Еволюція стратегічних практик у державному управлінні: правовий ракурс

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський міжнародний університет

Еволюція стратегічних практик у державному управлінні: правовий ракурс

Васін Андрій Юрійович аспірант кафедри публічноправових дисциплін

вул. Львівська, 49, м. Київ

Анотація

Протягом останніх років державні структури різного рівня все частіше почали усвідомлювати необхідність стратегічного прогнозування можливих факторів та обставин, що можуть вплинути на внутрішнє й зовнішнє середовище функціонування окремих регіонів і країни в цілому. Тому стратегічне планування, формуючи уявлення про пріоритети розвитку держави, є одним із визначальних факторів державного управління, котрі зумовлюють його ефективність і результативність.

Найбільшого досвіду в сфері стратегічного планування в XX-ХХІ століттях набули ті держави, які прагнули якнайшвидшого відновлення зруйнованих війною економік чи повернення політичного впливу, втраченого внаслідок розпаду колоніальних імперій. У 2000-2010-х роках стратегічне планування в його оновлених формах, що враховували зростання взаємозалежності світової економіки та цифровізацію механізмів державного управління, міцно увійшло до практики структур керівництва провідних розвинутих країн світу на макро-, мезо- й мікрорівнях.

Використання стратегічного планування у сфері державного управління наразі починає набувати якостей нормативно-правового регулювання, і навіть компетенції органів у структурі державної влади. Правозастосовна діяльність у цьому контексті передбачає сукупність дій у рамках стратегічного планування в державному управлінні, що відповідають єдиним базовим цілям, проте реалізуються різними способами. Особливе значення має правозастосовна діяльність суб'єктів адміністративного права в даній сфері, що має базуватися на адміністративному забезпеченні стратегічного планування; закріпленні цілей, завдань і контрольного механізму реалізації стратегії; застосуванні технологій штучного інтелекту та інших інноваційних технологій у стратегічному плануванні в державному секторі. Документи стратегічного планування в державному управлінні повинні становити єдину цілісну систему з іншими нормативними актами, які схвалюються задля подальшого розвитку та реалізації стратегій.

Зважаючи на те, що стратегічне планування в державному управлінні передбачає управління змінами, розвитком країни, які забезпечують її конкурентоспроможність за умов глобалізації на інноваційній основі, здійснення його правового регулювання нині найбільш доцільне адміністративно-правовими методами.

Ключові слова: стратегічне планування, державне управління, правове регулювання стратегічного планування, інституалізація стратегічного планування, стратегічний документ.

Abstract

Vasin Andrii Yuriiovych Ph.D. Student at the Department of Public Law Disciplines, Kyiv International University, Lvivska St., 49, Kyiv

EVOLUTION OF STRATEGIC PRACTICES IN PUBLIC
ADMINISTRATION: LEGAL PERSPECTIVE

In recent years, state structures of various levels have increasingly started realizing the need for strategic forecasting of possible factors and circumstances that may affect the internal and external environment of functioning of separate regions and the country as a whole. Therefore, strategic planning, while forming a vision of the state's development priorities, is considered one of the significant factors of public administration which determine its efficiency and effectiveness.

In the 20^th and 21^st centuries, the states that were seeking for the fastest possible recovery of war-ravaged economies or the return of political influence lost as the result of collapse of colonial empires, gained the greatest experience in the field of strategic planning. In the 2000s and 2010s, strategic planning obtained its updated forms, which took into account the growing interdependence of the world economy and the digitization of public administration mechanisms, and firmly entered the practice of management structures of the leading developed countries of the world at the macro, meso, and micro levels.

The use of strategic planning in the field of public administration is currently beginning to acquire some features of normative and legal regulation, and even the competences of bodies executing state power. The relevant law-enforcement practice involves a set of actions within the framework of strategic planning in public administration which meet unified basic goals but are implemented in different ways. The law-enforcement practice of subjects of administrative law in this area is of particular importance. It should be based on the administrative support of strategic planning; the establishment of goals and tasks of and a control mechanism for the implementation of a strategy; the application of artificial intelligence technologies and other innovative technologies in strategic planning in the public sector. Strategic planning documents in public administration should form a single integrated system with other normative acts that are approved for the further development and implementation of strategies.

Given the fact that strategic planning in public administration involves management of changes, development of a country, which ensure its competitiveness under the conditions of globalization on the innovative basis, the implementation of its legal regulation can currently be performed by the administrative and legal methods being the most expedient ones.

Keywords: strategic planning, public administration, legal regulation of strategic planning, institutionalization of strategic planning, strategic document.

Вступ

Постановка проблеми. Протягом останніх років державні структури різного рівня все частіше почали усвідомлювати необхідність стратегічного прогнозування ймовірних факторів та обставин, що можуть вплинути на внутрішнє й зовнішнє середовище функціонування окремих регіонів і країни в цілому. Хоча, приклади використання стратегічних документів історично зустрічалися як у різних політичних режимах (демократичних та авторитарних), так і в межах різнорідних економічних систем (планових і ринкових). Якщо в 1920-50-х роках використання роботи зі стратегічними документами супроводжувало завдання первинної індустріалізації, повоєнної модернізації, розвитку та реформування економіки держав світу, впровадження стратегічних документів у сучасному державному управлінні сприяє підвищенню його безпосередньої ефективності та якості. Відтак, і наявні дослідження даної проблематики підтверджують позитивний вплив реалізації стратегічних документів на ефективність державних інституцій та реалізацію секторальних програм розвитку [1, с. 5].

Робота зі стратегічними документами в державному управлінні є предметом вивчення з боку юридичної науки. Незважаючи на суттєву різноманітність у концепціях та підходах, накопичений доктринальний досвід Української держави заслуговує на особливу увагу. На жаль, ці питання системно не обговорюються в доктрині адміністративного права, що позначається на стані законодавства та правозастосовної практики в Україні. Тим не менш, проблематика правового забезпечення стратегічних практик у державному управлінні перебуває у фокусі наукових інтересів правників [5, с. 1002]. Відтак, дискусійність наукової думки дозволяє постійно переосмислювати правові аспекти застосування стратегічних практик у державному управлінні та свідчить про суттєву актуальність проведення досліджень у цьому напрямі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Зважаючи на прогресивний розвиток методик та інструментів державного управління, застосування стратегічного планування в процесі його реалізації перманентно постає в ролі об'єкта численних наукових розвідок. Серед українських дослідників ключові аспекти впровадження та подальшго застосування стратегічного планування в державному управлінні розглядали такі науковці як А. Гнатенко, Р. Лещишин, Н. Харченко тощо. Однак, їхні дослідження фокусувалися на загальних аспектах аналізу нормативно-правової бази та теоретичних складових функціонування стратегічного планування у сфері державного управління. В свою чергу, такі зарубіжні вчені як С. Берман та А. Воробйов, Дж. Ворос, Р. Денхардт тощо переважно торкалися в своїх наукових розвідках еволюції стратегічного планування як окремого явища та передумов його поширення в сфері державного управління. Відтак, комплексний аналіз стратегічних практик у державному управлінні в контексті правового забезпечення їх застосування наразі є доречним та актуальним із точки зору юридичної науки.

Мета статті. Дане дослідження спрямоване на виокремлення та детальний аналіз ключових етапів еволюції стратегічних практик у державному управлінні в контексті правового забезпечення їх імплементації та ролі правового регулювання відповідної діяльності для її подальшого впровадження та застосування.

Виклад основного матеріалу

Ідея необхідності стратегічного планування у межах безпекової, соціально-економічної і навіть культурно- просвітницької політики держави обговорюється в науці понад століття. Свого часу наукові дискусії на цю тему мали дуже гострий характер і були значною мірою ідеологізовані. Одні дослідники стверджували, що планування має бути не лише стратегічним, а й повсякденним, безумовно, домінуючи над ринковими і соціальними відносинами. Інші теоретики категорично заперечували необхідність будь-якого планування (зокрема, стратегічного), вважаючи, що демократизація держав і вільний ринок відрегулюють усі соціально-політичні й економічні процеси набагато краще, безпосередньо забезпечивши швидший і гармонійніший розвиток суспільства. Проте нині відомо, що стратегічне планування, формуючи уявлення про пріоритети розвитку держави, є одним із визначальних факторів державного управління, котрі зумовлюють його ефективність і результативність [5, с. 1002].

Розглядаючи дану проблематику, можемо стверджувати, що стратегічне планування в державному управлінні є спрямованим процесом, який «тримає під контролем» зміни, що відбуваються в державі, та спрямовує їх на досягнення її стратегічних цілей. На думку Р. Денхардта, стратегічне планування має трактуватися як динамічна сукупність взаємопов'язаних і взаємозалежних управлінських процесів, серед яких: аналіз внутрішнього та зовнішнього середовища розвитку держави на конкретному етапі; визначення системної функції (місії) держави та цілей стратегії її розвитку; вибір стратегії функціонування та розвитку держави; алгоритм реалізації стратегії держави; оцінка та контроль реалізації стратегії розвитку держави [8, с. 175]. Зважаючи на це, найбільшого досвіду в сфері стратегічного планування в ХХ-ХХІ століттях набули ті держави, які прагнули якнайшвидшого відновлення зруйнованих війною економік чи повернення політичного впливу, втраченого внаслідок розпаду колоніальних імперій.

По завершенню Другої світової війни найбільш показовими з цього погляду виявилися «історії успіху» Франції (здебільшого внаслідок створення унікальної системи індикативного планування та «дирижистської» економічної політики), Німеччини (де реформи Л. Ерхарда спрямовувалися на стимулювання ринкових сил на основі низки інструментів планування) та частково Японії. В економічній політиці цих країн ринкові заходи поєднувалися з елементами середньо- та довгострокового планування. Дещо пізніше цей успіх повторили, використовуючи схожі змішані підходи до розвитку соціально-економічної політики, Південна Корея, Китай і низка країн Південно-Східної Азії. Починаючи з 1970-х років, коли розвинуті країни почали поступово скорочувати елементи планування в економічній політиці, практика довгострокового прогнозу, плану та стратегії розвитку стала важливою частиною управління транснаціональних корпорацій і, відтак, почала поширюватися на рівні держави [7, с. 1-4].

У 2000-2010-х роках стратегічне планування в його оновлених формах, що враховували зростання взаємозалежності світової економіки та цифровізацію механізмів державного управління, міцно увійшло до практики структур керівництва провідних розвинутих країн - США, Франції, Японії, Південної Кореї - і Китаю як на макро-, так і на мезо- й мікрорівнях. Спираючись на інструменти стратегічного планування, середньо- та довгострокового прогнозування, системної оцінки ризиків і програмного управління, ці країни досить ефективно вирішують найважливіші соціально- економічні проблеми, завдання прискореної реіндустріалізації на новій технологічній основі, а також інноваційного й безпекового розвитку.

Відтак, нині стратегічне управління знайшло широке застосування на практиці, перетворившись на інструмент, що дозволяє частково обходити невизначеність майбутнього, яке є варіативним і нелінійним. Концепція стратегічного планування в державному управлінні набула універсального характеру і може бути застосовна як до діяльності окремої територіальної одиниці, так і до розвитку держави в цілому. Приділяючи основну увагу координації акторів та інструментів стратегічного планування, а також об'єкту та процесу державного управління, зазначена концепція дозволяє досягати бажаного результату в процесі розвитку конкретної країни [9, с. 11].

Слід зазначити, однак, що виникнення термінів «стратегія» та «планування» відбувалося головним чином у сферах, які не стосуються юриспруденції, проте є важливими в процесі дослідження правових аспектів даного феномену. Процедура планування є одним із важливих елементів управління суспільними відносинами, а сам термін є загальнонауковою категорією. Тому стратегічне планування може вважатися як об'єктом правового регулювання, так і його предметом (наприклад, у разі планування соціально-економічного розвитку держави, де воно виступає найважливішим інструментом державного управління).

Зважаючи на те, що стратегічне планування в державному управлінні реалізується за допомогою правових механізмів, які виступають основними регуляторами суспільних відносин, дослідники неодноразово намагалися визначити його з погляду права. Принциповість дослідження правових аспектів цього питання визначається низкою причин, серед яких - прагнення надати даному явищу правову форму, - адже воно не завжди має відповідні характеристики. Зрозуміло, що стратегічне планування спочатку виникло в економічній сфері, згодом було перенесене до сфери державного управління, звідки потім поступово перейшло у правову сферу. Це зумовлено розвитком структури стратегічного планування та її особливостей. Використання стратегічного планування у сфері державного управління наразі починає набувати якостей нормативно-правового регулювання, і навіть компетенції органів у структурі державної влади.

Проводячи аналіз особливостей залучення стратегічного планування до сфери державного управління та його правове регулювання в різних державах світу, можна констатувати комплексність, різновекторність і взаємопов'язаність усіх елементів системи стратегічного планування. З точки зору Р. Лещишина, позитивними для імплементації в українське законодавство можуть уважатися такі міжнародні практики:

1) визначення основних пріоритетів стратегії на основі партнерських відносин між різними органами влади, бізнесовими структурами, громадянами;

2) залучення стратегічного планування в процесі розвитку окремих галузей за рахунок коштів не лише державного бюджету, а й грантової та інших видів підтримки;

3) застосування ефективного діалогу між державним і приватним секторами шляхом налагодження реалізації державноприватного партнерства та забезпечення орієнтації на досягнення групових цілей [3, с. 68].

Крім того, має проводитися подальша інституціоналізація правового державного стратегічного планування, що має охоплювати законотворчу, правозастосовну, доктринальну та освітню форми [4, с. 25]. Інституціоналізація стратегічного планування в державному управлінні, на нашу думку, має включати систему програмно-директивних установок (цілепокладання органів державної влади), організаційно-управлінських механізмів (кадрова політика, узгодження діяльності всіх суб'єктів на всіх рівнях влади, інформаційно-методичне та ресурсне забезпечення) і методів визначення тенденцій правозастосовної практики (підсумкова частина). Правозастосовна діяльність у цьому контексті передбачає сукупність дій у рамках стратегічного планування в державному управлінні, що відповідають єдиним базовим цілям, проте реалізуються різними способами.

Проаналізувавши наявні теоретичні напрацювання, що стосуються стратегічного планування в державному управлінні, можемо надати дев'ять підходів до його розгляду, запропонованих А. Гнатенко: процесно-цільовий, програмно-проектний, діяльнісний, системний, ситуаційний, адміністративний, маркетинговий, динамічний, комплексний. У контексті адміністративного підходу, який характеризується як такий, що пояснює функції, права та дії суб'єктів управління, видається можливим забезпечити формування засад механізму реалізації стратегічного планування з метою забезпечення балансу інтересів у вирішенні сукупності проблем довгострокового розвитку [2, с. 58]. Особливе значення має правозастосовна діяльність суб'єктів адміністративного права в даній сфері, що має базуватися на адміністративному забезпеченні стратегічного планування; закріпленні не лише цілей і завдань стратегії, а й контрольного механізму їх реалізації, аналізу прорахунків; застосуванні технологій штучного інтелекту та інших інноваційних технологій у стратегічному плануванні в державному секторі [3, с. 68]. стратегічний державний управління

У даному ключі доцільно вказати на специфіку документів стратегічного планування. Відсутність належної правової регламентації призводить до практики видання цілеспрямованих актів стратегічного характеру без чіткої системи, класифікаційних, структурних і змістовних особливостей. Вид стратегічного акту та формат його легалізації повинні мати властивість визначеності на етапі підготовки відповідно до цільового призначення [5, с. 1006]. На думку Н. Харченко, незважаючи на позитивну динаміку ухвалення різноманітних стратегічних актів у вітчизняній системі законодавства, а також наявність окремих проєктів нормативно-правових актів, спрямованих на встановлення єдиних та узгоджених правил розроблення, ухвалення, чіткої класифікації та ієрархії стратегічних правових актів, у вітчизняному законодавстві донині наявна суттєва прогалина в цій сфері [6, с. 181].

Документи стратегічного планування в державному управлінні повинні становити єдину цілісну систему з іншими нормативними актами, які схвалюються задля подальшого розвитку та реалізації стратегій. Такий підхід дозволить сформувати несуперечливий, внутрішньо логічний та перспективний спосіб розвитку соціально-економічної системи України та забезпечення її національної безпеки. Чинні нормативно-правові акти, що стосуються стратегічного планування в державному управлінні, не є конкретними у частині формування механізму взаємодії між учасниками цієї діяльності, що породжує сумніви у дотриманні правової визначеності та коректності регламентації відповідних процедур [5, с. 1007].

Звичайно, стратегічне планування в державному управлінні наразі доволі широко застосовується в Україні як на національному, так і на регіональному рівнях (у тому числі, й на рівні місцевої влади). Однак особливість становища, що склалося в окремих регіонах України після початку повномасштабного вторгнення Росії 24 лютого 2022 року щодо їх стратегічного розвитку, полягає в тому, що в документах і на практиці не може бути повною мірою та належним чином використано положення, що стосуються стратегічного планування. Тим більше, що в умовах військових дій та необхідності відновлення подекуди цілих регіонів практично неможливо ефективно застосовувати інструменти стратегічного планування в державному управлінні, навіть окреслюючи завдання органів державної влади в різних сферах суспільної життєдіяльності на короткострокову перспективу. Як результат, інші адміністративно-правові засоби забезпечення державного управління, окрім стратегічного планування, на даний момент ще не отримали належного наукового обґрунтування, що обумовлює доцільність проведення подальших аналітичних розвідок у даному напрямі [5, c. 1007].

Висновки

Зважаючи на наявні теоретичні й практичні аспекти функціонування стратегічного планування в державному управлінні, слід констатувати, що всі горизонти віддаленого планування вимагають обліку змінних умов. Органи державної влади різних рівнів повинні постійно налаштовуватися на них, користуючись визначеними прийомами. Адже зрозуміло, що стратегічне планування - потужний інструмент управління всіма сферами суспільного розвитку. Воно дозволяє виробити чіткі рекомендації, пов'язані з прогнозуванням майбутнього держави чи її окремих регіонів, особливо в тих випадках, коли необхідно співвіднести різноплановані аспекти їхнього розвитку. Крок за кроком потреби у довгостроковому плануванні сформували нову систему, яка спирається на методи довгострокового прогнозування. Основна гіпотеза довгострокового планування пов'язана з припущенням, що тенденції, які спостерігалися в минулому, продовжуватимуться і в майбутньому, однак матимуть оновлені характеристики. Передбачається, що зовнішнє середовище, в якому діє держава, та її внутрішні зрушення є доволі динамічними. Саме цю динаміку необхідно прогнозувати та передбачати, застосовуючи стратегічні практики в державному управлінні.

Оскільки стратегічне планування в державному управлінні передбачає управління змінами, розвитком країни, що забезпечує її конкурентоспроможність за умов глобалізації на інноваційній основі, здійснення його правового регулювання нині можливе виключно адміністративно-правовими методами. Особливості стратегічного управління державою визначаються його сутнісними рисами, призначенням, місією, що, в свою чергу, окреслюються необхідністю виконання такої соціальної функції влади як планування організації суспільства, життя людей у певній державі на найближчу та віддалену перспективу.

Література

1. Берман С. С., Воробьев А. А. Стратегическое государственное управление. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2018. 172 с.

2. Гнатенко А. Стратегічне планування у сфері державного управління: концептуальні підходи. Державне управління та місцеве самоврядування. 2013. № 3 (18). С. 51-59.

3. Лещишин Р. М. Стратегічне планування в законодавстві зарубіжних держав. Наукові записки. Серія: Право. 2021. Вип. 10. С. 66-69.

4. Митькин А. Н. Тенденции развития методологии государственного стратегического планирования. Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 17-27.

5. Стратегічне планування як фактор державного управління в Україні / Ковалів М. та ін. Traektoria Nauki = Path of Science. 2022. Vol. 8. No. 4. С. 1001-1009.

6. Харченко Н. Види стратегічних правових актів: загальнотеоретичні аспекти. Актуальні проблеми держави і права. 2020. № 87. С. 179-183.

7. Capon N., Farley J., Hulbert J. Corporate strategic planning. New York: Columbia University Press, 1988. 482 p.

8. Denhardt R. B. Strategic planning in state and local government. State & Local Government Review. 1985. Vol. 17, No. 1. Р. 174-179.

9. Voros J. A generic foresight process framework. Foresight. 2003. No. 5 (3). P. 10-21.

References

2. Hnatenko A. Stratehichne planuvannia u sferi derzhavnoho upravlinnia: kontseptualni pidkhody [Strategic planning in the field of public administration: conceptual approaches]. Derzhavne upravlinnia ta mistseve samovriaduvannia. 2013. No. 3 (18). P. 51-59 [in Ukrainian].

3. Leshchyshyn R. M. Stratehichne planuvannia v zakonodavstvi zarubizhnykh derzhav [Strategic planning in the legislation of foreign states]. Naukovi zapysky. Seriia: Pravo. 2021. Vyp. 10. P. 66-69 [in Ukrainian].

4. Mitkin A. N. Tendentsyi razvitiia metodologii gosudarstvennogo strategicheskogo planirovaniia [Trends in the development of methodology of state strategic planning]. Voprosy gosudarstvennogo i munitsypalnogo upravleniia. 2008. No. 1. P. 17-27 [in Russian].

5. Stratehichne planuvannia yak faktor derzhavnoho upravlinnia v Ukraini [Strategic planning as a factor of public administration in Ukraine] / Kovaliv M. ta in. Traektoria Nauki = Path of Science. 2022. Vol. 8. No. 4. P. 1001-1009 [in Ukrainian].

6. Kharchenko N. Vydy stratehichnykh pravovykh aktiv: zahalnoteoretychni aspekty [Types of strategic legal acts: general theoretical aspects]. Aktualni problemy derzhavy i prava. 2020. No. 87. P. 179-183 [in Ukrainian].

7. Capon N., Farley J., Hulbert J. Corporate strategic planning. New York: Columbia University Press, 1988. 482 p.

8. Denhardt R. B. Strategic planning in state and local government. State & Local Government Review. 1985. Vol. 17, No. 1. Р. 174-179.

9. Voros J. A generic foresight process framework. Foresight. 2003. No. 5 (3). P. 10-21.

Размещено на Allbest.ru