Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності як засіб запобігання конфлікту інтересів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності як засіб запобігання конфлікту інтересів

Мартиновський Володимир Володимирович

кандидат юридичних наук, доцент

Анотація

Стаття присвячена дослідженню питань, пов'язаних з визначенням правової природи корупційних проявів в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, який має місце в правозастосовчій практиці. Сучасна система запобігання конфліктам інтересів або їх врегулювання спрямована на: пошук балансу через виявлення ризиків для добропорядності службових осіб; заборону неприйнятних форм конфліктів; управління конфліктними ситуаціями; врегулювання конфліктних ситуацій. В роботі проаналізовано чинне законодавство України у сфері запобігання корупції в частині корупційних проявів в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Приділена особлива увага як нормам Кодексу України про адміністративні правопорушення, так і Закону України «Про запобігання корупції» в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Акцентовано увагу на забороні займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю; входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями, що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді). Окрема увага приділена запобіганню та врегулюванню конфлікту інтересів у сфері охорони здоров'я. Запобігання та протидія корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб не може полягати виключно у забороні службовим особам мати будь-які приватні інтереси. Сучасна система запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб або їх врегулювання спрямована на: пошук балансу між приватним та публічним інтересом через виявлення ризиків для добропорядності службових осіб; заборону неприйнятних форм конфліктів; управління конфліктними ситуаціями та врегулювання ними.

Ключові слова: адміністративно-правове забезпечення, обмеження щодо сумісництва та суміщення, відповідальність, конфлікт інтересів, запобігання конфлікту інтересів, охорона здоров'я.

Martynovskyi Volodymyr Volodymyrovych Candidate of legal sciences, associate professor, associate professor of the department of administrative law and administrative activity, Yaroslav Mudryi National Law University

Limitations on compatibility and combination with other types of activities as a measure of preventing conflict of interest

Abstract

The article is devoted to the study of issues related to the determination of the legal nature of corruption manifestations in terms of restrictions on co-operation and co-operation with other types of activity, which takes place in law enforcement practice. The modern system of preventing conflicts of interest or their settlement is aimed at: finding a balance by identifying risks for the integrity of officials; prohibition of unacceptable forms of conflicts; management of conflict situations; settlement of conflict situations. The work analyzes the current legislation of Ukraine in the field of corruption prevention in terms of corruption manifestations, in terms of restrictions on co-operation and co-operation with other types of activities. Special attention was paid to both the norms of the Code of Ukraine on administrative offenses and the Law of Ukraine "On Prevention of Corruption" in terms of restrictions on co-operation and co-operation with other types of activities. Attention is focused on the prohibition to engage in other paid (except teaching, scientific and creative activities, medical practice, instructor and referee practice in sports) or entrepreneurial activity; to be a member of the board, other executive or control bodies, the supervisory board of an enterprise or organization that aims to make a profit (except for cases when persons perform the functions of managing shares belonging to the state or territorial community and represent the interests of the state or territorial community in happy). Special attention is paid to the prevention and settlement of conflicts of interest in the field of health care. The prevention and counteraction of corruption manifestations in terms of restrictions on co-operation and combination with other types of activities and restrictions on the joint work of close persons cannot consist solely of prohibiting officials from having any private interests. The prevention and counteraction of corruption manifestations in terms of restrictions on co-operation and combination with other types of activities and restrictions on the joint work of close persons cannot consist solely of prohibiting officials from having any private interests. The modern system of prevention of corruption manifestations in terms of restrictions on cooperation and combination with other types of activities and restrictions on the joint work of close persons or their settlement is aimed at: finding a balance between private and public interest by identifying risks to the integrity of officials; prohibition of unacceptable forms of conflicts; management of conflict situations and their settlement.

Keywords: administrative and legal support, restrictions on co-operation and co-operation, responsibility, conflict of interest, prevention of conflict of interest, health care.

Вступ

Постановка проблеми. Корупційні прояви в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності в державному та в приватному секторах, непокоять громадськість у багатьох країнах світу. Окремим об'єктом антикорупційної політики в секторі державного управління вже давно є ситуації, які спричиняють саме такі адміністративні правопорушення пов'язані з корупцією. Управління як один із найскладніших видів соціальних відносин пов'язане з безліччю проблем і протиріч, які створюють передумови для конфліктів у цій сфері, зокрема і корупційних проявів в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Конфлікт інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прирівняних до них осіб є прямою причиною корупції та пов'язаних з корупцією правопорушень. Суть конфлікту зводиться до того, що особа, яка має певний приватний інтерес у сфері, де вона виконує свою трудову функцію, як правило не може об'єктивно або неупереджено ухвалити пов'язане з цим інтересом рішення, або вчинити чи не вчинити дії під час виконання своїх повноважень, і тому така особа має бути повністю або частково усунута від ухвалення рішення або вчинення (чи не вчинення) відповідних дій в рамках своїх службових повноважень. Неналежне врегулювання конфліктів між приватними інтересами та обов'язками службових осіб, так само як і порушення встановлених чинним антикорупційним законодавством заборон та обмежень, стає джерелом корупції.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб розглядали у своїх працях М. Тихомиров, Т. Василевська, К. Бугайчук, О. Климович, Н. Кузнєцова, М. Рудакевич, М. Мельник, С. Прохоренко, Ю. Якименко, Н. Янюк.

Дослідження корупційних проявів, пов'язаних з обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб створить належне підґрунтя для розробки механізмів запобігання та протидії правопорушенням, пов'язаним з корупцією, та їх впровадження сприятиме ефективній роботі осіб уповноважених на виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування, а також для нових наукових досліджень.

Мета статті - дослідження запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб, яке має місце в правозастосовчій практиці, обґрунтувати пропозиції щодо профілактиці та запобігання адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Виклад основного матеріалу

сумісництво конфлікт корупційний

Статтею 25 Закону України «Про запобігання корупції» [1] для осіб, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування встановлено обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності. Виключення з переліку зазначених осіб становлять депутати Верховної Ради АРК, депутати місцевих рад (крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжні. [2]

З точки зору трудового законодавства зміст понять «сумісництво» та «суміщення» може бути розкрито наступним чином. У частині 2 статті 21 Кодексу законів про працю України [3] зазначено, що працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної та творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін. Тобто законодавством передбачена можливість реалізувати свої здібності на декількох підприємствах, що змогу працівникам, крім основного трудового договору, укладати трудові договори про роботу за сумісництвом.

Обмеження, встановлені статтею 25 Закону України «Про запобігання корупції» інтерпретовано у два види заборон.

По-перше. Заборона займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Сутність вказаного обмеження полягає у тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, отримуючи заробітну плату із бюджетних коштів, не може займатися будь-яким іншим видом діяльності, спрямованим на отримання доходу і не пов'язаним з виконанням такою особою своїх службових обов'язків (крім зазначених у законі виключень), що є однією з гарантій її неупередженості. Закон робить виключення з вказаного обмеження, і вказує що воно не поширюється на викладацьку, наукову і творчу діяльності, медичну практику, інструкторську та суддівську практику зі спорту. Зупинимось детальніше на медичній практиці. У законодавстві про охорону здоров'я термін «медична практика» визначається в Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з медичної практики, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України № 981 від 30 листопада 2012 р. [4] відповідно до якого - це вид господарської діяльності у сфері охорони здоров'я, який провадиться закладами охорони здоров'я та фізичними особами-підприємцями, які відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам, з метою надання видів медичної допомоги, визначених законом, та медичного обслуговування. Однак, слід брати до уваги, що вказаний термін передбачений саме для застосування до господарської діяльності у відповідній сфері. Водночас, у контексті антикорупційного законодавства йдеться не про господарську чи підприємницьку діяльність із здійснення медичної практики, а про можливість зайняття такою практикою в державних, комунальних чи приватних закладах охорони здоров'я (стор. 33-34 Методичних рекомендацій). [5] По-друге. Забороняється входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. Сутність вказаного обмеження полягає в тому, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не може входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, а сам факт такого входження, навіть без активної поведінки особи (як у випадку заборони займатися іншою оплачуваною діяльністю), є порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції». При цьому хоча Закон України «Про запобігання корупції» прямо не забороняє входити до складу загальних зборів підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, проте з урахуванням передбаченого статтею 36 зазначеного закону обов'язку щодо передачі в управління корпоративних прав у випадку призначення на посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, реалізація особою як членом загальних зборів підприємства права на управління підприємством має здійснюватися через уповноважену особу, якій передано в управління відповідне корпоративне право (стор. 34-35 Методичних рекомендацій).

Тому, відповідальність за зазначене порушення настає за сукупності двох умов: 1) особа входить до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації; 2) організація до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради якої входить особа згідно з установчими документами створена з метою отримання прибутку.

Обидва передбачених статтею 25 Закону України «Про запобігання корупції» обмеження містять специфічні правові режими, які нормативно відображені наступним чином «якщо інше не передбачено Конституцією або законами України», що вказує на інший правовий режим регулювання. Прикладами відмінного правового режиму регулювання щодо суміщення з іншими видами діяльності є положення: частини 1 статті 120 Конституції України [6], відповідно до якого члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи організації, що має на меті одержання прибутку; частини 3 ст. 11 Закону України «Про Конституційний Суд України» [7], а саме: «Суддя Конституційного Суду не може суміщати свою посаду з будь-якою посадою в органі державної влади або органі місцевого самоврядування, органі професійного правничого самоврядування, зі статусом народного депутата України, депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної у місті, сільської, селищної ради, з іншим представницьким мандатом, з адвокатською діяльністю, з підприємницькою діяльністю, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати будь-яку іншу оплачувану роботу або отримувати іншу винагороду, за винятком здійснення викладацької, наукової чи творчої діяльності та отримання винагороди за неї, а також не може входити до складу керівного органу чи наглядової ради юридичної особи, що має на меті одержання прибутку»; статті 66 Закону України «Про Національну поліцію» [8] передбачено, що поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої тощо.

Згідно абзацу 3 частини 1 статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» прямим підпорядкуванням є відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, у тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням.

Такі відносини між підлеглою особою та її керівником з огляду на визначення, що у статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» розкривають зміст поняття «потенційний конфлікт інтересів», зумовлюють виникнення потенційного конфлікту інтересів у особи, яка має у прямому підпорядкуванні близьку особу, та може призвести надалі до виникнення реального конфлікту інтересів (стор. 35 Методичних рекомендацій).

Потенційний конфлікт інтересів може бути пов'язаний із цілком правомірними діями службовця як приватної особи, його належністю до громадських організацій, сімейними інтересами тощо, за умови, що ці інтереси здатні з певною вірогідністю реально спричинити неналежний вплив на виконання цією службовою особою своїх службових повноважень. Наприклад, у лікарні працює син головного лікаря цього закладу. Цим і зумовлюється його приватний інтерес. Головний лікар має повноваження приймати рішення щодо преміювання працівників у цьому медичному закладі, - це потенційний конфлікт інтересів. Інший приклад: суб'єкт, на якого поширюються вимоги Закону України «Про запобігання корупції», надає послуги з проведення профілактичних заходів, читання лекцій, надання методичної допомоги в сфері охорони здоров'я товариству з обмеженою відповідальністю, в результаті чого отримав дохід в розмірі 10 000,00 грн. В даному випадку має місце реальний конфлікт інтересів.

Абзацом 12 частини 1 статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» приватний інтерес визначено, як будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях. Особливої уваги заслуговує той факт, що при наданні цього визначення, законодавцем використано словосполучення «у тому числі», тобто у дефініції окреслено лише найбільш типові форми стосунків, які можуть зумовлювати наявність майнового чи немайнового інтересу, а отже перелік самих стосунків не є вичерпним.

З викладеного випливає, що кожен службовець при виконанні своїх повноважень повинен брати до уваги увесь спектр своїх не лише правових (юридичних), а й соціальних (приватних) відносин, які зумовлюють виникнення майнового чи немайнового інтересу. Разом з тим, це не означає, що законом встановлюються заборони чи обмеження на наявність приватного інтересу (приватного життя), як такого. Йдеться про дотримання правил етичної поведінки службовця та відповідну оцінку приватних інтересів крізь призму можливого їх негативного впливу на об'єктивність прийняття рішень чи діянь службовця при реалізації своїх службових чи представницьких повноважень.

Цікавим є друге виключення з правил, обмеження щодо роботи близьких осіб. Так, абзацом 17 частини 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» закріплено вичерпний перелік виборних осіб, а саме: Президент України, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови. Проте обмеження щодо роботи близьких осіб за загальним правилом не поширюються на народних депутатів України, депутатів Верховної Ради АРК, депутати місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

З викладеного випливає, що єдиною особою, на яку не поширюються обмеження щодо роботи близьких осіб згідно абзацу 5 частини 1 статті 27 Закону України «Про запобігання корупції» є Президент України. Як уявляється, відносини прямого підпорядкування між Президентом України та близькою до нього особою можуть виникнути при реалізації окремих конституційних повноважень першим.

У контексті наведених виключень слід зауважити, що незважаючи на те, що вказані у них суб'єкти не підпадають під дію обмеження щодо спільної роботи близьких осіб, це не означає, що на них не поширюються загальні вимоги щодо врегулювання конфлікту інтересів з урахуванням особливостей їх статусу. Відтак, вказаним особам варто вживати заходів, передбачених Законом України «Про запобігання корупції» для його врегулювання. При цьому, до них в залежності від конкретної ситуації може бути застосований будь-який із передбачених законом захід врегулювання конфлікту інтересів, крім переведення на іншу посаду чи звільнення.

Уникненню порушень вказаного обмеження сприяє, перш за все, чітке усвідомлення посадовими особами його змісту та можливих негативних наслідків. Разом, з тим законодавством передбачені конкретні заходи щодо запобігання та врегулювання спільної роботи близьких осіб.

Висновки

Запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності є невід'ємними правовими інститутами будь-якої держави із розвиненою системою стримування та противаг. Тому, сучасна практика запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності має спрямовуватися на пошук балансу через виявлення ризиків для добропорядності державних органів і урядовців, заборону неприйнятних форм конфліктів, адекватне управління конфліктними ситуаціями, ознайомлення суб'єктів з поширеністю подібних конфліктів, а також застосування відповідних прикладів їх врегулювання.

Результативна політика запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб не може полягати виключно у забороні службовим особам мати будь-які приватні інтереси, адже очевидно, що такий підхід навряд чи можна реалізувати. Тому, сучасна система запобігання корупційним проявам в частині обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності та обмеження спільної роботи близьких осіб або їх врегулювання спрямована на: пошук балансу між приватним та публічним інтересом через виявлення ризиків для добропорядності службових осіб; заборону неприйнятних форм конфліктів; управління конфліктними ситуаціями та врегулювання ними.

Література

1. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014. Відомості Верховної Ради. 2014. № 49. Ст. 2056.

2. Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11.07.2002. Відомості Верховної Ради. 2002. № 40. Ст. 290.

3. Кодекс законів про працю України: Закон України від 17.12.1971. Відомості Верховної Ради УРСР. 1971. Додаток до N 50.

4. Про внесення змін до наказу МОЗ України від 02 лютого 2011 року № 49: наказ Міністерства охорони здоров'я України від 30.11.2012. Офіційний вісник України. 2012. № 100. Ст. 39.

5. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів: рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.09.2017 № 839. Офіційний сайт Національного агентства з питань запобігання корупції. URL: https://nazk.gov.ua/metodychni-rekomendaciyi

6. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996, № 30, ст. 141.

7. Про Конституційний Суд України: Закон України від 13.07.2017. Відомості Верховної Ради. 2017. № 35. Ст. 376.

8. Про Національну поліцію: Закон України від 02.07.2015. Відомості Верховної Ради. 2015. № 40-41. Ст. 379.

References

1. Zakon Ukrami “Pro zapoMgannja korupcii” [The Law of Ukraine “On prevention of corruption”]. (2014, October 14). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

2. Zakon Ukrami “Pro status deputativ m^cevih rad”. [The Law of Ukraine “Code of Labor Laws of Ukraine”]. (2002, July 11). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

3. Zakon Ukrami “Kodeks zakomv pro pracju Ukrami” [The Law of Ukraine “Code of Labor Laws of Ukraine”]. (1971, December 17). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

4. Nakaz M^sters^a ohoroni zdorov'ja Ukrami “Pro vnesennja zmm do nakazu MOZ Ukrami” [The decision of the National Agency for the Prevention of Corruption “On the approval of the Methodological recommendations for the prevention and settlement of conflicts of interest”]. (2011, February 02). OficHnij vhnik Ukrami - Official Gazette of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

5. Rishennja Nacional'nogo agentstva z pitan' zapobigannja korupcii “Pro zatverdzhennja Metodichnih rekomendacij shhodo zapobigannja ta vreguljuvannja konfliktu interesiv” []. (2017, September 02). Oficijnij visnik Ukrami - Official Gazette of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

6. Zakon Ukra'ini “Konstitucija Ukra'ini” [The Law of Ukraine “Constitution of Ukraine”]. (1996, June 28). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

7. Zakon Ukra'ini “Pro Konstitucijnij Sud Ukra'ini” [The Law of Ukraine “About the Constitutional Court of Ukraine”]. (2017, July 13). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

8. Zakon Ukra'ini “Pro Nacional'nu policiju” (2015, July 02). [The Law of Ukraine “On the National Police”]. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy - Bulletin of Verkhovna Rada of Ukraine. Kyiv: Parlam. vyd-vo [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru