Організаційний механізм державного управління органами прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Маріупольський державний університет

Організаційний механізм державного управління органами прокуратури України

Доллінер Петро Якович

аспірант кафедри маркетингу та туризму

Анотація

прокуратура контроль законодавство

Стан демократично-правових перетворень, що відбуваються у всьому світі, у тому числі сучасний етап розвитку державності України, обумовлює необхідність першочерговості удосконалення механізмів управлінських відносин, що складаються у діяльності всіх державних органів та суспільства.

Ефективний та надійний захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави є однією з важливіших умов визнання будь-якої держави повноправним членом європейського співтовариства, а тому створення дієвого механізму державного управління забезпечення, реалізації та захисту прав та свобод людини на національному рівні є першочерговою задачею. Одним з елементів такого державного механізму є діяльність органів прокуратури України.

На сучасному етапі розвитку держави України, орієнтир на інтеграцію до Європейського Союзу, забезпечення підвищення стандартів необхідного додержання прав та свобод людини обумовлюється необхідністю вибору найбільш ефективних та дієвих шляхів організаційного та управлінського устрою, а також функцій прокуратури. Прокуратура завжди розглядалася й використовувалася як дієвий інструмент розвитку суспільних відносин, зокрема, зміцнення законності як неодмінної цінності суспільства й держави.

Звичайно історичний шлях прокуратури та механізму управління нею був непростим, однак він надає нам значний матеріал для вивчення. За будь-яких часів, на шляху від напівфеодального-напіврабовласницького, капіталістичного, соціалістичного до демократичного ладу, наша країна пережила декілька революцій, адміністративних та судових реформ, але завжди в механізмі державного управління знаходилось важливе місце для органів прокуратури. Їх існування пояснюється об'єктивною необхідністю нагляду та контролю за дотриманням та виконанням законодавства, де відбивалась воля та завдання носіїв відповідної влади. Організаційна структура та властиві прокуратурі функції у всі часи перебували у взаємозв'язку з організаційною побудовою влади у державі.

Правовий та організаційний механізми публічного управління ґрунтується на догмі пріоритету національного законодавства країн та обов'язкового врахування особливостей кримінальної правової системи окремих держав з інтеграційними процесами застосування міжнародних стандартів функціонування механізмів публічного управління прокуратури у національних правових системах. Між тим, реформування правоохоронної системи є важливим кроком у побудови прокуратури за європейським зразком, створенні сильних, дієвих, стабільних та ефективних механізмів публічного управління щодо правового захисту людини.

Ключові слова: органи прокуратури, механізми управління, гілки влади, верховенство права, національне законодавство.

Dolliner Petro Yakovich Postgraduate student of the Department of marketing and tourism at Mariupol State University, Kiev

Organizational mechanism of the state management of prosecutor offices in Ukraine

Abstract

The state of democratic and legal transformations taking place all over the world, including the current stage of development of Ukraine's statehood, necessitates the priority of improving the mechanisms of administrative relations, which are part of the activities of all state bodies and society.

Effective and reliable protection of human rights and freedoms, general interests of society and the state is one of the most important conditions for the recognition of any state as a full member of the European community, and therefore the creation of an effective state management mechanism for ensuring, implementing and protecting human rights and freedoms at the national level is of primary importance a task One of the elements of such a state mechanism is the activity of the prosecutor's office in Ukraine.

At the current stage of the development of Ukraine, the benchmark for integration into the European Union, ensuring the improvement of the standards and the necessary observance of human rights and freedoms is conditioned by the need to choose the most effective and efficient ways of the organizational and management system, as well as the functions of the prosecutor's office. The prosecutor's office has always been considered and used as an effective tool for the development of social relations, in particular, the strengthening of legality as an indispensable value of society and the state.

Of course, the historical path of the prosecutor's office and the mechanism of its management was not easy, but it provides us with significant material for study. At any time, on the way from a semi-feudal-semi-slavery, capitalist, socialist to a democratic system, our country has experienced several revolutions, administrative and judicial reforms, but always in the mechanism of state administration there was an important place for the prosecutor's office. Their existence is explained by the objective need for supervision and control over the observance and implementation of legislation, which reflected the will and tasks of the relevant authorities. The organizational structure and functions characteristic of the prosecutor's office have always been interconnected with the organizational structure of government in the state.

The legal and organizational mechanisms of public administration are based on the dogma of the national legislation priority and the mandatory consideration of the peculiarities of the criminal legal system of individual states with integration processes of the international standards application and the functioning of public administration mechanisms of the prosecutor's office in national legal systems. Meanwhile, reforming the law enforcement system is an important step in building a prosecutor's office according to the European model, creating strong, effective, stable and effective public management mechanisms for the legal protection of people.

Keywords: prosecutor's office, management mechanisms, branches of government, rule of law, national legislation.

Постановка проблеми

Стан демократично-правових перетворень, що відбуваються у всьому світі, у тому числі сучасний етап розвитку державності України, обумовлює необхідність першочерговості удосконалення механізмів управлінських відносин, що складаються у діяльності всіх державних органів та суспільства.

Ефективний та надійний захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави є однією з важливіших умов визнання будь-якої держави повноправним членом європейського співтовариства, а тому створення дієвого механізму державного управління забезпечення, реалізації та захисту прав та свобод людини на національному рівні є першочерговою задачею. Одним з елементів такого державного механізму є діяльність органів прокуратури України.

З цієї точки зору існує нагальна потреба в теоретичному обґрунтуванні та науковому аналізі адміністративно-правового статусу прокуратури, періодів його розвитку, особливостей її діяльності та компетенції, нормативного підґрунтя забезпечення гарантій її функціонування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Публікації сучасних українських науковців з окремих проблем функціонування органів прокуратури є дискусійними та запрошують до пошуку ефективних механізмів управління органами прокуратури. Так, фундаментальні питання щодо правових підвалин функціонування органів прокуратури висвітлює О. Баганець. Дослідник О. Єщук акцентує увагу на проблемах реформування органів прокуратури. Адміністративно-правові засади організації та діяльності органів прокуратури вивчали Р. Мазурик, О. Невзоров, С. Циганок та П. Шаганенко. На суб'єктності у реалізації правоохоронної функції держави органами прокуратури наголошує О. Безпалова. Разом з тим, не враховуючи велику кількість робіт, присвячених управлінню органами прокуратури та загалом прокурорській діяльності, дослідженню організаційного механізму державного управління органами прокуратури в Україні приділено недостатньо уваги.

Мета статті - дослідження організаційного механізму державного управління органами прокуратури в Україні.

Виклад основного матеріалу

До сьогоднішнього дня в нашій державі тривають складні процеси удосконалення механізмів та самої системи діяльності всіх державних органів, що є запорукою досягнення Україною нового етапу цивілізаційного розвитку, реальною демократизацією суспільних відносин, виконання та додержання визначених Конституцією України прав, свобод та інтересів людини і громадянина. Особливу роль в означених процесах відведено удосконаленню механізмів управління та діяльності органів прокуратури. Розглядати процеси виникнення, становлення та розвитку органів прокуратури нашої держави неможливо відірвано від контексту тих історичних, соціальних, економічних, політичних та інших необхідних умов, що відповідали періодам розвитку суспільства як на території нашої країни, так і у взаємозв'язку з обставинами, що відбувалися у світі, у тому числі сусідніх країнах. Необхідність належного реформування органів прокуратури не заперечується ні прокурорами, ні політиками, ні науковцями, ні представниками громадськості.

На сучасному етапі розвитку держави України, орієнтир на інтеграцію до Європейського Союзу, забезпечення підвищення стандартів необхідного додержання прав та свобод людини обумовлюється необхідністю вибору найбільш ефективних та дієвих шляхів організаційного та управлінського устрою, а також функцій прокуратури.

Прокуратура завжди розглядалася й використовувалася як дієвий інструмент розвитку суспільних відносин, зокрема, зміцнення законності як неодмінної цінності суспільства й держави.

Сформувати комплексне уявлення про механізми публічного управління органами прокуратури можливо лише комплексним підходом, де ключове місце відіграють міжнародні стандарти, зарубіжний досвід, у тому числі пострадянських країн, щодо організації роботи органів прокуратури в цілому.

У механізмах публічного управління органами прокуратури більшості країн Європи займає значне місце функції цієї інституції щодо правозахисної діяльності через реалізацію можливостей представництва прокуратурою у суді інтересів громадян, в першу чергу, неповнолітніх осіб, осіб з інвалідністю, інших соціально незахищених верств населення [3, C. 8]. Прокурори уповноважені брати участь не тільки у кримінальному процесі, а й у цивільному та інших видах некримінального судочинства з питань захисту державних, суспільних чи особистих інтересів, що є важливою гарантією забезпечення прав тих громадян, які не завжди можуть захистити свої інтереси.

Невизначеність з принципами побудови механізмів публічного управління органами прокуратури з приводу необхідності їй залишати функції некримінальної сфери, дотепер мають суперечливий характер. Так, скасування повноважень так званого «загального нагляду» не позбавило систему органів прокуратури участі у публічно-правових відносинах. Посилення незалежного статусу прокуратури стало поштовхом до винайдення інших засобів впливу на сферу некримінального процесу.

Звичайно історичний шлях прокуратури та механізму управління нею був непростим, однак він надає нам значний матеріал для вивчення. За будь-яких часів, на шляху від напівфеодального-напіврабовласницького, капіталістичного, соціалістичного до демократичного ладу, наша країна пережила декілька революцій, адміністративних та судових реформ, але завжди в механізмі державного управління знаходилось важливе місце для органів прокуратури. Їх існування пояснюється об'єктивною необхідністю нагляду та контролю за дотриманням та виконанням законодавства, де відбивалась воля та завдання носіїв відповідної влади. Організаційна структура та властиві прокуратурі функції у всі часи перебували у взаємозв'язку з організаційною побудовою влади у державі (Рис. 1).

Рис. 1. Структура організаційного механізму органами прокуратури України (створено автором)

Трансформація механізмів управління прокуратурою має тісний взаємозв'язок з іншими органами державної влади та відбувається відповідно до зміни політико-правових процесів в державі. Реформи прокуратури в Україні тісно пов'язана зі змінами у судовій сфері та сфері діяльності правоохоронних органів. Встановлено доволі потужне зближення прокуратури та судової гілки влади, опосередковане конституційними змінами, відповідно до яких у структурі тексту Конституції України розміщено конституційні положення про них у єдиному розділі, що пов'язаний з правосуддям. У свою чергу проведення низки правових реформ у цих сферах вплинули та змінили роль та місце органів прокуратури в системі органів публічної влади, при цьому змінено і механізми управління нею. Разом з цим, дотепер приналежність органів прокуратури до конкретної з гілок влади не визначена. При цьому, місце органів прокуратури у системі органів публічного управління обумовлюється її специфічними функціями та завданнями. Звичайно, що авторитет прокуратури як одного з ключових гравців у сфері правосуддя та правопорядку, в першу чергу залежить від того, наскільки результативною буде саме її діяльність і яким чином її статус зможе задовольнити державні та суспільні сподівання (Рис. 2).

Рис. 2. Правовий статус органів прокуратури (створено автором)

Встановлено порушення нормального функціонування механізмів управління позбавленням органів прокуратури інструментів законного впливу на діяльність публічних органів влади, таких як документів прокурорського реагування. При цьому нових інструментів дотепер не вироблено, що негативно змінює і вектор взаємовідносин прокуратури в системі органів влади.

Відповідний демократичний устрій національних правових систем розвинутих країн закріплює статус прокуратури як одного із основних органів державної влади, що забезпечує верховенство права та захист прав людини. Істиною є те, що без належної організації та ефективного функціонування органів прокуратури неможливе існування правової держави. Європейські міжнародні організації систематично приймають нормативно-правові акти, встановлюючи стандарти організації та функціонування прокуратури та виконання професійних обов'язків прокурором, що враховує стабільні механізми публічного управління нею.

Проаналізувавши сучасний стан протидії злочинності та корупції у державі можна засвідчити, що він не в повній мірі відповідає принципам правової держави, діяльність правоохоронних органів не забезпечує у цьому розумінні захист інтересів людей та держави в цілому від злочинних посягань.

Поширення незаконного обігу зброї, вибухових речовин і боєприпасів, безконтрольна боротьба з даним явищем, суспільно-політичні кризи, пов'язані з військовими агресіями, війною, захопленнями частини територій України, інституційна неузгодженість реформування державних органів, у тому числі судової гілки влади, ще більш негативно впливає на криміногенну ситуацію у державі.

Відсутність належної координації боротьби з організованою злочинністю, фактичне позбавлення будь-яких механізмів впливу та притягнення до відповідальності за неналежну організацію роботи у цьому напрямі в першу чергу пов'язана з неналежною роботою механізмів державного управління правоохоронною діяльністю, у тому числі роботою органів прокуратури.

А тому аналіз сучасної моделі державного управління органами прокуратури України є пріоритетним завданням, оскільки погіршення криміногенної ситуації, безкарність криміналітету, беззахисність громадян від злочинних посягань в першу чергу випливає з неналежного його функціонування.

А тому, через те, що державна влада має гарантувати кожному громадянину захист від злочинних посягань, сьогодні величезне значення має потреба посилити боротьбу із злочинністю, нагляд за законністю, що здійснюється в першу чергу через удосконалення та запровадження дієвих механізмів державного управління діяльності правоохоронних органів, у першу чергу органів прокуратури.

Як зазначає Баганець О.В., треба однозначно констатувати, що триваюча вже майже 10 років так звана «реформа» правоохоронних органів призвела до виникнення цілої низки проблем в діяльності держави по виконанню покладених на неї функцій по забезпеченню прав і свобод громадян, а саме: існуюча до жовтня 2014 року система правоохоронних органів, де кожен правоохоронний орган у відповідності до покладених на нього галузевими законами обов'язків здійснював відповідні повноваження фактично під керівництвом прокурорів, які здійснювали нагляд за додержанням правоохоронцями законів і одночасно координували їх діяльність по боротьбі із злочинністю, в т.ч. і корупцією, у зв'язку з чим ними спільно вивчались, як мінімум один раз в рік, і аналізувались питання щодо стану злочинності і протидії їй, з'ясовувались причини її зростання, як в цілому у державі, так і в окремих регіонах. До речі, такі узагальнення прокурори зобов'язані були проводити у відповідності до наказів Генпрокурора України один раз на півроку, а аналізи - щорічно, що давало їм підстави для проведення цільових перевірок стану виконання своїх повноважень кожним правоохоронним органом по боротьбі із злочинністю, за їх результатами керівникам правоохоронних відомств вносили документи прокурорського реагування з метою негайного усунення виявлених недоліків і допущених порушень законодавства та з вимогами притягнути винних службових та посадових осіб із числа керівників цих відомств до відповідальності, аж до звільнення останніх із займаних посад. Окрім того, за результатами таких аналізів і узагальнень прокурорами скликались і проводились координаційні наради з керівниками правоохоронних органів та із залученням органів державної влади і місцевого самоврядування як на центральному рівні, так і в областях, на яких, в т.ч., заслуховувались пояснення відповідних керівників правоохоронних органів та представників влади [1, С. 45].

У даному випадку чітко простежується діяльність багатьох механізмів державного управління, зокрема правового, інформаційного, організаційного, мотиваційного та комплексного. Так, при інформаційному механізмі органи прокуратури здійснювали постійний збір інформації щодо дотримання законності в певних сферах, її узагальненні, аналізу тощо.

При реалізації організаційного механізму прокуратура здійснювала виконання своїх функцій у тому числі координації правоохоронних органів, нагляду за дотриманням законів правоохоронними органами при здійсненні ними своїх повноважень тощо [6, С. 137].

Мотиваційний механізм простежувався при втілювані органами прокуратури своїх повноважень в частині направлення актів реагування та винесенні процесуальних рішень.

Правовий механізм закріплював надійні важелі впливу органів прокуратури при реалізації своїх функцій, дієву відповідальність за невиконання законних вимог прокурора та ефективне реагування у разі неякісного виконання свої обов'язків з боку суб'єктів, які знаходились під наглядом прокурора.

Разом з цим, Баганець О.В. зазначає, що на превеликий жаль, ця система, що давала позитивні результати, протягом останніх років повністю зламана, всі раніше існуючі, нехай і з деякими проблемами, правоохоронні органи майже зруйновані, основна маса найбільш професійно підготовлених оперативних працівників, слідчих і прокурорів звільнені з роботи або з посад, з різних причин, в основному -- необ'єктивних, напрацьований досвід розкриття і розслідування злочинів відкинуті і позабуті, підрозділи прокурорів-криміналістів, які надавали значну допомогу в цьому, як і ті ж спецпідрозділи по боротьбі із організованою злочинністю (УБОЗ), ліквідовані взагалі, організація роботи кожного із відомств, особливо ГПУ, де майже всі керівники центрального апарату та і на регіональному рівні не мають ніякого або достатнього досвіду роботи на займаних адміністративних посадах, ніколи не працювали слідчими та не знають взагалі, що таке прокурорський нагляд, а тим більше у формі процесуального керівництва, не володіють необхідними навичками в сфері організації роботи як по розкриттю злочинів, так і по їх розслідуванню, підготовка слідчих і прокурорів знаходиться на край низькому професійному рівні, а оперативно-розшукові підрозділи усунуті від розкриття злочинів, які вже зареєстровані в ЄРДР. Все це в цілому перешкоджає виконанню покладених на них повноважень [1, С. 47].

Погоджуючись у певній мірі з даними тезами Баганця О.В., все ж таки вважаємо, що першопричинами допущених порушень законів та погіршення криміногенної ситуації у країні є саме порушення існуючих механізмів державного управління.

Замість усунення хиб у цих механізмах з метою їх покращення, останніми роками їх нова трансформація здійснюється відірвано один від одного і порушується найголовніше комплексний підхід до їх формування та винайдення необхідних моделей до їх покращення.

Механізми державного управління органами прокуратури та правоохоронними органами, які мають своєю функцією боротьбу зі злочинністю, на даний час змішалися. А тому фактично механізми державного управління не працюють в одному напрямі з метою досягнення ефективних результатів. Зокрема правовий та організаційний механізми не відповідають вказаним цілям.

Навіть законодавчі акти щодо діяльності прокуратури є абсолютно не тотожними та не відповідають одним одному.

Згідно з Конституцією та Законом України «Про прокуратуру», у редакції 2014 року, по різному визначають функції прокуратури. а в Законі України «Про оперативно-розшукову діяльність» взагалі передбачена компетенція прокуратури, яка суперечить її спеціальному закону [5, С. 150].

Таким чином, можна констатувати грубі протиріччя у правовому механізмі державного управління органами прокуратури України.

Організаційний механізм державного управління прокуратурою також є зламаним та знаходиться у протиріччі з її правовим механізмом.

Так, від органів прокуратури вимагаються результати роботи, які не властиві цій інституції, а повинні бути результатом роботи правоохоронних органів [7, С. 140]. Звіти керівництва прокуратури повинні констатувати не результати боротьби зі злочинністю та корупцією інших правоохоронних органів, а визначати конкретну роботу прокурорів щодо нагляду за дотриманням законів у цій сфері, додержанням конституційних прав громадян та поновлення їх прав, у разі виявлених порушень.

Є невизначеним та заплутаним також організаційний механізм державного управління в частині добору кадрів на вакантні посади до органів прокуратури, а також в частині вжиття заходів заохочення та стягнення до працівників прокуратури за вчинення ними дисциплінарних проступків, невиконання чи неналежного виконання ними свої службових обов'язків.

Так, після набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» широких повноважень у сферах добору кадрів, вжиття заходів заохочення та стягнення до працівників прокуратури набули органи прокурорського самоврядування та фактично вказані питання були виведенні з повноважень безпосереднього керівництва працівників прокуратури [4, С. 42]. При цьому з керівництва органів прокуратури не знято персональну відповідальність за результати роботи підконтрольних їм органів та безпосередніх працівників.

Вказане позбавлення керівників органів прокуратури фактичного права не тільки підбирати собі необхідних фахівців з конкретним досвідом і вмінням працювати на тій чи іншій посаді, як це прийнято в більшості європейських держав, а навіть мати будь-який вплив на цей процес, усунення Генерального прокурора та керівників регіональних прокуратур від застосування заходів дисциплінарного характеру до підпорядкованих прокурорів, позбавило одночасно спроможність органів прокуратури забезпечувати на високому рівні виконання покладених на них повноважень [2, С. 71].

Висновки

Отже, правовий та організаційний механізми публічного управління ґрунтується на догмі пріоритету національного законодавства країн та обов'язкового врахування особливостей кримінальної правової системи окремих держав з інтеграційними процесами застосування міжнародних стандартів функціонування механізмів публічного управління прокуратури у національних правових системах. Між тим, реформування правоохоронної системи є важливим кроком у побудови прокуратури за європейським зразком, створенні сильних, дієвих, стабільних та ефективних механізмів публічного управління щодо правового захисту людини.

Література

1. Баганець О. Правові засади здійснення реформи прокуратури в Україні. Актуальні проблеми правознавства. 2019. Випуск 1 (17). С. 43-48.

2. Безпалова О.І. Пріоритетні напрямки діяльності органів прокуратури України як суб'єктів реалізації правоохоронної функції держави. Право і Безпека. 2013. № 2. С. 70-76.

3. Єщук О.М. Деякі аспекти реформування органів прокуратури. Судова та слідча практика в Україні. 2016. Вип. 2. С. 7-10.

4. Мазурик Р.В. Актуальні напрями удосконалення адміністративно-правових засад організації та діяльності обласних прокуратур. Юридичний науковий електронний журнал. 2020. № 2. C. 41-44.

5. Неврозов О.Б. Адміністративна компетенція прокуратури України. Науковий вісник публічного та приватного права. 2017. № 1. С. 149-153.

6. Циганок С. Поняття і зміст адміністративно-правового забезпечення діяльності прокуратури України. Підприємництво, господарство і право. 2018. № 11. С. 135-139.

7. Шаганенко П. Адміністративно-правове регулювання організаційного забезпечення діяльності органів прокуратури. Visegrad Journal on Human Rights. 2015. № 5/1. С. 138-143.

References

1. Bahanets, O. (2019). Pravovi zasady zdiisnennia reformy prokuratury v Ukraini [Legal basis for implementing the reform of the prosecutor's office in Ukraine]. Aktualni problemy pravoznavstva - Actual problems ofjurisprudence, 1(17), 43-48. [in Ukrainian].

2. Bezpalova, O.I. (2013). Priorytetni napriamky diialnosti orhaniv prokuratury Ukrainy yak subiektiv realizatsii pravookhoronnoi funktsii derzhavy [Priority areas of activity of the prosecutor's office of Ukraine as subjects of implementation of the law enforcement function of the state]. Pravo i Bezpeka - Law and Security, 2, 70-76. [in Ukrainian].

3. Mazuryk, R.V. (2020). Aktualni napriamy udoskonalennia administratyvno-pravovykh zasad orhanizatsii ta diialnosti oblasnykh prokuratur [The current areas of improvement of administrative and legal bases of the organization and activities of the regional prosecutor's office.]. Yurydychnyi naukovyi elektronnyi zhurnal - Legal scientific electronic journal, 2, 41-44. [in Ukrainian].

4. Nevrozov, O.B. (2017). Administratyvna kompetentsiia prokuratury Ukrainy [Administrative competence of the Prosecutor's Office of Ukraine]. Naukovyi visnykpublichnoho ta pryvatnoho prava - Scientific bulletin ofpublic and private law, 1, 149-153. [in Ukrainian].

5. Shahanenko, P. (2015). Administratyvno-pravove rehuliuvannia orhanizatsiinoho zabezpechennia diialnosti orhaniv prokuratury [Administrative and legal regulation of organizational support for the activities of prosecutor's offices]. Visegrad Journal on Human Rights, 5/1, 138-143. [in Ukrainian].

6. Tsyhanok, S. (2018). Poniattia i zmist administratyvno-pravovoho zabezpechennia diialnosti prokuratury Ukrainy [The concept and content of administrative and legal support for the activities of the Prosecutor's Office of Ukraine]. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo - Entrepreneurship, economy and law, 11, 135-139. [in Ukrainian].

7. Yeshchuk, O.M. (2016). Deiaki aspekty reformuvannia orhaniv prokuratury [Some aspects of reforming prosecutor's offices]. Sudova ta slidcha praktyka v Ukraini - Judicial and investigative practice in Ukraine, 2, 7-10. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru