Щодо проблем проведення люстрації через призму національної та зарубіжної практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Щодо проблем проведення люстрації через призму національної та зарубіжної практики

Шулькін Владислав Вікторович

студент

Анотація

люстрація правовий очищення влада

Люстрація як правовий механізм очищення влади давно відома багатьом європейським державам, що мали на меті позбутися тоталітарної спадщини. Проте, для України даний інститут є досить новим, що пояснюється різними історико-політичними факторами, які існували після здобуття незалежності та перешкоджали проведенню люстрації в країні.

Передусім, події кінця 2013 - початку 2014 років змусили український соціум переосмислити відношення до більшості публічних інституцій держави. Сформований суспільний запит на повне перезавантаження влади та євроінтеграційні прагнення народу дали чіткий сигнал новим політичним силам, задля чого було прийнято низку законів, серед яких вагоме конституційно-правове значення має Закон України «Про очищення влади». [1] Ним запроваджено низку заходів, які б мали на меті привести до влади нових, неупереджених, нетерпимих до корупції та старої системи людей, а також утвердити демократичний режим в країні. Проте, практика демонструє інший підхід, який через недосконалість та неповноту законодавчих норм перетворює люстрацію на помсту колишньому політичному режиму. Саме тому зарубіжний досвід країн, де панувала ідеологія комунізму (такі як Польща, Естонія, Чехія та Латвія) та практика Європейського суду з прав людини стають взірцем для внесення змін до процедури проведення люстрації в Україні.

Пропонується редагувати засадничі підходи до проведення люстрації через їх деталізацію. Підкреслюється необхідність зміни органу, уповноваженого здійснювати заходи з очищення влади. Задля відповідності демократичному, євроінтеграційному курсу країни особливо зосереджується увага на застосуванні конституційно-правової доктрини «войовничої демократії», яка в кінцевому результаті унеможливить асоціацію поняття «люстрація» з мірою юридичної відповідальності та зруйнує стереотип про існування зазначених обмежень для утвердження нової політичної влади в країні.

В кінцевому результаті, оновлені підходи до правового регулювання процесу очищення влади запровадять більш прозорі та такі, що відповідатимуть міжнародним стандартам у галузі прав людини процедури.

Ключові слова: люстрація, очищення влади, доктрина «войовничої демократії».

Shulkin Vladyslav Viktorovych, Student, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

On the problems of lustration through the prism of national and foreign practice

Abstract

Lustration as a legal mechanism for cleansing the government has long been known to many European countries that aimed to get rid of the legacy of totalitarian regimes. However, for Ukraine, this institution is quite new, which is explained by various historical and political factors that existed after independence and prevented lustration in the country.

Mostly the events of late 2013 - early 2014 forced Ukrainian society to rethink its attitude toward most public institutions of the state. The formed public demand for a complete reboot of the government and the European integration aspirations of the people gave a clear signal to the new political forces, for which a number of laws were adopted, among which the Law of Ukraine "On Lustration " is of great constitutional and legal importance. It introduced a number of measures aimed to bring to power new, impartial, intolerant to corruption and to the old system people, as well as to establish a democratic regime in the country. However, practice shows a different approach, which, due to the imperfection and incompleteness of the legislation, turns lustration into revenge against the former political regime. That is why the foreign experience of countries where the ideology of communism prevailed (such as Poland, Estonia, Czech Republic and Latvia) and the practice of the European Court of Human Rights become a model for amending the lustration procedure in Ukraine.

It is proposed to edit the fundamental approaches to lustration through their detailing. The need to change the body authorized to carry out measures to cleanse the government is emphasized. In order to comply with the democratic, European integration course of the country, special attention is focused on the application of the constitutional and legal doctrine of "militant democracy", which will ultimately make it impossible to associate the concept of "lustration" with the measure of legal responsibility and destroy the stereotype of the existence of these restrictions for the establishment of a new political power in the country.

Ultimately, the updated approaches to the legal regulation of the lustration process will introduce more transparency and compliance with international human rights standards procedures.

Keywords: lustration, cleansing of power, doctrine of "militant democracy".

Постановка проблеми

Впродовж 7 років на розгляді Конституційного суду України лежить питання відповідності Закону України «Про очищення влади» Конституції України. До того ж на сьогодні прийнято два рішення Європейського суду з прав людини проти України, що стосуються процесу люстрації в державі, в яких наголошується на недосконалість процедури її проведення через порушення прав та свобод, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод [2].

У зв'язку з цим, практичний вимір має аналіз люстраційних заходів, передбачених Законом України «Про очищення влади», з точки зору їх відповідності основним принципам права та зарубіжній практиці.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Чимало науковців досліджувало відповідність Закону України «Про очищення влади» основним правам та свободам людини та громадянина, однак, на особливу увагу заслуговують наукові праці українських авторитетних вчених С. Шевчука та О. Уварової.

Мета статті - дослідити проблему виконання люстраційних заходів, передбачених Законом України «Про очищення влади», через призму їх відповідності конституційним принципам прав людини та зарубіжній практиці, внаслідок чого запропонувати зміни до їх правової регламентації.

Виклад основного матеріалу

Поняття люстрації в країнах Європи (особливо посткомуністичних) виникло раніше, ніж в Україні. Перш за все, це пояснювалося суспільною необхідністю з викорінення всього, що стосувалося комуністичної ідеології, що в результаті викликало заборону допуску будь-яких осіб, що працювали на благо колишнього режиму, до служби в органах державної влади та в деяких випадках - до участі у виборах як кандидат у представницькі органи влади.

Приміром, у сусідній Польщі ще в 90-х роках XX століття прийнято перші закони, що регламентували процедуру люстрації. Так, кандидати на зайняття державних та політичних посад зобов'язувалися подати декларації, в яких вони мали вказати інформацію про їх зв'язок з комуністами. Після чого дані документи потрапляли в спеціально створений реєстр. Органом, уповноваженим здійснювати заходи з очищення влади, визначено Інститут національної пам'яті, позитивним аспектом функціонування якого стала обробка значної кількості архівів, які піддавалися оцінці на предмет співпраці осіб з колишнім комуністичним режимом.

Позитивним є процес очищення влади у Чехії, де внаслідок Оксамитової революції 1989 року до влади прийшли демократичні сили, а у 1991 році прийнято люстраційний закон, який спочатку мав тимчасовий характер, але згодом піддався пролонгації. Процедура перезавантаження влади полягала в отриманні громадянами, які хотіли працювати на керівних посадах у різних гілках влади, люстраційних свідоцтв від Міністерства внутрішніх справ. Унікальність цієї моделі пояснюється поширенням закону на значне коло суб'єктів: від виборних осіб на місцях, до журналістів та вищого політичного керівництва держави. До того ж у 2002 році відбулося зняття обмеження доступу до архівів, внаслідок чого було розкрито списки осіб, що співпрацювали з комуністами. Успіх чеської моделі передусім пояснюється наявністю політичної волі нової влади, яка ставила за мету покінчити з колишнім тоталітарним режимом, значною підтримкою суспільства, збереженням архівів та деталізованою законодавчою базою.

В Естонії ж процес очищення влади був дещо жорстокішим, адже він виключав від участі в державному управлінні не тільки колишніх комуністів, але й певні етнічні групи. Так, особам, які працювали в радянських силових структурах, були членами компартії, або проходили військову службу в радянських збройних силах і діяли проти естонської держави та її безпеки заборонялося не тільки займати будь-які посади в органах державної влади, бути обраним до парламенту, а й проходити процедуру натуралізації задля отримання громадянства республіки.

Схожа процедура запроваджена й у Латвії. Статтею 6 закону «Про вибори». [3] встановлюється зобов'язання кандидатів в депутати парламенту подати письмову заяву про те, що вони не були співробітниками КДБ, Міністерства оборони СРСР, спецслужб Росії чи інших країн. Це ж стосувалося і кандидатів на вибори до органів місцевого самоврядування, що закріплено у статті 9 закону республіки «Про вибори до місцевих рад». [4].

Успішність європейських країн в процесі очищення органів державної влади передусім пов'язується з застосуванням жорстких люстраційних заходів, які мають троїсту природу і розглядаються як:

Відновлення справедливості та захист сучасного демократичного устрою від тоталітаризму.

Встановлення колективної вини за діяння, вчинені представниками тоталітарних режимів.

Результат політичної боротьби різних ідеологій, що призводить до встановлення влади однієї й викорінення іншої.

Вбачається, що задля ефективного перезавантаження всіх гілок влади найбільш доцільно застосовувати перший підхід, з його прив'язкою до доктрини «войовничої демократії», яка має на меті обмежити демократичні свободи з метою недопущення повалення демократичного режиму. Європейський суд з прав людини підтвердив прийнятність концепції „демократії, здатної захистити себе“ у справі „Фоґт проти Німеччини^ (Vogt v. Germany) від 26 вересня 1995 року, вказавши на історичне минуле країни та її прагнення унеможливити повторення тоталітарного досвіду, через що була заснована нова держава, виходячи з ідеї наведеної доктрини. [5]

В Україні, попри здобуття незалежності в 1991 році, процес очищення влади розпочався дещо з запізненням - лише у 2014 році, а застосування доктрини «войовничої демократії» вперше згадується у практиці Конституційного суду України у п. 11 мотивувальної частини рішення від 16 липня 2019 року № 9-р / 2019. [6] Передусім, така запізнілість пояснюється розстановкою політичної кон'юнктури в перші роки незалежності - більшість представників «нової» влади насправді були вихідцями з колишньої компартії УРСР, наступником якої стала Комуністична Партія України, чию політику вподобала значна кількість населення країни. В свою чергу, ідеї демократів Л. Лук'яненка, В. Чорновола не набули значної підтримки, що не дає підстав стверджувати про можливість очищення влади в країні відразу після проголошення незалежності, а навпаки, пояснює плановий її перехід до «колишніх» комуністів.

Підхід дещо змінився у 2005 році, коли президентські вибори виграв Віктор Ющенко, який наполягав на утвердженні демократії в країні та підтверджував її прозахідний курс. Проте, через економічну та політичну кризу тотальне перезавантаження так і не відбулося, а вся правотворчість була направлена на подолання вказаних проблем.

Докорінно змінила ситуацію Революція гідності кінця 2013 - початку 2014 року. Український народ прямо став на шлях виборення своїх євроінтеграційних прагнень та відновлення справедливості, що в кінцевому результаті мало подолати наслідки злочинної діяльності колишнього Президента України В. Януковича та контрольованих ним публічних інституцій. Тому, новосформований український парламент мав на меті задовольнити суспільний інтерес - повністю оновити органи державної влади задля викорінення корупції, утвердження принципу прозорості. Саме через це 16.09.2014 року прийнято Закон України «Про очищення влади» [1] , який закріплює правові механізми усунення від посади колишніх представників комуністичної ідеології та режиму В. Януковича. Так, у частині 1 статті 1 закону України «Про очищення влади» визначається, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. У статті 2 встановлюється диференційований перелік суб'єктів, щодо яких застосовуються обмеження, серед яких наявні як політичні, так і посади державної служби, які особи займали за президенства В. Януковича, або існування СРСР. Крім цього, важливим у конституційно-правовому аспекті є закріплення у частині 2 статті 1 основоположних засад застосування люстраційних обмежень, серед яких наявні принципи:

верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист. [1]

Шляхом аналізу практики проведення люстраційних заходів, постає практичне питання про їх декларативний характер. О. Уварова вважає, що однією з проблем принципів є невизначеність їхнього змісту, адже належне їх застосування неможливе без розкриття їх сутності [7]. Приміром, законом проголошується принцип індивідуальної відповідальності, хоча проаналізувавши інші норми закону, можна стверджувати про її колективний характер. Венеціанська комісія у Проміжному висновку N° 788/2014 зазначила, що “якщо сам факт приналежності до партії, організації або адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони доступу до публічної служби, така заборона прирівнюється до форми колективного та дискримінаційного покарання, не сумісного зі стандартами прав людини” [8]. До того ж згаданий принцип тісно переплітається з презумпцією невинуватості, адже законом прямо визнається певне коло осіб колективно винними у скоєнні протиправних дій. Застосування заходів з очищення влади здійснюється навпаки - з позиції презумпції винуватості за діяльність злочинної влади В. Януковича. У такому випадку виникає необхідність у доведенні вини осіб на основі індивідуальних діянь та з дотриманням належної процедури. Зокрема, потрібно перекласти повноваження з проведення люстраційних заходів з комісії при Міністерстві юстиції України на інший незалежний, неупереджений та повністю прозорий орган, який мав би встановлювати факти причетності конкретних осіб до комуністичного режиму та влади В. Януковича. При цьому, слід передбачити можливість судового оскарження його рішень. Користуючись прикладом європейських країн, було б доцільно наділити повноваженнями з очищення влади Український інститут національної пам'яті, який мав би доступ до архівів, вів відкритий реєстр люстрованих осіб та проводив незалежне, неупереджене розслідування, взаємодіючи з іншими органами державної влади.

