Административно-правовые и институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовые и институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения

Куреев Виктор Викторович, Лубский Роман Анатольевич, Працко Геннадий Святославович

В статье рассматриваются административно-правовые и институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения. Установлено, что обеспечение эффективных гарантий реализации прав граждан в области здравоохранения является одним из основных векторов государственной политики, реализуемой в рамках профессиональной деятельности различных институтов государственного контроля. Особое значение этой составляющей государственной политики обусловлено в первую очередь макроэкономическими причинами, сформировавшими устойчивую тенденцию снижения численности активного трудоспособного населения. Авторы приходят к выводу о том, что основным предметом государственного контроля в сфере современного российского здравоохранения является, с одной стороны, безопасность медицинской деятельности, с другой - качество оказания медицинской помощи.

Ключевые слова: здоровье, здравоохранение, государственная деятельность, государственный контроль, контрольно-надзорное производство.

Administrative legal and institutional aspects of state control in healthcare

Kureev Victor Victorovich, Lubsky Roman Anatolyevich, Pratsko Gennady Svyatoslavovich

Keywords: health, healthcare, state activity, state control, control and supervisory production.

Одним из основных векторов государственной политики, проводимой в современном российском обществе, определяющих ее гуманитарную направленность и ценностное содержание, является тот, который нацелен на обеспечение эффективных гарантий реализации прав граждан в области здравоохранения. Особое значение этой составляющей государственной политики обусловлено прежде всего макроэкономическими причинами, сформировавшими устойчивую тенденцию снижения численности активного трудоспособного населения, которое ежегодно сокращается примерно на один миллион работников, задействованных в различных отраслях и сферах социального производства [8, с. 1-5].

Анализ многочисленных исследований, проведенных как на уровне государственного управления, так и различными представителями академического сообщества, позволил установить основные причины формирования этой негативной тенденции, среди которых необходимо выделить несоответствие условий профессиональной деятельности минимальным санитарным требованиям, предусмотренным для ее осуществления, и чрезвычайно низкий уровень медицинского обслуживания на производстве [2, с. 3].

Данные обстоятельства позволяют сделать вывод о наличии реальных угроз экономической и демографической безопасности современного Российского государства, а также разработать пакет конкретных мер государственного вмешательства, призванных изменить сложившуюся ситуацию. Эти меры, с одной стороны, приобрели правовую форму и практическую значимость в рамках обновленной Концепции государственной демографической политики [10], позволившей выработать национальную Стратегию развития здравоохранения [11], а также ряд национальных проектов и государственных программ [9], с другой - придали особую практическую значимость различным аспектам контрольно-надзорного производства как формы государственной деятельности в сфере здравоохранения.

Государственный контроль в сфере здравоохранения - это термин, обозначающий особый вид профессиональной активности государственных учреждений власти и их должностных лиц, направленной на поддержание режима законности в сфере реализации нормативно установленных санитарных требований, предусматривающих необходимый уровень и качество медицинского обслуживания населения. Государственный контроль в сфере охраны здоровья гражданского населения осуществляется, с одной стороны, на основе наблюдения, с другой - в рамках инспектирования объема и качества предоставляемых медицинских услуг, определения степени эффективности административных решений и их практических последствий, выявления нарушений установленных требований или отклонений от них, а также преодоления негативных последствий их исполнения.

Административно-правовые аспекты государственного контроля, осуществляемого в сфере здравоохранения, вызывают определенный интерес у различных представителей академического сообщества, в рамках которого сложилась традиция исследовать разнообразные аспекты организации государственного контроля на основе определения особенностей его структурных элементов, которые в своей совокупности рассматриваются в качестве его механизма и классифицируются по различным основаниям: по территории осуществления, по объему полномочий органов, осуществляющих контроль, по целям [4, с. 164-170]. Этот классификационный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен в зависимости от задач, поставленных исследователем особенностей организации и осуществления государственного контроля.

Институциональные аспекты государственного контроля обусловлены особенностями контрольно-надзорной деятельности, которая концентрированное выражение приобретает в рамках необходимости соблюдения органами контроля (институтами) требований законности и целесообразности. При этом если реализация принципа законности осуществляется по общим правилам и основаниям, то обеспечение принципа целесообразности заключается, с одной стороны, в установлении реального (фактического) положения дел в контролируемой сфере здравоохранения, с другой - в своевременном вмешательстве в деятельность подконтрольного субъекта (медицинского учреждения или его подразделения) с целью пресечения установленного административного правонарушения и применения предусмотренных административным законодательством санкций [6, с. 54-59].

Административно-правовые и институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения населения наиболее полно проявляются в рамках сопутствующих этому контролю мероприятий, предназначенных для соблюдения установленных требований. Эти санкционируемые государственными структурами исполнительной власти мероприятия представляют собой чрезвычайно важный аспект контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления. Как правило, в рамках этих мероприятий правоприменительная деятельность институтов государственного контроля в сфере здравоохранения осуществляется, во- первых, с целью реализации материальных норм административного права, во-вторых, в контексте эффективного функционирования системы административно-правовых процедур [15].

Осуществление государственного контроля как формы реализации административного права обладает рядом особенностей, которые заключаются в том, что проблемы, возникающие в сфере отечественного здравоохранения, в силу своего многообразия могут быть разрешены с помощью правовых норм, которые составляют различные отрасли национального права, обусловливают квинтэссенцию и главную направленность их нормативно-правового разрешения на основе приоритета норм административного права, предусматривающих наиболее распространенные виды юридической ответственности за правонарушения, выявленные в ходе государственного контроля.

Осуществление государственного контроля на основе системы административно-правовых процедур также обладает рядом особенностей. Дело в том, что в рамках административного права представление об административных процедурах, как правило, формируется в контексте практических рекомендаций, предназначенных для правильного составления процессуальных документов и недопущения наиболее распространенных, типичных правоприменительных ошибок в рамках административного производства в связи с необходимостью разрешения конкретного юридического дела [1].

Подобное представление об административных процедурах позволяет, с одной стороны, использовать их при осуществлении государственного контроля в сфере здравоохранения, с другой - выделять основные признаки этих процедур: наличие установленного нормами административно-процессуального права порядка осуществления государственного контроля, последовательности реализации его стадий, многообразия форм официального оформления существа дела.

Основным нормативным документом, регламентирующим нормативные требования, устанавливающие правила и особенности проведения государственного контроля в нашей стране, является федеральный закон [13], определяющий нормативное содержание и последовательность осуществления государственного контроля как процессуальной формы административно-правового регулирования социальных отношений, приобретающих свою актуальность в сфере охраны здоровья российских граждан.

Вместе с тем наиболее распространенным видом нормативно-правового регулирования профессиональных коммуникаций, характеризующих институт государственного контроля в сфере здравоохранения, является подзаконное правовое регулирование. Это обусловлено тем, что подзаконные нормативные акты, регламентирующие особенности государственного контроля в сфере здравоохранения, носят субсидиарный характер, обеспечивающий как спецификацию и профильную ориентацию федерального и регионального законодательства, так и результативность государственного управления здравоохранением в контексте качества и многообразия видов предоставляемых медицинских услуг.

В свою очередь, наиболее распространенным видом подзаконного нормативно-правового регулирования проблем, возникающих в рамках государственного контроля в сфере здравоохранения, является, с одной стороны, «указное» регулирование, представляющее собой разновидность правового регулирования, осуществляемого на основе «концептуальных» указов, издаваемых главой государства или главой исполнительной власти российского региона, а с другой - «распорядительное» регулирование, выступающее как вид правовой регламентации на основе распоряжений, издаваемых главой государства или главой исполнительной власти субъекта Федерации с целью оперативно-технического разрешения проблем государственного контроля в сфере здравоохранения. На сегодняшний день эволюция регионального правотворчества о государственном контроле в сфере здравоохранения осуществляется в контексте конкретизации положений федерального законодательства [7].

Условно правовые акты, регламентирующие особенности государственного контроля в сфере здравоохранения, можно классифицировать на статутные, программно-целевые, программы государственных гарантий, акты, классифицируемые по территориальному признаку, а также акты, устанавливающие специфические формы проведения государственного контроля в сфере здравоохранения.

Статутные правовые акты содержат правовые нормы, закрепляющие административный статус институтов государственного контроля в сфере здравоохранения и его подразделений.

Программно-целевые правовые акты объединяют нормы, определяющие государственно значимые цели и перспективные мероприятия, запланированные на время проведения государственного контроля в сфере здравоохранения.

Программы государственных гарантий, предусматривающие внешние формы государственного контроля, осуществляемого на основе наблюдения за поднадзорным объектом государственного контроля.

Правовые подзаконные акты, классифицируемые по территориальному признаку, можно подразделить на подзаконные акты федерального, межрегионального, регионального, муниципального уровней, а также локальные акты оперативного характера, регламентирующие процедурные особенности государственного контроля в сфере здравоохранения.

Разработка и применение этих актов приобретают административно-правовое содержание, с одной стороны, в условиях реализации государственных программ и планов мероприятий («дорожных карт») в рамках осуществления государственного контроля в сфере здравоохранения, рассчитанных на перспективу, а с другой - на основе межведомственного сотрудничества, предполагающего взаимодействие различных институциональных структур, принимающих участие в мероприятиях, проводимых в рамках государственного контроля в области охраны здоровья.

Административно-правовые и институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения в определенной степени выражаются в особенностях реализации стадий государственного контроля, отличающихся высокой степенью вариативности.

Первая стадия характеризуется оформлением планов проведения комплексных, плановых или внеплановых проверок, согласованных с органами прокуратуры. Так, при организации и проведении запланированных контрольно-надзорных мероприятий в сфере охраны здоровья, как правило, применяются общие проверочные листы или контрольные вопросы, придающие им комплексный характер.

На второй стадии происходит «конкретизация» исходных планов. Для этого, во-первых, официально оформляются цели проверки и определяются сроки ее проведения, во-вторых, назначаются государственные инспекторы и издаются приказы, в-третьих, планируются конкретные контрольные мероприятия, о которых уведомляются объекты предстоящего контроля, осуществляется непосредственный контроль.

Третья стадия характеризуется оформлением проверочного акта, составленного по результатам контроля и содержащего решения и выводы, к которым пришел контролирующий орган, а также подведением итогов деятельности контролируемого объекта в сфере охраны здоровья.

На четвертой стадии контролирующими органами подготавливаются ежегодные доклады о его результатах.

Институциональные аспекты государственного контроля в сфере здравоохранения, реализуемого на основе строгого соблюдения прав подконтрольных объектов, помимо прочего, заключаются также и в том, что он может осуществляться не только в форме официальных проверок, но и в иных легальных формах. Например, санитарные, эпидемиологические или пандемиологические проверки либо экспертизы могут проводиться, с одной стороны, должностными лицами соответствующего ведомства, с другой - аккредитованными организациями, действующими на основе соответствующих предписаний. Помимо этого, существует еще одна специфическая форма государственного контроля в сфере здравоохранения, сущность которой состоит в прямом наблюдении за объектом контроля или надзора с целью обнаружения тех или иных показателей (индикаторов), свидетельствующих о наличии состава административного правонарушения. Этот вид государственного контроля в сфере здравоохранения может осуществляться, к примеру, при необходимости установления причин инфекционных заболеваний, получивших распространение среди гражданского населения в условиях современной пандемиологической реальности, характеризуемой распространением новой коронавирусной инфекции Covid-19.

Институциональные аспекты государственного контроля, реализуемого в сфере законодательства об охране здоровья, в соответствии с федеральным законодательством об административных правонарушениях также выражаются в возможности проведения административного расследования. При этом соответствующие предписания и запреты, установленные в отношении времени, а также порядка организации и проведения контрольных проверок, не распространяются на административные правоотношения, возникшие в ходе административного расследования [5].

В связи с этим необходимо отметить, что для выяснения причин распространения заболеваний различной этиологии в условиях современной российской повседневности, а также для проведения необходимых медицинских экспертиз, федеральным законодательством [13] предусмотрен иной порядок: эти официальные процедуры возможны в соответствии с законодательством об аккредитации [14].

Исследование административно-правовых и институциональных аспектов государственного контроля в сфере здравоохранения позволяет сделать вывод о том, что он, как правило, осуществляется в рамках двух основных направлений: во-первых, безопасности медицинской деятельности, во-вторых, качества оказания медицинской помощи. Необходимо отметить наличие проблем, связанных с качеством и безопасностью медицинской деятельности, выявленных в рамках государственного контроля, осуществляемого официальными представителями Федеральной антимонопольной службы несколько лет назад. Как отмечается в соответствующем докладе, одной из них является проблема неэффективности медицинских проверок, которые, по существу, должны отражать содержание контрольной деятельности и ее специфику. Эта проблема, как указывают лица, осуществлявшие государственный контроль, обусловлена рядом субъективных и объективных причин. Среди первых они отмечают юридическую неграмотность подавляющего большинства сотрудников

Таким образом, особенности реализации государственного контроля в сфере здравоохранения, предусмотренного законодательством об охране здоровья и осуществляемого в условиях современной российской повседневности, обусловлены, с одной стороны, пробелами административно-правового регулирования соответствующей сферы административных отношений, а с другой - дублированием этих норм в рамках правового поля деятельности надзорных органов, а также полномочий институтов, осуществляющих контроль.

Представляется, что подобное положение способствовало возобладанию формализованных, бюрократических принципов медицинской деятельности по охране здоровья гражданского населения, выразившихся, во-первых, в низком качестве обязательных медицинских осмотров, во-вторых, в ухудшении общего состояния здоровья трудоспособного населения, осуществляющего профессиональную деятельность в различных сферах социальной занятости, в-третьих, в увеличении финансовых и материальных государственных затрат в связи с необходимостью социальных выплат, предусмотренных содержанием национальной политики, реализуемой в сфере социального страхования. Решение этих проблем носит принципиальный характер, обусловленный особой значимостью организации и предоставления медицинской помощи гражданскому населению в Российской Федерации.

государственный контроль здоровье правовой

Литература

1. Административные процедуры в деятельности участковых уполномоченных полиции / Анохина С.Ю., Бачурин А.Г., Левин П.Н., Семенов В.М. Барнаул, 2015.

2. Воронкова С.В. Государственный контроль и надзор в сфере охраны здоровья трудоспособного населения: административно-правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2020.

3. Государственный доклад Федеральной антимонопольной службы «О проблемах государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности в 2015 году»

4. Губин Н.П. Общий механизм государст-медицинских организаций, а среди вторых - пробелы законодательства [3]. венного контроля (надзора): понятие, виды, нормативно-правовое регулирование // Вестник Ростовского государственного экономического университета. 2016. № 1(53).

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

6. Лубский А.В., Лубский Р.А., Пестов Р.А. Особенности рефлексивных и нерефлексивных структур правового поведения в современном российском обществе // Философия права. 2019. № 1(88).

7. Лубский Р.А. Нормативно-правовая база организации и деятельности органов государственной власти // Регионоведение: учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.

8. Мисюряев В.Ю. Управление профессиональными рисками как фактор решения проблем в сфере охраны труда // Известия НВ АУК. 2011. № 2.

9. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»: постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 г. № 1640 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 1 (Ч. II). Ст. 373.

10. Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42. Ст. 5009.

11. О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента Российской Федерации от 6 июня 2019 г. № 254 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 23. Ст. 2927.

12. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: федер. закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650.

13. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

14. Об аккредитации в национальной системе аккредитации: федер. закон от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6977.

Bibliography

1. Administrative procedures in the activities of district police commissioners / Anokhina S.Yu., Bachurin A.G., Levin P.N., Semenov V.M. Barnaul, 2015.

2. Voronkova S.V. State control and supervision in the field of health protection of the ablebodied population: administrative and legal aspects: abstr. diss. ... Cand. in Law. N. Novgorod, 2020.

3. State report of the Federal Antimonopoly Service «On the problems of state quality control and safety of medical activity in 2015»

4. Gubin N.P. General mechanism of state control (supervision): concept, types, regulatory regulation // Bulletin of the Rostov State University of Economics. 2016. № 1(53).

5. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses: fed. law d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2002. № 1 (Part 1). Art. 1.

6. Lubsky A.V., Lubsky R.A., Pestov R.A. Features of reflexive and non-reflexive structures of legal behavior in modern Russian society // Philosophy of Law. 2019. № 1(88).

7. Lubsky R.A. Normative-legal base of the organization and activity of state authorities // Regional studies: a textbook. Rostov-on-Don, 2002.

8. Misyuryaev V.Yu. Occupational risk management as a factor in solving problems in the field of labor protection // Izvestiya NV AUK. 2011. № 2.

9. On the approval of the state program of the Russian Federation «Health Development»: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 26, 2017 № 1640 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2018. №2 1 (Part II). Art. 373.

10. On the approval of the Concept of the demographic policy of the Russian Federation for the period up to 2025: decree of the President of the Russian Federation d.d. October 9, 2007 № 1351 // Collected Legislation of the Russian Federation. 2007. № 42. Art. 5009.

11. On the Strategy for the Development of Healthcare in the Russian Federation for the period up to 2025: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 6, 2019 № 254 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2019. № 23. Art. 2927.

12. On the sanitary-epidemiological well-being of the population: fed. law d.d. March 30, 1999 № 52-FL // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1999. № 14. Art. 1650.

13. On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the exercise of state control (supervision) and municipal control: fed. law d.d. Dec. 26, 2008 № 294-FL // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2008. № 52 (part 1). Art. 6249.

14. About accreditation in the national system of accreditation: fed. law d.d. Dec. 28, 2013 № 412-FL // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2013. № 52 (part I). Art. 6977.

15. Chekh O.I. Administrative and legal regulation in the field of healthcare. Moscow, 2017.

Размещено на Allbest.ru