Методологія дослідження інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Методологія дослідження інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку

Масик Марія Зіновіївна кандидат наук з державного управління, доцент кафедри публічного управління та економіки

м. Київ

Анотація

Стаття присвячена дослідженню інституційної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку. Встановлено, що відповідно до інституціонального підходу, поняття управління виступає об'єктивною системою з чітко визначеними правилами, які не можна суб'єктивно змінити та вважаються головною передумовою стабільності. Розкрито використання застосування інституціонального підходу в публічному управлінні. Визначено, що використання інституціонального підходу дозволяє покращити теоретичне розуміння поняття управління і дозволяє дослідити певні предмети краще з іншими підходами. В той же час, ефективність застосування інституціонального підходу проявляється в ході проведення аналізу новітніх практик діяльності інститутів публічного управління. Крім цього, використання інституціонального підходу дозволяє забезпечити покращення теоретичного розуміння поняття управління і дозволяє з'ясувати певні предмети краще порівняно з іншими підходами. Розкрито сутність поняття сталого розвитку та інституційної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку. Визначено, що інституційна стійкість слід оцінювати відповідно до здатності встановити координацію своєї діяльності для досягнення конкретних цілей сталості. Загальною метою інституцій публічного управління у контексті сталого розвитку є захист людей, а також природних, економічних та соціальних ресурсів. Другою важливою функцією є балансування інтересів у процесі прийняття рішень шляхом забезпечення врахування різних інтересів у конкретних політиках та політичних інструментах. Інституції можуть досягти балансу інтересів, сприяючи переговорам і стабільним компромісам, які задокументовані конкретними угодами. Наведено принципи належного публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку. Розкрито критерії інституціональної стійкості в умовах забезпечення сталого розвитку.

Ключові слова: сталий розвиток, публічне управління, стійкість, стабільність, інституціональна стійкість.

Abstract

Masyk Mariia Zinoviivna Candidate of Science in Public Administration, Associate Professor of the Department of Public Administration and Economics of the Tavra National University named after V.I. Vernadskyi, Kyiv,

METHODOLOGY OF RESEARCH OF INSTITUTIONAL SUSTAINABILITY OF PUBLIC GOVERNANCE IN CONDITIONS OF ENSURING SUSTAINABLE DEVELOPMENT

The article is devoted to the study of the institutional stability of public administration in the conditions of ensuring sustainable development. It was found that according to the institutional approach, the concept of management is an objective system with clearly defined rules that cannot be subjectively changed and are considered the main prerequisite for stability. The use of the application of the institutional approach in public administration is disclosed. It was determined that the use of the institutional approach allows to improve the theoretical understanding of the concept of management and allows to investigate certain subjects better with other approaches. At the same time, the effectiveness of the application of the institutional approach is demonstrated during the analysis of the latest practices of public administration institutes. In addition, the use of the institutional approach allows to improve the theoretical understanding of the concept of management and allows to clarify certain subjects better compared to other approaches. The essence of the concept of sustainable development and institutional stability of public administration in the conditions of ensuring sustainable development is revealed. It was determined that institutional sustainability should be assessed according to the ability to coordinate its activities to achieve specific sustainability goals. The general goal of public administration institutions in the context of sustainable development is the protection of people, as well as natural, economic and social resources. A second important function is the balancing of interests in the decision-making process by ensuring that different interests are taken into account in specific policies and policy instruments. Institutions can achieve a balance of interests by facilitating negotiations and stable compromises that are documented in concrete agreements. The principles of proper public administration in terms of ensuring sustainable development are presented. The criteria of institutional stability in the conditions of ensuring sustainable development are revealed.

Keywords: sustainable development, public administration, sustainability, stability, institutional stability.

Постановка проблеми

На сьогоднішній день в процесі наявних кризових явищ в Україні загострилися проблеми вітчизняного суспільного розвитку, що є результатом не лише сучасних глобалізаційних процесів, але й своєрідних національних протирічь. Так, найбільш гостро постали проблеми, зумовлені відсутністю стратегічного бачення подальшого суспільного розвитку України в умовах забезпечення стійкості та рівноваги. Іншими словами, на даний час вітчизняній економічній системі властива невизначеність, високий рівень ризику та загроз, в той час, коли вона повинна бути основним ресурсом розвитку держави. Наявні кризові явища в Україні і несприятливий вплив зовнішніх факторів суттєво переважають над адаптаційним потенціалом нашої країни. Відтак, на сьогоднішній день доволі важливо зруйнувати дану небезпечну руйнівну тенденцію і спрямувати в напрямок сталого розвитку.

На можливість виходу України на сталий розвиток суттєво впливає існуючий відтворюючий потенціал ресурсного забезпечення розвитку держави на сучасних інституціонально-технологічних засадах. Беручи до уваги світовий досвід та результати структурно-системної трансформації більшості секторів національної економіки, зокрема сфери публічного управління, можна дійти висновку, що реалізація будь-яких заходів, спрямованих на забезпечення сталого розвитку залежить не лише від нарощення усіх без винятку видів економічного потенціалу країни, але й від інституціональних змін у вітчизняній економічній системі, зокрема і у публічному управлінні, в процесі вибору пріоритетних напрямів переходу національної економіки на модель сталого розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблематику інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку досліджували чимало науковців, серед яких варто виокремити таких як С. Андрєєва, М. Вакін, М. Віссенбург, Т. Емельянова, Л. Жукова, Л. Кириллов, Р. Кеохане, І. Кох, А. Кучабський, В. Лагутін, М. Леві, Е. Лібанова, Д. Лойенбергер, Л Новак-Каляєва, Г. Спруйт, Р. Хаас, М. Хвесик, І. Шаповалова, Дж. Шпангенберг, Н. Ясниська та інших.

У зв'язку з появою нових підходів до розуміння необхідності переходу національної економіки на модель сталого розвитку невирішеною досі залишається забезпечення інституціональної стійкості публічного управління.

Метою статті є дослідження інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку.

Виклад основного матеріалу

На думку І. Коха, під управлінням як інституціональним феноменом можна розуміти сукупність людей - суб'єктів і об'єктів управління, систему конкретних норм і законів, управлінських рішень та дій. Управління - це ще й відповідна організація, що охоплює сукупність статусів і соціальних ролей, соціальних норм та санкцій, а також персонал, апарат управління й особливі технології, які опредмечують управлінські відносини. При цьому зовнішнє і внутрішнє середовище управління, організаційна культура визнаються стійкими, стабільними факторами, і прийняті рішення латентно враховують ці фактори як загальновизнані. Технологія управління в цьому випадку є способом організації колективних дій [4].

Відповідно до інституціонального підходу, поняття управління виступає об'єктивною системою з чітко визначеними правилами, які не можна суб'єктивно змінити та вважаються головною передумовою стабільності. Водночас публічне управління опирається на суб'єктивне врахування взаємозв'язків і передумов співпраці між всіма складовими частинами соціальної системи, проте не зважаючи на це, вважається головним способом подолання обмежень, заданих інститутами публічного управління. Використання інституціонального підходу дозволяє забезпечити покращення теоретичного розуміння поняття управління і дозволяє з'ясувати певні предмети краще порівняно з іншими підходами. Йдеться, зокрема і про публічне управління, яке виступає одним із видів соціального управління, якому характерна мінливість роботи об'єкта управління і суттєвий вплив зовнішніх чинників. інституціональний захист економічний

Так, публічне управління можна розглядати як діяльність органів публічної влади, або як можливість щодо використання державних установ для досягнення громадських цілей приватних осіб чи різних соціальних груп, або як технологію гармонізації особистих і суспільних інтересів, або як спосіб забезпечення певних гарантій за допомогою інституціоналізованого контролю над формуванням і використанням суспільних ресурсів та благ тощо” [3].

В той же час, ефективність застосування інституціонального підходу проявляється в ході проведення аналізу новітніх практик діяльності інститутів публічного управління. Таким чином, можна стверджувати, що розвиток системи публічного управління (що виступає певною інституціональною системою) здійснюється в напрямку сталого розвитку, що в результаті дає змогу визначити необхідність та хід державно-управлінських змін.

З різних причин інституційна стійкість є складною темою для тих, хто вивчає сталий розвиток та працює над розробкою та впровадженням політики сталого розвитку. Протягом останнього десятиліття концептуальних та аналітичних дискусій щодо того, як визначити та реалізувати сталий розвиток, інституційний вимір сталого розвитку не відігравав центральної ролі. Хоча досить своєрідним лишається той факт, що інституційні структури визначають реалізацію публічної політики та її ефективність. Здається, що загальні концепції сталого розвитку та пов'язані з ними інструменти політики донедавна нехтували цим взаємозв'язком.

Проблема сталого розвитку (sustainable development), яка так активно обговорюється в останні роки, очевидно, містить не лише екологічний, економічний та соціальний, а й політичний вимір. Зважаючи на все, нині відбуваються радикальні зміни політичної організації суспільства. Глобалізація та розмивання суверенітету національних держав, наростаюча хвиля міграції та політизація групових відмінностей, маркетизація та консьюмеризація політики - все це є викликом для того політичного порядку, що склався в епоху модерну та базувався на системі національних держав (nation-states) [13; 14].

Вітчизняні науковці [6] під стійким розвитком розуміють такі структурно-динамічні зрушення, які задовольняють сучасні потреби, але не ставлять під загрозу здатність майбутніх поколінь задовольняти власні потреби. Іноді фахівці поняття «стійкість» і «стабільність» розглядають як синоніми. Зокрема, поняття «стійкість» означає здатність сучасної господарчої системи повертатися до початкового стану після зняття (елімінування) зовнішнього впливу, що призвів до її нерівноважного стану. Відповідно, стабільність національного господарства - це здатність зберігати свою структуру і функціональні властивості в умовах зовнішніх і внутрішніх впливів. Тобто стабільне суспільство - це суспільство, яке розвивається, але одночасно зберігає свою стійкість. Як зазначає В. Лагутін [5], «суспільна стабільність ґрунтується на сукупності нестійких рівноваг між системоутворювальними і системоруйнівними процесами». Звідси випливає важливість таких категорій (це споріднені, або парні, категорії), між якими встановлюється органічний взаємозв'язок, як «стабільність (нестабільність) - рівновага (нерівновага)». Ці категорії описують зрештою одне суспільне явище, але з різних боків. Перша є змістовною характеристикою і вказує на якісні параметри, друга вказує, скоріше, на оцінку суспільного стану в кількісних показниках [2].

Інституційний вимір сталого розвитку набув актуальності та розголосу, коли Комісія ООН зі сталого розвитку в 1995 році вирішила розробити індикатори для оцінки прогресу, досягнутого членами ООН у виконанні Порядку денного 21. Система індикаторів чітко врахувала роль інституцій, додавши інституційний вимір як четвертий елемент до інших трьох відповідних вимірів - економічного, соціального/людського та екологічного плюс соціальний/інституційний вимір - сталого розвитку. Але показники були зосереджені лише на впливі організацій і, таким чином, нехтували важливими інституційними аспектами, які зумовлюють діяльність та сферу публічного управління, а також її ефективність. Вони також не зверталися до ширшого інституційного поняття, яке стосується того, як інституції публічної влади формують поведінку, цінність і сприйняття суб'єктів управління, а також їхній підхід до сталого розвитку та їхні цілі.

Хоча «сталий розвиток» сам по собі є спірною концепцією, з цих концепцій можна вивести деякі загальні критерії стійкості інститутів публічного управління. Виходячи із загального визначення «Наше спільне майбутнє» - Звіт Всесвітньої комісії з навколишнього середовища та розвитку (Our common future), розвиток вважається стійким, якщо його поточний стан не загрожує життєдіяльності майбутніх поколінь [11]. Цей основний принцип сталого розвитку спрямований на досягнення балансу між економічними, соціальними та екологічними інтересами. Таким чином, загалом, сталий розвиток прагне до соціальної згуртованості, не підриваючи екологічні, соціальні та економічні можливості, від яких залежить суспільство [12]. Це означає, що інституції повинні бути відкритими для суспільств або їх представників та безперервно повідомляти про свої проблеми та інтереси. Згодом кожен розділ Порядку денного 21 (Agenda 21) підкреслює відкритість політичних процесів: відповідно, доступ до прийняття рішень та участь у ньому, прозорість прийняття рішень, а також підзвітність інституцій як основний елемент політики та політичних інструментів, орієнтованих на сталість. Крім того, в ідеалі стійка установа повинна підтримувати сталий розвиток в економічній, соціальній та екологічній сфері за межами її діяльності.

Оскільки дана стаття присвячена дослідженню інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку, то інституційну стійкість слід оцінювати відповідно до здатності установи координувати свою діяльність для досягнення конкретних цілей сталості.

Загальною метою інституцій публічного управління у контексті сталого розвитку є захист людей, а також природних, економічних та соціальних ресурсів. Щоб мати можливість задовольнити ці очікування, інституції публічного управління повинні визначити конкретні потреби та проблеми на ранній стадії. Це можна зробити шляхом інтеграції громадян у генерацію інформації, ініціювання процесу зворотного зв'язку з особами, які приймають рішення, та сприяння постійному процесу навчання. Другою важливою функцією є балансування інтересів у процесі прийняття рішень шляхом забезпечення врахування різних інтересів у конкретних політиках та політичних інструментах. Інституції можуть досягти балансу інтересів, сприяючи переговорам і стабільним компромісам, які задокументовані конкретними угодами. І нарешті, вони, як правило, є інструментом для виконання та впровадження цих рішень. Як системи правил, ці інститути зазвичай передбачають норми та процедури для вирішення конфліктів конкуруючих інтересів або оцінки того, як компенсувати потреби, які не можуть бути задоволені в конкретній ситуації. Але це не є гарантією того, що їм завжди вдається вирішувати такі конфлікти, особливо коли не вистачає часу.

Отже, Світовий банк вказує на взаємозв'язок між національним доходом та якістю роботи інститутів публічного управління. Безумовно, що якість роботи інституцій залежить від їх ресурсів (наприклад, для моніторингу та забезпечення прав власності, і можна припустити, що в країнах з вищим національним доходом якість інституцій, ймовірно, буде кращою). Однак важливо зазначити, що це не односторонні відносини, оскільки також було помічено, що високоякісні інституції, тобто ті, які виконують функції вловлювання сигналів щодо змін, подальшої необхідності балансування інтересів та ефективної реалізації рішення, сприяють економічному зростанню [8; 9].

Інституціональна стійкість публічного управління як системи досягається у результаті необхідної поліваріантності в організації, координації, здійсненні контролю та розробці політик. Отже інституціональна стійкість розуміється як такий стан управлінських структур, який дозволяє їм зберігати структурну цілісність, функціональну повноцінність, здатність до взаємодії, перегрупування сил та оновлення в динаміці суспільних змін відповідно до нових умов, у ситуації екстраординарних зовнішніх чи внутрішніх впливів тимчасового або перманентного характеру [7].

Біла книга з європейського врядування [1] всебічно розглядає загальні питання публічного управління. В якості принципів належного публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку варто виокремити:

відкритість: публічні інституції мають працювати на засадах відкритості;

підзвітність: роль публічних інституцій в законодавчих та виконавчих процесах має бути чіткішою;

ефективність: політика повинна бути ефективною та своєчасною, забезпечувати те, що необхідно на основі чітких цілей, оцінки майбутнього впливу та, якщо можливо, минулого досвіду.

Стратегія управління визнає, що, незважаючи на широкий спектр політик, які стосуються економічного, екологічного та соціального вимірів сталого розвитку, може спостерігатися значний недолік координації. Буває, що політики в різних тематичних сферах підривають одна одну і тим самим сприяють несталому розвитку. Більше того, без існування цілісної довгострокової перспективи ці тенденції неможливо змінити. Однак, на нашу думку, цього все ще можна досягти за умови кращого залучення зацікавлених сторін і більшої відкритості публічної політики. Це тягне за собою регулювання та виконання, зосередженість публічних інституцій на глобальному управлінні та їх переорієнтацію на посилення спроб забезпечити узгодженість політики та визначення довгострокових цілей.

Посилення інтенсивності природних, соціальних та економічних явищ у глобалізованому світі актуалізували питання стійкості, як здатності системи адаптуватися до змін умов, загроз, ризиків або можливостей. Адаптація тут розуміється як процес, за допомогою якого система, - держава, регіон, муніципалітет, інститут тощо, - адаптується до змін. Зокрема, адаптація може мати реакційний характер, тобто проявитися внаслідок кризи, яка вже настала (наприклад, економічний шок) або очікуваний - тобто обумовлювати здатність пристосовуватись до довгострокових тенденцій. Аргументація формується навколо ідеї, що стійкі соціально-економічні системи здатні постійно реорганізувати свої економічні та інституційні структури. Стійкість у цій інтерпретації розуміється швидше як постійний еволюційний процес, а не лише відновлення або досягнення нового стабільного стану рівноваги [11, р. 2025].

Критерієм інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку можуть бути, наприклад: здатність повернення продуктивності й ефективності діяльності органів управління до кризового стану; відновлення органом влади чи самоврядною структурою втраченої чи послабленої під час політичної кризи довіри населення; або підвищення рівня суспільної легітимації уряду чи місцевих управлінських структур внаслідок кадрових змін тощо. До критеріїв стійкості доцільно віднести також стратегічне планування (якість, включаючи поточний стан та роль стратегічних документів та адекватність заходів, тобто їх зв'язок з місцевими проблемами), співпрацю, наприклад з місцевими компаніями, мешканцями, НУО та державними установами, та функціонування муніципальних установ на основі моніторингу якості, достатньої кваліфікації посадових осіб і управління знаннями [10].

Висновки

Таким чином, інституціональний розвиток та стійкість постійно розвиваються в різних сферах публічного управління. Відтак, на сьогоднішній день задля забезпечення інституціональної стійкості публічного управління в умовах забезпечення сталого розвитку потрібно посилити інституційні структури для інтеграції питань сталості в усі сфери публічної політики та для досягнення належного публічного управління. Крім цього, потрібно встановити ряд необхідних критеріїв, нормативних правил і стратегій, які можуть використовуватися інститутами публічного управління, а також групами громадянського суспільства, щоб зробити інституції більш стійкими.

Література

1. Європейське врядування. Біла книга [Електронний ресурс].

2. Жукова Л.М. Інституційна стійкість держави в умовах глобальної нестабільності. Економіка і суспільство. 2017. Випуск 13. С. 3-7

3. Кириллов Л.Г., Емельянова Т.Э. Конструируем управление. Челябинск, 2004. 311 с.

4. Кох И.А. Институциональность социального управления. Известия Уральского государственного университета. 2005. № 37. С. 167-175.

5. Лагутін В. Стабільність суспільного розвитку: досвід міждисциплінарного дослідження. Економічна теорія. 2017. № 2. С. 5-18

6. Лібанова Е., Хвесик М. Соціально-економічний потенціал сталого розвитку України та її регіонів : національна доповідь. К. : ДУ ІЕПСР НАН України, 2014. 776 с.

7. Jong-Han Yoon Conditions for successful public policies of sustainable development institutional capacity, democracy, and free trade. International Review of Public Administration. 2014. Volume 19. Issue 3. P. 252-266

8. Keohane, R.O. (1984) After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, Princeton.

9. Keohane, R.O., Haas, P.M. and Levy, M.A. (1993) Institutions for the Earth. Sources of Effective International Environmental Protection, MIT Press, Cambridge.

10. Leuenberger, D.Z. and Wakin, M. Sustainable Development in Public Administration Planning: An Exploration of Social Justice, Equity, and Citizen Inclusion. Administrative Theory & Praxis. 2007. 29(3). Р. 394-411

11. Novak-Kalyayeva L., Kuczabski A., Yasnyska N., Andreyeva S., Shapovalova I. Changing the paradigm of public governance in the context of the challenges of sustainable development. Proceedings of the 32nd Conference IBIMA 2018 - Vision 2020: Sustainable Economic Development and Application of Innovation Management from Regional expansion to Global Growth 2018. Р. 2023-2031

12. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427. Development and International Cooperation: Environment. Oxford: Oxford University Press, 1987. 300 р.

13. Spangenberg, J.H. (2001) Institutional sustainability indicators in Agenda 21, 19982000, UBA German Environment Agency, Berlin.

14. Spruyt H. The origines, developments, and possible decline of the modern state. Annual review of political science. 2002. Vol. 5. P. 127-149.

15. Wissenburg M. Political pluralism and the state: Beyond sovereignty. Milton Park, Oxford: Routledge, 2008. 223 p.

References

1. Ievropeiske vriaduvannia. Bila knyha [European governance. White paper].

2. Zhukova, L.M. (2017). Instytutsiina stiikist derzhavy v umovakh hlobalnoi nestabilnosti [Institutional stability of the state in conditions of global instability]. Ekonomika i suspilstvo - Economy and society, 13, 3-7.

3. Kirillov, L.G., & Emelyanova, T.E. (2004). Konstruiruem upravlenie [We are building management]. Chelyabinsk [in Russian].

4. Koh, I.A. (2005). Institutsionalnost sotsialnogo upravleniya [Institutionality of social management]. Izvestiya Uralskogo gosudarstvennogo universiteta - Bulletin of the Ural State University, 37, 167-175 [in Russian].

5. Lahutin, V. (2017). Stabilnist suspilnoho rozvytku: dosvid mizhdystsyplinarnoho doslidzhennia [Stability of social development: experience of interdisciplinary research]. Ekonomichna teoriia - Economic theory, 2, 5-18 [in Ukrainian].

6. Libanova, E., & Khvesyk, M. (2014). Sotsialno-ekonomichnyi potentsial staloho rozvytku Ukrainy ta yii rehioniv [Socio-economic potential of sustainable development of Ukraine and its regions]. Kyiv: DU IEPSR NAN Ukrainy [in Ukrainian].

7. Jong-Han, Yoon (2014). Conditions for successful public policies of sustainable development institutional capacity, democracy, and free trade. International Review of Public Administration, 19, 252-266.

8. Keohane, R.O. (1984). After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, Princeton.

9. Keohane, R.O., Haas, P.M. & Levy, M.A. (1993). Institutions for the Earth. Sources of Effective International Environmental Protection, MIT Press, Cambridge.

10. Leuenberger, D.Z. & Wakin, M. (2007). Sustainable Development in Public Administration Planning: An Exploration of Social Justice, Equity, and Citizen Inclusion. Administrative Theory & Praxis, 29(3), 394-411.

11. Novak-Kalyayeva, L., Kuczabski, A., Yasnyska, N., Andreyeva, S. & Shapovalova, I. (2018). Changing the paradigm of public governance in the context of the challenges of sustainable development. Proceedings of the 32nd Conference IBIMA 2018 - Vision 2020: Sustainable Economic Development and Application of Innovation Management from Regional expansion to Global Growth. (рр. 2023-2031).

12. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. Transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427. Development and International Cooperation: Environment. Oxford: Oxford University Press, 1987. 300 р.

13. Spangenberg, J.H. (2001) Institutional sustainability indicators in Agenda 21, 19982000, UBA German Environment Agency, Berlin.

14. Spruyt, H. (2002). The origines, developments, and possible decline of the modern state. Annual review of political science, 5, 127-149.

15. Wissenburg, M. (2008). Political pluralism and the state: Beyond sovereignty. Milton Park, Oxford: Routledge.

Размещено на Allbest.ru