К вопросу об участии гражданского общества в процедуре принятия поправок к Конституции Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу об участии гражданского общества в процедуре принятия поправок к Конституции Российской Федерации

Е.В. Киричёк

Аннотация

население общероссийский голосование законодательство

Статья посвящена рассмотрению вопросов участия населения в общероссийском голосовании, его правового регулирования, важности и необходимости проведения. Анализируется общественное наблюдение как одна из гарантий легитимации вносимых поправок в Конституцию Российской Федерации. Автор отмечает, что состав общественных наблюдателей был определен с учетом предъявляемых требований Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ. В заключение делаются конструктивные выводы, а также представлен ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере. Так, участие гражданского общества в процессе проведения общероссийского голосования и в общественном наблюдении является показателем степени легитимации в осуществлении народовластия.

Ключевые слова: гражданское общество, общероссийское голосование, общественное наблюдение, легитимность, правовое регулирование, поправки, Конституция Российской Федерации.

E.V. Kirichek

Revisiting the participation of civil society in the procedure for the adoption of amendments to the constitution of the Russian Federation

Abstract

The article is devoted to the consideration of the issues of public participation in the all-Russian voting, its legal regulation, the importance and necessity of holding. Public observation is analyzed as one of the guarantees of legitimation of amendments to the Constitution of the Russian Federation. The author notes that the composition of public observers was determined taking into account the requirements of the Public Chamber of the Russian Federation and the public chambers of the subjects of the Russian Federation. In conclusion, constructive conclusions are drawn, as well as a number of proposals for improving the current legislation in this area are presented. Thus, the participation of civil society in the process of conducting the all-Russian vote and in public observation is an indicator of the degree of legitimization in the exercise of democracy.

Key words: civil society, all-Russian voting, public observation, legitimacy, legal regulation, amendments, Constitution of the Russian Federation.

Внесение изменений в Конституцию РФ - безусловно, важный шаг конституционных преобразований, ознаменованный в том числе участием народа в этом процессе посредством направления предложений членам рабочей группы и последующего общероссийского голосования, что само по себе является показателем укрепления принципа народовластия, усиливающим легитимность конституционных поправок. Ведь именно многонациональный народ РФ - носитель суверенитета и единственный источник власти. Но, невзирая на то, что он (народ), согласно Конституции РФ (ст. 134), не входит в число субъектов, обладающих правом вносить предложения об изменении положений Конституции РФ, вместе с тем он реализует это право путем «осуществления своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

Участие населения в общероссийском голосовании, безусловно, является новой формой привлечения внимания гражданского общества к процедуре одобрения поправок к Конституции РФ.

Вопрос об этом был озвучен Президентом РФ в очередном Послании Федеральному Собранию РФ 2020 года, который отметил, что мнение людей должно быть уважаемым и определяющим, именно они призваны решать все вопросы развития страны и повседневной жизни как сегодня, так и в перспективе [19].

Форма участия народа в одобрении изменений в Конституцию РФ окончательно была определена в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (ст. 2) [25]. Далее последовательно были приняты: Указ Президента РФ от 17 марта 2020 г. № 188 «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» [26], в котором был сформулирован вопрос об одобрении изменений в Конституцию РФ и установлена первоначальная дата его проведения на 22 апреля 2020 г.; Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 205 «О переносе даты общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» [27], закрепивший перенос даты голосования ввиду неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки; Указ Президента РФ от 1 июня 2020 г. № 354 «Об определении даты проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации» [28], окончательно определивший дату проведения голосования на 1 июля 2020 г.; постановления ЦИК РФ [11, 12], зафиксировавшие порядок проведения голосования как на территории России, так и за ее пределами.

Представляется, что решение об использовании такой формы непосредственного народного волеизъявления, не регламентированной в нормативных правовых актах, принималось Президентом РФ и далее было поддержано Конституционным Судом РФ [15] исключительно с целью придать этому процессу еще более высокую степень легитимности.

Самое главное здесь, отметил Конституционный Суд РФ, чтобы временное регулирование, направленное на изменение ранее установленного порядка, согласовывалось с принципом поддержания доверия людей к закону и деятельностью государства, предусматривающей «правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм» [17].

Конституционный Суд РФ в своем Заключении от 16 марта 2020 г. указывает, что «конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки» [15]. Более того, принятый специальный Закон РФ о поправке к Конституции РФ (далее - специальный закон) [4] имеет приоритет перед Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33- ФЗ (в ред. от 8 марта 2015 г.) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» [20, 24] в части установления порядка вступления в силу поправок как более новый правовой акт, обладающий большей юридической силой [15].

Между тем в некоторых СМИ и в сети Интернет было высказано немало позиций относительно отсутствия надобности [3, с. 17-20] либо вообще неконституционности [31] общероссийского голосования. Основные доводы были связаны с нарушением процедуры изменения Конституции РФ. Венецианская комиссия в своем Заключении к серьезным недостаткам отнесла: ускоренные сроки проведения кампании по внесению широкомасштабных изменений и несоответствие их глубине содержания; недостаточность времени для консультаций с гражданским обществом; введение дополнительных этапов - рассмотрение Конституционным Судом РФ и общероссийское голосование [1].

Не зря отдельные авторы, размышляя на тему легитимности конституционной реформы в целом, приходят к выводу о необходимости заблаговременной формализации целого ряда вопросов на основе общих норм, имеющих конституционный уровень [2, с. 9-17; 32, с. 7-15].

Конечно, исключать возможность законодательной регламентации общероссийского голосования путем принятия нового нормативного правового акта федерального уровня либо внесения изменений в уже действующие, например Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», а также то, какие поправки и в каких случаях могут быть вынесены на общероссийское голосование, было нельзя. Более того, это позволило бы избежать многих вопросов относительно легитимности внесения поправок в Конституцию РФ.

Впрочем, при внесении изменений в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» обязательно возник бы другой вопрос: как соблюсти требования ч. 3 ст. 2 [13] и уместить суть каждой поправки в наименовании Закона о поправке к Конституции РФ? В этом случае ответ очевиден. Именно специальный закон и позволил беспрепятственно обеспечить участие граждан в обсуждении поправок, не изменяя общепринятый порядок их принятия и вступления в силу.

Следует согласиться с мнением М.М. Курячей, которая совершенно оправданно считает, что общероссийское голосование имело огромный общественный резонанс и максимальный эффект в электорально-правовой сфере. Оно может быть рассмотрено в качестве особого государственно-правового эксперимента [8, с. 18-22].

Конечно, нельзя не отметить, что важную роль в повышении доверия населения к общероссийскому голосованию сыграло общественное наблюдение, которое явилось еще одной дополнительной гарантией легитимации вносимых поправок в Конституцию РФ. В данном случае легитимность, как справедливо отмечает РЛ. Иванов, характеризует определенное отношение людей к власти, ее признание внутри страны (внутренняя легитимность) и другими государствами на международном уровне (внешняя легитимность) [5, с. 15]. В то же время, как небезосновательно утверждает В.Е. Чиркин, рассматривая легитимность через свойство государственной власти, эта власть легитимна тогда, когда она соответствует установкам, потребностям и ожиданиям личности, отдельных социальных групп, общества в целом [33, с. 66; 34, с. 122]. Налицо прямая зависимость легитимности власти от соответствия моральным принципам граждан, а также справедливости решений, принимаемых властью [6, с. 319].

Важно отметить, что на всей территории России и за ее пределами работали более 526 тыс. представителей общественных объединений. В ситуационный центр, разместившийся в Общественной палате РФ, от наблюдателей по всей стране поступило более 52 тыс. сообщений, из них 512 о возможных нарушениях, после проверки которых было выявлено 33 реально установленных факта несоблюдения закона [9].

По сравнению с референдумом 1993 г., когда принималась действующая Конституция РФ, граждане проявили большую активность в голосовании по поправкам в Конституцию РФ 2020 г. Явка составила 74 млн 114 тыс. 217 человек, за одобрение изменений проголосовало 57 млн 747 тыс. 288 человек (77,92%), против - 15 млн 761 тыс. 978 человек (21,27%) [10, 14].

Безусловно, использование потенциала людей в таких важных государственных мероприятиях создает у них ощущение причастности к принимаемым решениям, погруженности в политическую жизнь, формирует чувство ответственности за общее дело [7, с. 89]. Это является важным индикатором демократических режимов, как раз и построенных по принципу вовлечения широких масс к участию в управлении государством, в связи с чем обладающих максимальной степенью легитимности.

Учитывая всеобъемлющее значение общественного обсуждения поправок к Конституции РФ, в общественном наблюдении приняли участие представители различных слоев гражданского общества, состав которых был определен Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ с учетом требований [4], установленных решением совета Общественной палаты РФ от 23 марта 2020 г. № 29-С [18].

Резонно здесь возникает вопрос о том, а является ли в данном случае наблюдение формой общественного контроля? Исходя из содержания федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [16], не является, поскольку данный закон не распространяет свое действие на правоотношения, возникающие в сфере выборов. Вместе с тем само наблюдение регламентировано в действующем избирательном законодательстве (федеральных законах от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 4 июня 2021 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [21, 29], от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (ред. от 4 июня 2021 г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [23, 29], от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 5 апреля 2021 г.) «О выборах Президента Российской Федерации» [22, 30] и др.) и осуществляется в самом широком смысле физическими лицами, общественными и избирательными объединениями, избирательными комиссиями, а также соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этом смысле использование в избирательном законодательстве категории «наблюдение» вполне оправданно. Напротив, отличается по своей сути «наблюдение», положенное в основу специального закона, которое само по себе носило исключительно общественный характер, поскольку осуществлялось представителями гражданского общества - общественными формированиями и гражданами - в соответствии с постановлением ЦИК [11] и решением совета Общественной палаты РФ [18]. Именно поэтому, как видится, в данном случае речь необходимо вести об общественном наблюдении и общественных наблюдателях, а не о наблюдении и наблюдателях соответственно, что, в свою очередь, должно найти отражение в федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Таким образом, участие гражданского общества в процессе проведения общероссийского голосования и в общественном наблюдении является показателем степени легитимации в осуществлении народовластия. В свою очередь, гражданское общество можно признать развитым только тогда, когда оно находится с государством в состоянии диалектического единства, взаимовлияния друг на друга и функционирует за гранью принципов вмененного патриотизма, отождествления любви к своей стране и любви к власти. Добиться результата в этом направлении можно благодаря их совместным усилиям, выстраиванию новых качественных отношений, направленных на укрепление демократических основ российской государственности.

Литература

1. Венецианская комиссия приняла новое заключение о внесенных в 2020 году в Конституцию РФ поправках и порядке их принятия (Страсбург, 23 марта 2021 г.). URL: https://www.coe.int/ru/web/moscow/-7venice- commission-adopts-new-opinion-on-2020-constitutional-amendments-and-the-procedure-for-their-adoption-in-the-russian-federation (дата обращения: 16.09.2021).

2. Джагарян А.А. Исправленному верить? Субъективные заметки в связи с Заключением Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 9-17.

3. Дзидзоев Р.М. Конституционные поправки 2020 г.: процессуальные вопросы // Международный журнал конституционного и государственного права. 2020. № 3. С. 17-20.

4. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

5. Иванов Р.Л. Легитимность государственной власти // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2012. № 1 (30). С. 15.

6. Истон Д. Системный анализ политической жизни (1965) // Политология: хрестоматия / сост. М.А. Василик, М.С. Вершинин. М., 2000. С. 319.

7. Керимов А.А. Легитимность политической власти: проблемы дефиниции и основные теоретические модели // Известия Уральского федерального университета. Серия 3: Общественные науки. 2015. № 1 (137). С. 89.

8. Курячая М.М. Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации в системе институтов непосредственной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 6. С. 18-22.

9. Мисливская Г. Наблюдатели ОП выявили 33 реальных нарушения на голосовании по Конституции // Российская газета. 2020. 2 июля.

10. Мисливская Г. ЦИК подвел окончательные итоги голосования по Конституции // Российская газета. 2020. 2 июля.

11. О Порядке общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации: постановление ЦИК России от 20 марта 2020 г. № 244/1804-7 // Вестник ЦИК России. 2020. № 3.

12. О Порядке организации общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации на участках для голосования, образованных за пределами территории Российской Федерации: постановление ЦИК России от 20 марта 2020 г. № 244/1811-7 // Вестник ЦИК России. 2020. № 3.

13. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146; 2015. № 10. Ст. 1393.

14. О результатах общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации: постановление ЦИК России от 3 июля 2020 г. № 256/1888-7 // Российская газета. 2020. 4 июля.

15. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З // Собрание законодательства РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.

16. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213; 2018. № 53 (ч. 1). Ст. 8424.

17. По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 19 (ч. 2). Ст. 1923; 2004. № 29 (поправка).

18. Положение о порядке приема предложений о кандидатурах для назначения наблюдателями, назначения наблюдателей за проведением общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации подсчетом голосов участников голосования и установлением его итогов (утв. решением совета Общественной палаты Российской Федерации от 23 марта 2020 г. № 29-С) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

19. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020. 16 января.

20. Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

21. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

22. Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

23. Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

24. Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1393.

25. Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

26. Собрание законодательства РФ. 2020. № 12. Ст. 1743.

27. Собрание законодательства РФ. 2020. № 13. Ст. 1897.

28. Собрание законодательства РФ. 2020. № 23. Ст. 3622.

29. Собрание законодательства РФ. 2021. № 23. Ст. 3916.

30. Собрание законодательства РФ. 2021. № 15 (ч. 1). Ст. 2456.

31. Центр законодательных инициатив партии. Экспертное заключение по закону о поправке в Конституцию РФ и по его оценке Конституционным судом // Официальный сайт Российской объединенной демократической партии «ЯБЛОКО». URL: https://www.yabloko.ru/node/41885 (дата обращения: 16.09.2021).

32. Чеботарев Г.Н. Конституционное право граждан на внесение изменений в Конституцию Российской Федерации // Государство и право. 2020. № 12. С. 7-15.

33. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 66.

34. Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001.

Размещено на Allbest.ru