Медіація як спосіб вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Медіація як спосіб вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування

Бєлікова Марина Іванівна кандидат юридичних наук, асистент кафедри адміністративного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Георгієвський Юрій Валентинович доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Анотація

Стаття присвячена дослідженню питання правового регулювання медіації в Україні. Встановлено, що правовим базисом медіації в адміністративних спорах можна вважати як «м'яке право», так і законодавчі приписи.

Досліджені законодавчі приписи, якими запроваджено процедуру медіації. Встановлено, що медіація, до прийняття Закону України «Про медіацію» на нормативному рівні була згадана, однак правовий статус медіатора та правила, принципи медіації не були відображені в законодавстві.

Визначено, що як законодавець передбачає можливість проведення медіації для врегулювання адміністративно-правових спорів та спорів, що виникають у справах про адміністративні правопорушення.

У статті зазначено, що існують медіабельні та немедіабельні адміністративно-правові спори. Для того аби спір вважався медіабельним у суб'єкта владних повноважень завжди мають бути наявні дискреційні повноваження у спірних правовідносинах. Медіабельними адміністративно- правовими спорами є спори щодо ocкapжeння рішень,дій чи бeздiяльнocтi публічної адміністрації; спори, що виникають в ^o^ci прийняття гpoмaдян та публічну службу, її проходження та припинення; спори, що передбачають компроміс (законодавчо визначений, як то митний компроміс) тощо.

Окреслено коло проблемних питань, зокрема, щодо відсутності законодавчо встановлених критеріїв медіабельності адміністративно- правових спорів. Це в свою чергу гальмує практичну реалізацію положень Закону та збільшує навантаження на судову гілку влади.

Автори презумують, що законодавчі встановлені компроміси між приватною особою та публічною адміністрацією вже існують довгий час, це такі як податковий та митні компроміси. У світлі цього, зазначено, що й досі не встановлені правові можливості для використання саме процедури медіації для їх досягнення, хоча така процедура була би вигідна обом сторонам конфлікту.

Ключові слова: конфлікт, публічне адміністрування, медіація, адміністративно-правовий спір

Abstract

Bielikova Maryna Ivanivna PhD, department of administrative law, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv

Georgiievskyi Iurii Valentinovich Doctor of Law, Professor of Department of Administrative Law, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv,

MEDIATION AS A WAY TO RESOLVE CONFLICTS IN THE FIELD OF PUBLIC ADMINISTRATION

The article is devoted to the study of the issue of legal regulation of mediation in Ukraine. It is established that the legal basis of mediation in administrative disputes can be considered both "soft law" and legislative prescriptions.

The legislative prescriptions, which introduced the mediation procedure, were investigated. It is established that mediation, before the adoption of the Law of Ukraine "On Mediation" at the normative level, was mentioned, however, the legal status of the mediator and the rules, the principles of mediation were not reflected in the legislation.

It is determined that as a legislator provides for the possibility of mediation to resolve administrative and legal disputes and disputes arising in cases of administrative offenses.

The article states that there are mediable and non-mediable administrative and legal disputes. In order for a dispute to be considered mediable, the subject of power must always have discretionary powers in disputed legal relations. Mediable administrative and legal disputes are disputes regarding the closure of decisions, actions or policies of public administration; disputes arising in the acceptance of gpomadyan na public service, its passage and termination; disputes involving a compromise (legally defined, such as a customs compromise), etc.

A range of problematic issues has been outlined, in particular, regarding the absence of legally established criteria for the mediability of administrative and legal disputes. This, in turn, hinders the practical implementation of the provisions of the Law and increases the burden on the judicial branch of government.

The authors assume that legislative compromises between the individual and the public administration have been in place for a long time, such as tax and customs compromises. In light of this, it is noted that legal possibilities have not yet been established for using the mediation procedure to achieve them, although such a procedure would be beneficial to both parties to the conflict.

Keywords: conflict, public administration, mediation, administrative-legal dispute

Постановка проблеми

Гармонізація вітчизняного законодавства з європейським потребує від країни запровадження альтернативних способів вирішення спорів, зокрема й у публічно-правовій сфері. Донедавна правове рулювання сфері медіації так би мовити відставало від практичного застосування, все змінилося в 2021 році. Запровадження медіації на рівні законодавчому дозволило надати правового статусу медіаторам, окреслити основні правила медіації та коло тих конфліктів, які можуть бути вирішені за допомогою медіації. Разом з тим, недостатня обізнаність приватних осіб та побоювання публічної адміністрації є тими чинниками, які не дозволяють широке використання медіації при вирішенні конфліктів у сфері публічного адміністрування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі аспекти сутності медіації та перспектив її впровадження до правової системи України було висвітлено в наукових працях таких вчених як Н. О. Армаш, Н. О. Безхлібна, А. В. Біцай, Е. В. Катаєва, Т. С. Кисельова, З. В. Красіловська, Н. М. Ковалко, Я. П. Любченко, Н. А. Мазаракі, А. О. Монаєнко, Н. В. Нестор, М. Я. Поліщук, Ю. Д. Притика, Л. Д. Романадзе, О.Д. Сидєльніков, М. І. Смокович, К.С. Токарєва

Мета статті - дослідження медіації як способу вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування та стан її правового регулювання.

Виклад основного матеріалу

Запровадження системи альтернативного вирішення спорів (АВС), зокрема медіації, є одним із пріоритетів Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства в Україні на 2021-2023 роки, затвердженій Указом Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021, Національної стратегії у сфері прав людини, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2021 року № 119/2021, та Плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на 2021-2023 роки, затвердженого від 23 червня 2021 року № 756-р тощо, а також низкою міжнародних нормативних актів та директив ЄС.

Україною, як державою, яка відстоює принципи верховенства права, 7 серпня 2020 року підписано Конвенцію ООН про міжнародні угоди про врегулювання спорів за результатами медіації.

З метою ратифікації Конвенції Міністерством юстиції України була створена робоча група з підготовки пропозицій про ратифікацію Конвенції. Розроблений нею законопроєкт «Про медіацію» № був прийнятий в цілому Верховною Радою України 16 листопада 2021 року та набрав чинності 15 грудня 2021 року.

Хоча тривалий час медіація не була визначена окремим профільним законом, за роки незалежності України цей термін був інтегрований у низці нормативно-правових актів таких як: Закон України «Про безоплатну правову допомогу» від 02 червня 2011 року № 3460-VI // до безоплатної первинної правової допомоги належить послуга з надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації; Закон України «Про соціальні послуги» від 17 січня 2019 року № 3460-VI // соціальна послуга посередництва (медіації); Закон України «Про концесію» від 3 жовтня 2019 року № 155-IX (зміни до ст. 19 Закону України «Про державно-приватне партнерство») // право сторін договору вільно обрати механізм вирішення спорів, включаючи медіацію. Протягом 2006 -- 2020 років в низці указів Президента Україні також зазначено про необхідність розвитку альтернативних способів врегулювання спорів, зокрема, медіації [1].

Наразі діє профільний закон - Закон України «Про медіацію» (далі - Закон) № 1875-IX, який набув чинності 15 грудня 2021 року.

Відповідно до положень згаданого Закону медіація - це позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати конфлікт (спір) шляхом переговорів. Медіатор - спеціально підготовлена нейтральна, незалежна, неупереджена фізична особа, яка проводить медіацію. Медіатором може бути дієздатна фізична особа, яка не має судимості, та яка пройшла базову підготовку медіатора в Україні або за кордоном. Базова підготовка медіаторів здійснюється суб'єктом освітньої діяльності за програмою обсягом (тривалістю) не менше 90 годин навчання, у тому числі не менше 45 годин практичного навчання. Програма базової підготовки медіатора включає теоретичну підготовку і відпрацювання практичних навичок. Медіаторами також визнаються особи, які до 15 грудня 2021 року пройшли навчання базовим навичкам медіатора (медіації) обсягом не менше 48 годин, що підтверджується відповідними сертифікатами [2]. Медіація проводиться за взаємною згодою сторін медіації з урахуванням принципів добровільності, конфіденційності, нейтральності, незалежності та неупередженості медіатора, самовизначення та рівності прав сторін медіації [3].

Постає запитання чи можлива з теоретичної та практичної точок зору застосування процедури медіації для вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування та адміністративно-правових спорів? Для відповіді на нього необхідно дослідити правове підґрунтя та погляди науковців на означене питання.

Правовим базисом медіації в адміністративних спорах можна вважати як «м'яке право», так і законодавчі приписи.

Відповідно до Рекомендації REC(2001) 9 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами медіацію визначено як один із таких способів [3]. Щодо сфери застосування альтернативних засобів, Додаток до Рекомендації визначає, що засоби, альтернативні судовому процесу, слід дозволяти або повністю, або в певних категоріях справ, які вважаються придатними, зокрема справи щодо адміністративних актів, договорів і загалом пов'язані із грошовими коштами. Доцільність застосування засобів змінюється залежно від суті спору. Отже, держава може встановлювати та закріплювати на законодавчому рівні критерії немедіабельності публічноправових спорів або встановлювати конкретні види публічно-правових спорів, для яких застосування медіації є недоцільним. Стаття 2 Додатку до Рекомендації роз'яснює зв'язок альтернативних способів із судами, зокрема медіація може застосовуватися до судового розгляду, як і внутрішній перегляд та примирення. Позитивним вважається закріплення цих способів обов'язковою попередньою умовою судового розгляду. Примирення сторін, медіація та врегулювання спору шляхом переговорів може застосовуватися під час судового провадження, можливо, за рекомендацією судді. У будь-якому випадку застосування альтернативних способів повинне допускати судовий контроль як остаточну гарантію прав користувачів та публічної адміністрації. Допускаючи модель присудової та судової моделі медіації, Рекомендація встановлює, що застосування процедури повинне приводити до припинення перебігу або переривання строків давності, встановлених для судового процесу. Частиною 2 статті 3 Додатку до Рекомендації встановлено особливості примирення та медіації, а саме 1. примирення і медіація можуть розпочинатися за ініціативи зацікавлених сторін, судді або бути обов'язковими відповідно до законодавства; 2. з метою досягнення рішення та врегулювання спору медіатори повинні влаштовувати зустрічі із кожною зі сторін одночасно або окремо; 3. медіатори можуть затребувати від адміністративного органу анулювати, відкликати або змінити акт відповідно до законодавства. Детально рекомендації щодо альтернативних способів вирішення публічно-правових спорів розкривають Керівні принципи для кращого виконання наявної Рекомендації щодо альтернатив судового розгляду спорів між адміністративними органами і сторонами-приватними особами, які було ухвалено Європейською комісією з ефективності правосуддя 7 грудня 2007 року [4].

Відповідно до положень статті 3 Закону медіація можлива й для врегулювання адміністративно-правового спору та у справах про адміністративні правопорушення.

Тобто, виходячи з викладеного, вітчизняне законодавство передбачає можливість проведення медіації для врегулювання конфліктів у сфері публічного адміністрування, разом з тим нормотворець не визначив критерії медіабельності такого спору, як то було рекомендовано в Додатку до Рекомендації REC(2001) 9.

Тож, звернемося до наукових напрацювань у цій царині.

Н. А. Мазаракі розглядає медіабельність як сукупність ознак, які потенційно надають можливість розпочати процедуру медіації та мирно досягти взаємовигідного вирішення правового спору [5, с. 173].

А. Бортнікова виділяє такі критерії медіабельності публічно-правових спорів: легітимність, яка полягає у відсутності прямої заборони на проведення медіації; законність, тобто усі права, обов'язки та дії або бездіяльність, які можуть бути передбачені в медіаційній угоді за результатами вирішення публічно-правового спору, повинні відповідати чинному законодавству; спеціальна правосуб'єктність, тобто здатність бути учасникам правовідносин щодо використання медіації у публічно-правовому спорі; наявність дискреційних повноважень (адміністративного розсуду) у суб'єкта владних повноважень; межі компетенції; спір не зачіпає інтереси третіх осіб, які не беруть участь в процедурі; - добровільність; перспектива виконуваності медіаційної угоди [6].

Варто погодитись із Ростовською К. В. та Гришиною Н. В., що реалізація медіативної процедури під час вирішення адміністративно- правового спору має певні особливості, оскільки останній виникає між органом публічної влади або посадовцем та стороною, якою може бути приватна особа або інший адміністративний орган. Розбіжності, що з'являються між ними, пов'язані з порушенням застосування, різним тлумаченням норм публічного права й реалізацією визначених ними суб'єктивних публічних прав та обов'язків, тому процедуру медіації можна застосовувати лише в деяких адміністративних спорах. До таких адміністративних спорів (тобто медіабельних) належать: спори, які виникли на підставі оскарження правових актів індивідуальної дії, дій чи бездіяльності органів державної влади; спори, які виникли з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; деякі спори за зверненням органів державної влади; спори, які виникають з приводу виплат між приватними особами та органами державної влади; спори, що виникають з оскарження рішень виконавців; спори, які виникають із публічно-приватного партнерства; деякі інвестиційні спори за участю держави. Однак у межах процедури досудового примирення сторін не можуть бути врегульовані конфлікти (немедіабельні), якщо: правопорушення може призвести до кримінального покарання; конфлікт можна вирішити лише шляхом процедури доказування; мета судового процесу направлена виключно на вирішення певної правової проблеми [7, с. 186-187] .

Отже, існують медіабельні та немедіабельні спори. Медіабельними адміністративно-правовими спорами є спори щодо оскарження рішень,дій чи бездіяльності публічної адміністрації; спори, що виникають в процесі прийняття громадян на публічну службу, її проходження та припинення; спори, що передбачають компроміс (законодавчо визначений, як то митний компроміс) тощо. Для того аби спір вважався медіабельним у суб'єкта владних повноважень завжди мають бути наявні дискреційні повноваження у спірних правовідносинах. Немедіабельні - спори щодо оскарження результатів виборів, референдуму; спори, вирішення яких не передбачає можливості досягнення компромісу, оскільки відсутні дискреційні повноваження, у такому випадку дії публічної адміністрації чітко регламентовані, не передбачають розсуду.

Законодавчі встановлені компроміси між приватною особою та публічною адміністрацією вже існують довгий час, це такі як податковий та митні компроміси. Однак, і досі не встановлені правові можливості для використання саме процедури медіації для їх досягнення, хоча така процедура була би вигідна обом сторонам конфлікту. Приміром, для платника податків це можливість швидше закінчити конфлікт без шкоди для репутації, зменшити суми штрафів та виплат, а також можливість своєчасного врегулювання майбутніх податкових спорів. Для податкового органу це можливість в найкоротші терміни виконати план дохідної частини бюджету, не витрачаючи час в судах. До того ж, якщо приватна особа матиме велику заборгованість, вона або ніколи її не погасить, або встигне приховати майно, на яке можливо накладення стягнення. Податкові органи можуть бути зацікавлені в процедурі у випадку слабкості їх позиції, знизити свої вимоги, аби не витрачати час на їх обґрунтування в суді Це важливо для держави в цілому.

Як вбачається з вищевикладеного, медіація при врегулюванні адміністративно-правового спору була би виграшною як для приватної особи, так і для публічної адміністрації, проте останні мають великі сумніви та побоювання щодо вступу у процедуру медіації. Ці побоювання зумовлені як правовою традицією, звичаями, так і відсутність чіткого дозволу в законодавстві на таку процедуру для публічної адміністрації, а це в свою чергу трактується нею як заборона, враховуючи радянську ментальність та неправильне розуміння меж своєї дискреції. Саме тому, О. Д. Сидєльніков, а ми приєднуємося до його позиції, зазначає, що законодавство про медіацію повинно містити пряму вказівку на право державних органів та органів місцевого самоврядування врегулювати спір за допомогою медіації. Окрім того, необхідно встановити можливість органу публічної адміністрації на власний розсуд виявляти ініціативу та виступати з пропозиціями застосувати медіацію, коли це вбачається доцільним та необхідним. При виникненні конфліктних ситуацій, застосування медіації може бути інструментом суб'єкта владних повноважень та пріоритетом державної політики, однак без відповідних змін у законодавстві представники органів державної влади не дійдуть самостійно до розуміння переваг медіації [8, с. 162].

Відмітимо також й те, що навіть до прийняття Закону в Україні були успішні пілотні проекти врегулювання адміністративно-правових спорів за допомогою процедури медіації. Приміром, в рамках спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи «Прозорість та ефективність судової системи України» в квітні 2009 року відбулося підписання Угоди про співробітництво між Вінницьким окружним адміністративним судом та експертами Ради Європи щодо запровадження пілотного проекту з медіації при вирішенні адміністративних спорів у суді. З того часу у ВО АС активно розпочався процес впровадження медіаційного розгляду адміністративних справ та популяризація даної процедури в суспільстві.

з червня 2010 року по жовтень 2011 року суддями-медіаторами Вінницького окружного адміністративного суду проведено 31 процедуру медіації, з яких в 20 випадках досягнуто позитивного результату та підписано відповідну угоду [9].

Висновки

Медіація як альтернативний спосіб вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування вже віднайшла своє закріплення на законодавчому рівні у профільному Законі. Однак, існують дискусіє у наукових колах щодо визначення критеріїв медіабельності того чи іншого адміністративного спору. Крапку в цих дискусіях міг би поставити нормотворець, проте станом на зараз, законодавчих критеріїв не вироблено, а відсутність чітко встановлених приписів проведення медіації за участі публічної адміністрації - не існує. Це в свою чергу гальмує практичну реалізацію положень Закону та збільшує навантаження на судову гілку влади.

Література

1. Закон про медіацію відкриває нові можливості клієнтам системи БПД. Довідково-аналітичний матеріал. URL: https://minjust.gov.ua/news/ministry/zakon-pro-mediatsiyu-vidkrivae-novi-mojlivosti-klientam-sistemi-bpd

2. Про медіацію : Закон України URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875-20#Text

3. Рекомендація REC(2001) 9 Комітету міністрів державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/Rec_2001_9_2001_09_05.pdf

4. Керівні принципи для кращого виконання наявної Рекомендації про альтернативні методи розв'язання спорів між адміністративними органами і приватними сторонами. URL: https://rm.coe.int/guidelines-for-a-better-implementation-of-the-existingrecommendation-/16809ede90

5. Мазаракі Н. А. Теоретико-правові засади запровадження медіації в Україні : дис. ... докт.юрид. наук : 12.00.01. Київ, 2019. 484 с.

6. Бортнікова А. Критерії медіабельності публічно-правового спору. Visegrad journal on human rights, 2017. № 6. URL: http://vjhr.sk/archive/2017_6/5.pdf

7. Ростовська К. В., Гришина Н. В. Медіація в адміністративному судочинстві: міф чи реалії сьогодення. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія «ПРАВО». 2020. Вип. 29. С. 182-188.

8. Сидєльніков О. Д. Інститут примирення сторін в адміністративному судочинстві: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Харків, 2017. 201 с.

9. Медіація: ефективне вирішення конфліктів. Довідково-аналітичний матеріал. URL: http://voas.gov.ua/work/med-ats-ya/med-ats-ya-efektivne-vir-shennya-konfl-kt-v/

References

1. Zakon pro mediatsiiu vidkryvaie novi mozhlyvosti kliientam systemy BPD [The law on mediation opens up new opportunities for clients of the free legal aid system]. (n.d.). minjust.gov.ua Retrieved from https://minjust.gov.ua/news/ministry/zakon-pro-mediatsiyu- vidkrivae-novi-mojlivosti-klientam-sistemi-bpd [in Ukrainian]

2. Pro mediatsiiu : Zakon Ukrainy [The Law of Ukraine on Mediation (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875-20#Text [in Ukrainian]

3. Rekomendatsiia REC(2001) 9 Komitetu ministriv derzhavam-chlenam stosovno alternatyv sudovomu vyrishenniu sporiv mizh administratyvnymy orhanamy vlady ta pryvatnymy osobamy [Recommendation Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties]. Retrieved from https://supreme.court.gov.ua/userfiles/Rec_2001_9_2001_09_05.pdf [in Ukrainian].

4. Kerivni pryntsypy dlia krashchoho vykonannia naiavnoi Rekomendatsii pro alternatyvni metody rozviazannia sporiv mizh administratyvnymy orhanamy i pryvatnymy storonamy [Guidelines for better implementation of the existing Recommendation on Alternative Methods of Dispute Resolution between Administrative Authorities and Private Parties] (n.d.). rm.coe.int Retrieved from https://rm.coe.int/guidelines-for-a-better-implementation-of-the- existing recommendation-/16809ede90 [in Ukrainian]

5. Mazaraki, N. A. (2019) Teoretyko-pravovi zasady zaprovadzhennia mediatsii v Ukraini

. [Theoretical and legal basis for the introduction of mediation in Ukraine] Extended abstract of Doctor's thesis. Kyiv [in Ukrainian]

6. Bortnikova, A. (2017) Kryterii mediabelnosti publichno-pravovoho sporu. Visegrad journal on human rights [Criteria for mediability of a public legal dispute.]. 6. Retrieved from http://vjhr.sk/archive/2017_6/5.pdf [in Ukrainian]

7. Rostovska K. V., Hryshyna N. V. (2020). Mediatsiia v administratyvnomu sudochynstvi: mif chy realii sohodennia. [Mediation in administrative proceedings: myth or reality of today] Visnyk Kharkivskoho natsionalnoho universytetu imeni V. N. Karazina. Seriia «PRAVO». - The Journal of V. N. Karazin Kharkiv National University. Series "Law", 29, 182-188. [in Ukrainian]

8. Sydielnikov, O. D. (2017). Instytut prymyrennia storin v administratyvnomu sudochynstvi. [Institute for Reconciliation of the Parties in Administrative Proceedings]. Candidate's thesis. Kharkiv, [in Ukrainian]

9. Mediatsiia: efektyvne vyrishennia konfliktiv [Mediation: effective conflict resolution] (n.d.). voas.gov.ua Retrieved from http://voas.gov.ua/work/med-ats-ya/med-ats-ya-efektivne-vir- shennya-konfl-kt-v/ [in Ukrainian]

Размещено на Allbest.ru