Наступною серйозною проблемою є процедура очищення влади, що передбачена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади». Її зміст полягає в автоматичному обмеженні конкретно визначених осіб перебувати на посадах, щодо яких здійснюється люстрація, протягом 10 років від дня набуття чинності Законом. Перш за все ці положення стосуються осіб, що обіймали сукупно не менше одного року визначені Законом керівні посади у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року. У такому випадку проголошені законом принципи ігноруються знову. [1]

Не менш важливим є передбачене пунктом 10 статті 2 Закону «Про очищення влади» дискусійне положення про здійснення очищення влади щодо «інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування». [1] У Рекомендаціях Ради Європи 1996 року зазначено, що люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини й демократії [9]. Чи становить таку загрозу звичайна особа, яка обіймає посаду державної служби в місцевому органі виконавчої влади та ніяк не пов'язана з діяльністю В. Януковича? Видається, що ствердну відповідь дати неможливо. До того ж про необхідність звуження кола суб'єктів, щодо яких застосовуються люстраційні обмеження, зазначає і Європейський суд з прав людини у справі «Полях проти України» [10], де встановлюється взаємозв'язок між наявністю обмежувальних заходів та приходом до влади В. Януковича, але аж ніяк не з будь-якою подією, що могла підірвати демократичний конституційний лад, статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що державні службовці не можуть бути люстровані лише через те, що вони й надалі обіймали свої посади державної служби після обрання нового президента. У цьому випадку, знову ж, ігнорується принцип індивідуальної відповідальності. Цікавим видається й твердження суду, за яким тодішній Президент України, що підписав Закон «Про очищення влади», сам протягом дев'яти місяців перебував на посаді міністра в уряді Президента Януковича, тобто констатується, що прийнятий закон мав би поширюватися на нього також.

В свою чергу, аналізуючи інститут люстрації може виникнути питання про її ретроспективний характер. До того ж існують аргументи щодо її прирівнювання до одного з видів юридичної відповідальності. Європейський суд з прав людини чітко зазначає, що незворотність дії в часі стосується лише кримінальних правопорушень, а заходи, передбачені Законом «Про очищення влади» таких ознак не містять. [10]

Важливо, що у справі «Самсін проти України» Європейський суд з прав людини констатував порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, адже повноваження заявника як члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України припинилися, до того ж особа мала намір подати заявку про відставку з посади судді Верховного суду України. Проте, такі дії не завадили застосувати до нього положення Закону України «Про очищення влади». Дослідивши всі обставини справи суд визнав, що звільнення особи не було «необхідним у демократичному суспільстві». [11]

Висновки

Варто констатувати, що прийняття Закону України «Про очищення влади» є позитивним кроком у розвитку української держави. Проте, даний нормативно-правовий акт містить численні недоліки, які дозволяють назвати його таким, що закріплює механізми проведення люстрації для цілей помсти колишньому політикуму та утвердженню нової влади. Тому, необхідно привести положення закону у відповідність до практики Європейського суду з прав людини та доктрини «войовничої демократії», яка часто застосовується посткомуністичними країнами для належного обґрунтування проведення очищення влади. Не даремно С. Шевчук зазначав, що «якщо ми бажаємо захистити демократію, ми не можемо сприймати її існування як подарунок. Ми повинні боротися за неї». [12]

Перш за все, зміни мають стосуватися принципів застосування обмежувальних заходів та кола суб'єктів. При проведенні перевірки має застосовуватися трискладовий тест на законність, пропорційність та необхідність у демократичному суспільстві. В свою чергу, надання нових повноважень Інституту національної пам'яті України дозволить привернути увагу громадян про кількість люстрованих, результати незалежних, об'єктивних перевірок, що є особливо важливо у світлі сьогоднішніх подій. Тому, результати наведених змін дозволять відобразити суспільну справедливість, демократичні та євроінтеграційні прагнення України.

Література

1. Закон України «Про очищення влади» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1682-18#Text.

2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/995_004#Text.

3. Закон республіки Латвія «Про вибори до Сейму». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.saeima.lv/en/about-saeima/saeimas-velesanas-1/saeimas-velesanu-likums-1.

4. Закон республіки Латвія «Про вибори до місцевих рад». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://likumi.lv/ta/en/en/id/57839.

5. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Фоґт проти Німеччини» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58012.

6. Рішення Конституційного Суду України від 16.07.2019 № 9-р/2019. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v009p710-19#Text.

7. Осадчук С.С. Застосування принципів права у правотворчому та правозастосовному процесах. Наше право. 2015. № 3. С. 32-37.

8. Проміжний висновок Європейської комісії за демократію через право (Венеціанська комісія) щодо Закону «Про очищення влади» в Україні. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282014%29044-ukr.

9. Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем». [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16507.

10. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України» (Заява № 58812/15 та 4 інші). [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_e71#Text.

11. Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Самсін проти України» (Заява № 38977/19). [Електронний ресурс]. - Режим доступу: URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_h19#Text

12. Шевчук С. Люстрація як ретроактивна справедливість: європейські стандарти захисту прав людини при переході до демократичного правління. Юридичний журнал. 2006. № 2. С. 65-80.

References

1. Zakon Ukrainy «Pro ochyshchennia vlady [The law of Ukraine «On Lustration»]. (n. d). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004#Text [in Ukrainian].

2. Konventsiia pro zakhyst prav liudyny i osnovopolozhnykh svobod. [The European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms]. (n.d). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_004#Text [in Ukrainian].

3. Zakon respubliky Latviia «Pro vybory do Seimu» [The law of the republic of Latvia «on the Saeima election»]. (n.d). https://www.saeima.lv/en. Retrieved from: https://www.saeima.lv/en/about-saeima/saeimas-velesanas-1/saeimas-velesanu-likums-1 [in English].

4. Zakon respubliky Latviia «Pro vybory do mistsevykh rad». [The law of the republic of Latvia «on the Election of Local Government Councils». (n. d). https://likumi.lv/. Retrieved from: https://likumi.lv/ta/en/en/id/57839 [in English].

5. Rishennia Yevropeiskoho sudu z prav liudyny u spravi «Fogt proty Nimechchyny» [The European court of human rights decision on the case of «Voght v Germany»]. hudoc.echr.coe.int. Retrieved from: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58012 [in English].

6. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy vid 16.07.2019 № 9-r/2019. [Decision of the Constitutional court of Ukraine from 16.07.2019, 9-r/2019] zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/v009p710-19#Text [in Ukrainian].

7. Osadchuk S. Zastosuvannia pryntsypiv prava u pravotvorchomu ta pravozastosovnomu protsesakh. [Osadchuk S. Application of the principles of law in law-making and law enforcement processes]. Nashepravo. 2015. № 3. S. 32-37. Our law. 2015, 3, 32-37. [in Ukrainian].

8. Promizhnyi vysnovok Yevropeiskoi komisii za demokratiiu cherez pravo (Venetsianska komisiia) shchodo Zakonu «Pro ochyshchennia vlady» v Ukraini. [Opinion of the European commission for Democracy through Law (Venice commission) about the law «on Lustration» in Ukraine]. venice.coe.int. Retrieved from: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282014%29044-ukr [in Ukrainian].

9. Rekomendatsii Parlamentskoi Asamblei Rady Yevropy «Pro zakhody z likvidatsii spadshchyny kolyshnikh komunistychnykh totalitarnykh system». [Recommendations of The Parliamentary Assembly of the Council of Europe «on measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems»]. assembly.coe.int. Retrieved from: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16507 [in Englush].

10. Rishennia Yevropeiskoho sudu z prav liudyny u spravi «Poliakh ta inshi proty Ukrainy» (Zaiava № 58812/15 ta 4 inshi). [The European court of human rights decision on the case of «Poliakh and others v Ukraine», application 58812/15 and 4 others)]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_e71#Text [in Ukrainian].

11. Rishennia Yevropeiskoho sudu z prav liudyny u spravi «Samsin proty Ukrainy» (Zaiava № 38977/19). [The European court of human rights decision on the case of «Samsin v Ukraine» (application 38977//19)]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_h19#Text [in Ukrainian].

12. Shevchuk S. Liustratsiia yak retroaktyvna spravedlyvist: yevropeiski standarty zakhystu prav liudyny pry perekhodi do demokratychnoho pravlinnia. [Shevchuk S. Lustration as retroactive justice: European standards of human rights protection in the transition to democratic governance]. Yurydychnyi zhurnal. 2006. № 2. S. 65-80. Legal Journal. 2006, 2, 65-80. [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru