Правове регулювання способів вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПОСОБІВ ВИРІШЕННЯ КОНФЛІКТІВ У СФЕРІ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ

Бєлікова Марина Іванівна, кандидат юридичних наук, асистент кафедри адміністративного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Георгієвський Юрій Валентинович, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, м. Харків

Анотація

Стаття присвячена дослідженню стану правового регулювання вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування з акцентом на правові способи вирішення адміністративних спорів. Правове регулювання способів вирішення адміністративно-правових спорів, навіть в умовах воєнного стану, перебуває у процесі трансформації. Встановлено, що поняття адміністративно-правового спору не тотожне поняттю публічно-правового спору, останній в свою чергу не був предметом наукового дослідження.

Автори виокремили декілька способів вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування, а саме: адміністративне оскарження, опосередковане оскарження, внутрішній перегляд, медіація, судовий спосіб вирішення.

Було встановлено, що прийняття Закону України «Про медіацію», Закону України «Про адміністративну процедуру» мають визначальну роль у зміні правового регулювання окремих способів вирішення адміністративно-правових спорів. Зокрема, відзначено, що набуття Закону України «Про адміністративну процедуру» змінить порядок адміністративного оскарження адміністративних актів суб'єктів публічного адміністрування, який станом на зараз регулюються Законом України «Про звернення громадян». Зміни відбудуться в предметі оскарження, строків на звернення зі скаргою, вимог до скарги, строків її розгляду, результатів такого розгляду.

Наголошено, що Закон України «Про медіацію» передбачає можливість альтернативного вирішення спору у сфері публічного адміністрування шляхом проведення медіації. Відзначено, що існують як медіабельні, так і немедіабельні адміністративно-правові спори, при чому в законодавстві в деяких випадках закріплена можливість вирішення конфліктів шляхом переговорів, приміром, митний компроміс.

Згадані зміни свідчать про адаптацію вітчизняного законодавства до європейського та зміни підходів до способів вирішення правових конфліктів у сфері публічного адміністрування у бік людиноцентриської концепції.

Ключові слова: конфлікт, публічне адміністрування, медіація, оскарження, адміністративно-правовий спір

Abstract

Legal regulation of ways to resolve conflicts in the field of public administration

The article is devoted to the study of the state of legal regulation of conflict resolution in the field of public administration with an emphasis on legal ways of resolving administrative disputes. Legal regulation of ways to resolve administrative and legal disputes, even under martial law, is in the process of transformation. It is established that the concept of administrative and legal dispute is not identical to the concept of public legal dispute, the latter, in turn, was not the subject of scientific research.

The authors have identified several ways to resolve conflicts in the field of public administration, namely: administrative appeal, indirect appeal, internal review, mediation, judicial way of resolving disputes.

Has been established that the adoption of the Law of Ukraine "On Mediation," the Law of Ukraine "On Administrative Order" play a decisive role in changing the legal regulation of certain ways of resolving administrative and legal disputes. In particular, it is noted that the acquisition of the Law of Ukraine "On Administrative Order" will change the procedure for administrative appeal of administrative acts of public administration entities, which are currently regulated by the Law of Ukraine "On Citizens' Appeals." Changes will take place in the subject of appeal, the terms of consideration of the complaint, the requirements for the complaint, the timing of its consideration, the results of such consideration.

It was emphasized that the Law of Ukraine "On Mediation" provides for the possibility of alternative resolution of the dispute in the field of public administration through mediation. It was noted that there are both mediable and non-mediable administrative and legal disputes, and in some cases the legislation establishes the possibility of resolving conflicts through negotiations, for example, a customs compromise.

These changes indicate the adaptation of domestic legislation to the European one and changes in approaches to resolving legal conflicts in the field of public administration towards a human-centered concept.

Keywords: conflict, public administration, mediation, appeal, administrative- legal dispute

Постановка проблеми

Виникнення конфліктів у сфері публічного адміністрування є буденним явищем, майже завжди конфлікти трансформуються в адміністративно-правові спори. Способи вирішення таких спорів були предметом дослідження чималої кількості наукових робіт, однак з розвитком вітчизняного законодавства та його гармонізацією з європейським законодавством, постає нагальна потреба в нових наукових розвідках способів вирішення адміністративно-правових спорів та відповідно конфліктів у сфері публічного адміністрування, що їм передували.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Способи вирішення адміністративно-правових спорів були в колі наукових інтересів таки учених-адміністративістів, як В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, І.В. Бойко, Л.В. Бринцевої, Е.Ф. Демського, Д.М., O.B. Кузьменко, Д.В. Лученко, Я.С. Рябченко, О.М. Соловйової та ін. Поряд з цим актуалізація наукових доробок у зв'язку із законодавчими змінами в останній час не проводилася.

Мета статті - дослідження правового регулювання способів вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування та стан його розвитку.

Виклад основного матеріалу

У науковій літературі усталеним є поділ способів вирішення правових конфліктів на судові та позасудові. Звернемо увагу, що поняття «способи вирішення адміністративно-правових спорів» тісно пов'язане з «інструментами захисту прав приватної особи у сфері публічного адміністрування» з різницею лиш в тому, що основною метою згаданих інструментів є захист порушеного права приватної особи, яка є учасником адміністративно-правових відносин, адміністративні спори ж не завжди виникають лише між приватною особою та суб'єктом владних повноважень, можливі випадки, коли такі правові конфлікти виникають між двома владними суб'єктами.

Судовий спосіб вирішення адміністративно-правових спорів передбачає звернення до адміністративного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України. Так, адміністративні суди розглядають публічно-правові спори, у яких: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи [1]. Тут відзначимо, що поняття публічно-правового спору - ширше, ніж поняття адміністративно-правового спору. Будь-який адміністративно-правовий спір є публічно-правовим, однак не кожен публічно-правовий спір є адміністративним.

До позасудових способів вирішення спорів можна віднести:

1) адміністративне оскарження, яке полягає у зверненні зі скаргою на рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта публічного адміністрування до вищого органу (посадової особи) у порядку підлеглості. На сьогодні процедура оскарження адміністративного акту - закріплена в положенням Закону України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР [2]. Законом передбачено, що скарга на рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта публічного адміністрування може бути усною чи письмовою, має бути подана до вищого органу протягом одного року з моменту прийняття оскаржуваного рішення, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення особи з таким рішенням. Однак, існують випадки, коли строк подання скарги значно менший. Прикладом може слугувати строк, визначений у ч. 5 ст. 74 Закону України «Про виконавче провадження»: рішення та дії виконавця, посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені протягом 10-ти робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів. Рішення виконавця про відкладення проведення виконавчих дій може бути оскаржене протягом 3-х робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів [3]. Скарга має відповідати вимогам встановленим у згаданому вище Законі, а саме: у скарзі має бути зазначено прізвище, ім'я, по-батькові, місце проживання скаржника; скарзі має бути викладено суть порушеного питання, прохання чи вимоги; скарга має бути підписана скаржником із зазначенням дати. Законом встановлені випадки, коли скарга не підлягає розгляду і вирішенню, а саме, якщо вона: а) не підписана автором, а відтак, неможливо встановити особу скаржника; б) не вміщує інформацію відносно місця проживання скаржника; в) подана повторно однією і тією ж особою з одного і того ж питання, якщо воно було вирішено по суті, до одного і того ж органу; г) подана після спливу строків для її подання; д) подана особою, яка визнана судом недієздатною; є) подана на рішення вищих державних органів. Скаргу розглядають і вирішують у строк не більше одного місяця від дня їх надходження, однак, ту, яка не потребує додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня її отримання. Строк розгляду скарги, в якій порушені питання, що потребують додаткового вивчення і не можуть бути вирішені протягом місяця, розглядають в строк, що не перевищує сорока п'яти днів. Під час розгляду скарги по суті посадова особа аналізує всі фактичні обставин справи. З цією метою таку особу наділяють комплексом прав та обов'язків, які, однак, кореспондують правам та обов'язкам скаржника (стаття 19 Закону України «Про звернення громадян»)[4, с.84-85]. Імовірні наслідки розгляду скарги встановлено в частині першій статті 19 Закону. Орган (посадова особа) за результатами розгляду скарги вправі: 1) скасувати оскаржуване рішення; 2) змінити рішення; 3) вжити заходів для припинення неправомірних дій; 4) відмовити у задоволенні скарги. Цей перелік наслідків, очевидно, є неповним, адже існують більш деталізовані варіанти вирішення скарги у підзаконних актах (приміром: у Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній аудиторській службі України та її міжрегіональних територіальних органах передбачено й інші варіанти рішень, що ухвалюють внаслідок розгляду скарг приватних осіб) [5].

Відмітимо, що описаний нами порядок адміністративного оскарження буде актуальним принаймні до 15 грудня 2023 року, до моменту, коли вступить в дію Закон України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року № 2073-ІХ (далі - Закон) [6]. У Законі міститься окремий розділ VI «Адміністративне оскарження», яким передбачено порядок оскарження адміністративного акту, вимоги до скарги, суб'єкт розгляду скарги, процедуру розгляду скарги, правові наслідки такого розгляду. Положення Закону в частині адміністративного оскарження доволі кардинально відрізняються від згаданого порядку оскарження, що встановлений Законом України «Про звернення громадян», приміром, скарга на адміністративний акт може бути подана протягом тридцяти календарних днів з дня доведення його до відома особи, яка була учасником адміністративного провадження щодо прийняття зазначеного акта та тридцяти календарних днів з дня коли особа на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає адміністративний акт, але яка не була учасником адміністративного провадження дізналася або мала дізнатися про такий вплив. Скарга на бездіяльність адміністративного органу може бути подана в будь-який час після спливу строку прийняття адміністративного акта. Скарга на процедурну дію або процедурне рішення може бути подана протягом тридцяти календарних днів з дня, коли особі, яка була учасником адміністративного провадження, стало відомо про вчинення процедурної дії або прийняття процедурного рішення. Тобто, загальний строк на оскарження складає тридцять календарних днів та залежить від статусу особи-скаржника, а також від виду оскаржуваного рішення, дії чи бездіяльності. Значних змін також набудуть вимоги то змісту скарги в частині обов'язкових даних для встановлення особи-скаржника. У скарзі має бути зазначені відомості достатні, для ідентифікації такої особи, їх перелік не є вичерпним та включає в себе таку інформацію, як: прізвище, власне ім'я, по батькові (за наявності) або найменування особи, адресу місця проживання/перебування, місцезнаходження, номер засобу зв'язку, адресу електронної пошти, інші контактні дані.

Наведені відмінності між існуючим порядком адміністративного оскарження та перспективним не є вичерпними, однак свідчать, про зміну такого порядку та приведення його до положень більшості європейських країн.

2) опосередковане оскарження, за яким скаржник звертається за захистом прав до органів (осіб), які відповідно до своїх повноважень можуть вжити заходів до визнання протиправним рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта публічного адміністрування. До суб'єктів опосередкованого оскарження можна віднести Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [7], Уповноваженого Президента України з прав дитини [8], Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю [9]. Приміром, відповідно до пункту одинадцятого статті 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23.12.1997 р. № 776/97-ВР Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів. Таким актом реагування при виникненні правових конфліктів між приватною особою і публічною адміністрацією є подання. Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина [7].

3) перегляд акту суб'єкта публічного адміністрування. Такий спосіб вирішення правових конфліктів передбачає оскарження рішення, дії або бездіяльності безпосередньо до органу, який таке рішення ухвалив або вчинив дію чи допустив бездіяльність. Перегляд рішення суб'єктом публічного адміністрування, який його ухвалив, за ініціативою приватної особи називають внутрішнім переглядом. Такий спосіб описано у Рекомендації REC(2001) 9 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами [10]. Відповідно до Рекомендації внутрішній перегляд має бути передбаченим щодо будь-якого адміністративного акта. Він може охоплювати питання доцільності та/або законності акта, а у деяких випадках, може бути обов'язковим для подальшого звернення до суду із позовом про його (акта) протиправність. Станом на зараз, зазначений спосіб згадано, приміром, у Законі України «Про виконавче провадження»: абзацом третім частини третьої статті 74 Закону передбачено, що сам державний виконавець за заявою сторони виконавчого провадження може виправити допущені у процесуальних документах, винесених у виконавчому провадженні, граматичні чи арифметичні помилки.

Однак, відзначимо, що у зв'язку із прийняттям вже згаданого Закону України «Про адміністративну процедуру» процедура внутрішнього перегляду передбачена в розділі VI Закону та до неї застосовні ті ж самі положення, що й до процедури адміністративного оскарження, при цьому суб'єктом розгляду скарги визначено адміністративний орган, який прийняв оскаржуваний адміністративний акт та комісія, яка створюється при цьому органі для розгляду скарг.

4) медіація - це альтернативний спосіб вирішення спорів. Рекомендацією REC(2001) 9 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами медіацію визначено як один із таких способів [10]. Донедавна в Україні процедура медіації не мала законодавчого закріплення, проте в листопаді 2021 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про медіацію» № 1875-IX, який набув чинності 15 грудня 2021 року. Відповідно до положень згаданого Закону медіація - це позасудова добровільна, конфіденційна, структурована процедура, під час якої сторони за допомогою медіатора (медіаторів) намагаються запобігти виникненню або врегулювати конфлікт (спір) шляхом переговорів. Медіатор - спеціально підготовлена нейтральна, незалежна, неупереджена фізична особа, яка проводить медіацію. Медіатором може бути дієздатна фізична особа, яка не має судимості, та яка пройшла базову підготовку медіатора в Україні або за кордоном. Базова підготовка медіаторів здійснюється суб'єктом освітньої діяльності за програмою обсягом (тривалістю) не менше 90 годин навчання, у тому числі не менше 45 годин практичного навчання. Програма базової підготовки медіатора включає теоретичну підготовку і відпрацювання практичних навичок. Медіаторами також визнаються особи, які до 15 грудня 2021 року пройшли навчання базовим навичкам медіатора (медіації) обсягом не менше 48 годин, що підтверджується відповідними сертифікатами [11]. Медіація проводиться за взаємною згодою сторін медіації з урахуванням принципів добровільності, конфіденційності, нейтральності, незалежності та неупередженості медіатора, самовизначення та рівності прав сторін медіації [10]. Відповідно до положень статті 3 Закону України «Про медіацію» медіація можлива й для врегулювання адміністративно-правового спору та у справах про адміністративні правопорушення.

Медіація можлива не в усіх адміністративно-правових спорах. Існують медіабельні та немедіабельні спори. Так, медіабельними адміністративно-правовими спорами є спори щодо оскарження рішень,дій чи бездіяльності публічної адміністрації; спори, що виникають в процесі прийняття громадян на публічну службу, її проходження та припинення; спори, що передбачають компроміс (законодавчо визначений, як то митний компроміс) тощо. Для того аби спір вважався медіабельним у суб'єкта владних повноважень завжди мають бути наявні дискреційні повноваження у спірних правовідносинах. Немедіабельні - спори щодо оскарження результатів виборів, референдуму; спори, вирішення яких не передбачає можливості досягнення компромісу, оскільки відсутні дискреційні повноваження, у такому випадку дії публічної адміністрації чітко регламентовані, не передбачають розсуду. Медіація можлива як до моменту звернення до суду для вирішення спору, так і під час судового розгляду. Можливість проведення медіації у справах про адміністративні правопорушення визначена Законом України «Про медіацію», як вже зазначалося, однак КУпАП не передбачає ані можливість такого проведення, ані юридичних наслідків, на відміну від КАС України.

конфлікт публічний адміністрування медіація

Висновки

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що на сьогодні правове регулювання способів вирішення конфліктів у сфері публічного адміністрування зазнає значних перетворень, навіть попри війну. Гармонізація вітчизняного законодавства з європейським триває. Прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру», Закону України «Про медіацію» встановлюють якісно нові підходи щодо вирішення таких правових конфліктів та в подальшому мають на меті поліпшити досудовий порядок вирішення спорів та розвантажити судову гулку влади.

Література:

1. Кодекс адміністративного судочинства: Закон України.

2. Про звернення громадян: Закону України https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/

3. Про виконавче провадження : Закон України https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 1404-19

4. Адміністративне право України. Адміністративне судочинство в Україні: посіб. для підгот. до зовн. незалеж. оцінювання/ [І.М. Балакарєва, М.І. Бєлікова, І.В. Бойко та ін.]; за заг. Ред.. Н.Б. Писаренко. Харків: Право,2020.238 с.

5. Порядок розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній аудиторській службі України та її міжрегіональних територіальних органах : наказ Державної аудиторської служби України https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1615-16

6. Про адміністративну процедуру : Закон України URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/2073-20/card2#Card

7. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини : Закон України URL: https ://zakon.rada .gov.ua/l aws/ show/776/97

8. Положення про Уповноваженого Президента України з прав дитини: затв. Указом Президента України URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/811/2011

9. Положення про Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю: затв. Указом Президента України URL: https://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/ 902/2014

10. Рекомендація REC(2001) 9 Комітету міністрів державам-членам стосовно альтернатив судовому вирішенню спорів між адміністративними органами влади та приватними особами. URL: https://supreme.court.gov.ua/userfiles/Rec_2001_9_2001_09_05.pdf

11. Про медіацію: Закон України URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875-20#Text

References:

1. Kodeks administratyvnoho sudochynstva: Zakon Ukrainy [The Code of Administrative Proceedings of Ukraine] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2747-15/conv#n9560 [in Ukrainian].

2. Pro zvernennia hromadian: Zakonu Ukrainy [The Law of Ukraine on Citizens' Appeals] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0% B2%D1%80#Text [in Ukrainian].

3. Pro vykonavche provadzhennia : Zakon Ukrainy [The Law of Ukraine on Enforcement] Proceedings (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1404-19 [in Ukrainian].

4. I.M. Balakarieva, M.I. Bielikova, I.V. Boiko, Ya.S. Zelinska, O.T.Zyma, M. S. Kovtun et al (2020) Administratyvne pravo Ukrainy. Administratyvne sudochynstvo v Ukraini [Administrative law of Ukraine. Administrative Proceedings in Ukraine] posib. dlia pidhot. do zovn. nezalezh. Otsiniuvannia [manual for preparation for external independent evaluation]. N.B. Pysarenko (Ed). Kharkiv: Pravo, 2020.238 [in Ukrainian].

5. Poriadok rozghliadu zvernen ta orhanizatsii osobystoho pryiomu hromadian u Derzhavnii audytorskii sluzhbi Ukrainy ta yii mizhrehionalnykh terytorialnykh orhanakh : nakaz Derzhavnoi audytorskoi sluzhby Ukrainy [The Order of the State Audit Service of Ukraine on the procedure for consideration of appeals and organization of personal reception of citizens in the State Audit Service of Ukraine and its interregional territorial bodies: (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1615-16 [in Ukrainian].

6. Pro administratyvnu protseduru : Zakon Ukrainy [The Law of Ukraine on Administrative Procedure] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/2073-20/card2#Card [in Ukrainian].

7. Pro Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny : Zakon Ukrainy [The Law of Ukraine on Parliament Commissioner for human rights] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/776/97 [in Ukrainian].

8. Polozhennia pro Upovnovazhenoho Prezydenta Ukrainy z prav dytyny : zatv. Ukazom Prezydenta Ukrainy [The Decree of the President of Ukraine on Commissioner of the President of Ukraine for Children's Rights] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/811/2011 [in Ukrainian].

9. Polozhennia pro Upovnovazhenoho Prezydenta Ukrainy z prav liudei z invalidnistiu : zatv. Ukazom Prezydenta Ukrainy [The Decree of the President of Ukraine on the Commissioner of the President of Ukraine for the Rights of People with Disabilities] (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/902/2014 [in Ukrainian].

10. Rekomendatsiia REC(2001) 9 Komitetu ministriv derzhavam-chlenam stosovno alternatyv sudovomu vyrishenniu sporiv mizh administratyvnymy orhanamy vlady ta pryvatnymy osobamy [Recommendation Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties]. Retrieved from https://supreme.court.gov.ua/userfiles/Rec_2001_9_2001_09_05.pdf [in Ukrainian].

11. Pro mediatsiiu : Zakon Ukrainy [The Law of Ukraine on Mediation (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1875-20#Text [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru