Обязательные работы как вид административного наказания: проблемы применения и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обязательные работы как вид административного наказания: проблемы применения и перспективы развития

Ю.В. Мишина

А.И. Смоляков

В статье рассматриваются отдельные аспекты правоприменительной практики, связанной с назначением и исполнением административного наказания в виде обязательных работ. Авторами исследована статистика применения данного вида наказания и проанализирована динамика назначения судами обязательных работ с момента включения данного вида в систему административных наказаний. Предпринята попытка поиска причин наметившейся на сегодня тенденции к снижению доли назначений административного наказания в виде обязательных работ и росту фактов прекращений исполнительных производств по данному виду наказания в связи с истечением срока давности. Проанализированы особенности исполнения обязательных работ в различных субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: административная ответственность, виды административных наказаний, опасные работы, вредные работы, принуждение к труду, исполнение наказаний.

Yu.V Mishina

A.I. Smolyakov,

COMMUNITY SERVICE AS A TYPE OF ADMINISTRATIVE PENALTIES: PROBLEMS OF APPLICATION AND PROSPECTS FOR DEVELOPMENT

The article deals with certain aspects of law enforcement practice related to the appointment and execution of administrative penalties in the form of community service. The authors studied the statistics of the use of this type of punishment and analyzed the dynamics of the appointment of community service by the courts since the inclusion of this type in the system of administrative penalties. An attempt is made to find the reasons for the current trend towards a decrease in the share of administrative penalties in the form of community service and an increase in the facts of termination of enforcement proceedings for this type of punishment due to the expiration of the statute of limitations. The features of performing compulsory work in various subjects of the Russian Federation are analyzed. Taking into account the fact that the performance of such work within the framework of an employment contract provides for certain guarantees and compensation, the authors formulated proposals to improve the current legislation by making a number of changes to the conditions for the appointment of community service and the procedure for their execution.

Key words: administrative responsibility, types of administrative penalties, hazardous work, harmful work, forced labor, execution of punishments.

По мере развития общественных отношений в Российской Федерации постепенно меняется система административных наказаний. В целях повышения ее эффективности корректируется перечень административных наказаний, анализируется правоприменительная практика, с учетом которой совершенствуется механизм правоприменения, устраняются правовые коллизии и пробелы. А поскольку само по себе наличие широкого спектра административных наказаний еще не свидетельствует об оптимальности и самодостаточности всей системы, изучение и объективная оценка действенности каждого вида наказания приобретают важное теоретическое и практическое значение.

Одним из видов административных наказаний, предусмотренных в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), являются обязательные работы. Лицо, которому назначен данный вид наказания, обязано бесплатно выполнить определенный объем общественно полезных работ в свободное от основной работы, службы или учебы время. Получив законодательное закрепление в 2012 г. как вид наказания, «не связанный с посягательством на собственность граждан» [16, с. 147], т.е., по сути, как альтернатива административному штрафу, обязательные работы были призваны, с одной стороны, снизить процент неисполнения постановлений о назначении административного наказания в виде административного штрафа, с другой - оказать воспитательное воздействие на правонарушителей путем «трудотерапии».

При этом для российского суда, принимающего решение по делу, не имеет значения, согласен правонарушитель отработать установленные часы или нет, поскольку требования о добровольности обязательных работ законодательством не установлены (в отличие, например, от административного законодательства Республики Беларусь, где наложение взыскания в виде общественных работ судом допускается исключительно при наличии согласия физического лица [4]). В этой связи вопрос недобровольности труда не раз становился предметом дискуссии в научных кругах. О том, что обязательные работы по своим признакам подпадают под понятие принудительного труда, высказывался С.Е. Чаннов [17, с. 28]. В свою очередь, А.П. Шергин отмечал, что «вопрос введения в систему административных наказаний обязательных работ... вряд ли можно признать легитимным» [18, с. 67] ввиду противоречия такого вида наказания не только Конституции Российской Федерации, но и международным правовым актам, в частности ст. 2 Конвенции Международной организации труда от 28 июня 1930 г. № 29 «Относительно принудительного или обязательного труда», допускающей обязательный труд только в случаях, установленных приговором, вынесенным решением суда. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая конституционность существования обязательных работ в контексте административного наказания, не усмотрел обозначенных несоответствий и пришел к выводу, что назначение данного вида наказания за совершение правонарушений «не является недопустимым способом принуждения к труду» [14].

В то время как одни исследователи заявляют о нелигитимности обязательных работ, другие предлагают расширить перечень статей, предусматривающих данный вид наказания, и активизировать его применение к отдельным категориям правонарушителей. В частности, Т.М. Занина предлагает чаще назначать обязательные работы несовершеннолетним правонарушителям [3]. При этом следует отметить, что вопрос применения данного вида наказания в отношении подростков уже становился темой обсуждения в рамках законотворческой инициативы, правда в абсолютно противоположном контексте. Предлагалось исключить возможность применения обязательных работ в отношении лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста. По мнению авторов законопроекта, назначение такого вида наказания «может негативным образом повлиять на учебу несовершеннолетних граждан, их поведение в быту, семье» [2]. Интересно, что подобная позиция уже нашла свое закрепление в административном законодательстве отдельных государств. В частности, административное взыскание в виде общественных работ (также выполняемых в свободное от основной работы, службы или учебы время и не подлежащих оплате) не может применяться к несовершеннолетним в Республике Беларусь [4], Туркменистане [5]. Однако, по нашему мнению, введение такого ограничения в Российской Федерации не будет способствовать достижению целей административного наказания и перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей, поскольку административный арест, предусматриваемый, как правило, в качестве альтернативного вида наказания, к подросткам не применим, а отсутствие в подавляющем большинстве случаев самостоятельного заработка не позволяет им уплачивать административный штраф самостоятельно. Между тем такие правонарушения, как нарушение участниками публичного мероприятия порядка его проведения, нанесение побоев, на сегодняшний день являются характерными для несовершеннолетних, а санкции указанных статей предусматривают сочетание именно перечисленных видов административных наказаний.

Анализ статистических данных о назначении судами обязательных работ позволяет проследить общие тенденции, связанные с назначением этого вида административного наказания. Наиболее часто такое наказание применялось: обязательные работы административное наказание

- за неуплату средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей - 25% (от всех случаев назначения обязательных работ);

- несоблюдение административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре, - 17,2%;

- управление транспортным средством водителем, лишенным права управления, - 7,9%;

- нанесение побоев - 5%;

- совершение мелкого хищения - 3,5% [13].

За иные правонарушения, предусматривающие обязательные работы, таковые назначались в единичных случаях.

Общие сведения о применении в Российской Федерации федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административного наказания в виде обязательных работ с момента его введения до настоящего времени представлены в таблице:

Приведенные данные наглядно демонстрируют тот факт, что тенденция активного назначения обязательных работ, имевшая место до 2017 г., сменилась на противоположную. Доля дел, по которым назначается рассматриваемый вид наказания, за три года сократилась на 1,3%. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена совокупностью различных факторов - от глобальных (изменение экономической ситуации в стране, несовершенство нормативно-правового регулирования указанной сферы) до локальных (проблемы контроля за исполнением обязательных работ со стороны организаций, в которых лица отбывают наказание).

Санкции статей, предусматривающих обязательные работы, как правило, являются альтернативными. Законодатель устанавливает вариативность, предоставляя суду возможность выбора с учетом конкретных обстоятельств правонарушения между обязательными работами, административным штрафом и административным арестом. Но если административный арест позиционируется как наказание, применяемое в исключительных случаях, то выбор между штрафом и обязательными работами нередко зависит от платежеспособности лица, привлекаемого к ответственности. Ежегодная индексация социальных выплат и заработной платы в совокупности со статичностью размеров штрафа приводит к постепенному обесцениванию штрафных санкций и увеличению количества правонарушителей, способных исполнить данный вид наказания. Такая тенденция в совокупности с многочисленными вопросами, возникающими в правоприменительной практике при исполнении обязательных работ, создает предпосылки для выбора судами в качестве наказания именно административного штрафа, что подтверждается статистическими данными. В частности, если в 2017 г. за управление транспортным средством водителем, лишенным такого права, административный штраф назначался по 27,3% дел, рассмотренных судами, то в 2019 г. - уже по 32,4% дел. Доля лиц, подвергнутых административному наказанию в виде штрафа за совершение мелкого хищения, в 2017 г. составила 52,8%, а в 2019 г. - уже 59,7%. За нанесение побоев в 2017 г. было оштрафовано 55,3% правонарушителей, а в 2019 г. - уже 82%.

Но даже в тех ситуациях, когда обязательные работы назначены, они далеко не всегда фактически исполняются. Анализ сведений, представленных Федеральной службой судебных приставов России, позволяет проследить негативную тенденцию снижения количества фактически исполненных административных наказаний в виде обязательных работ. В частности, в 2018 г. из 266 876 завершенных производств фактическим исполнением окончено 92,2% постановлений, а 7,8% по различным основаниям прекращено, в т.ч. 3,6% в связи с истечением срока давности исполнения наказания. В 2019 году из 284 349 таких дел фактически исполнено уже только 85,8%, а 14,2% - прекращено, в т.ч. 4,7% - в связи с истечением срока давности. За 2020 год аналогичные показатели (в расчете на 239 015 материалов) составили всего 79,6% и 20,4% соответственно. В связи же с истечением срока давности прекращено уже 7,6% производств. Таким образом, доля прекращенных дел за три года выросла почти троекратно, при этом в два раза - по причине истечения предусмотренных законом сроков давности исполнения наказания. Следует отметить и тот факт, что, несмотря на жесткие санкции, предусмотренные ч. 3 ст. 20.25 КоАП РФ, часть правонарушителей уклоняется от отбытия обязательных работ. В 2018 году судебными приставами было выявлено 20 268 таких лиц, в 2019 г. - 14 047, в 2020 г. - 15 471 [1].

Виды обязательных работ и перечень организаций, в которых их отбывают, в соответствии с ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ определяются органами местного самоуправления. Как правило, предлагаемая деятельность не требует серьезных практических навыков и связана с погрузочно-разгрузочными работами, уборкой помещений, работой по благоустройству помещений, эксплуатацией жилищнокоммунального хозяйства. Фактически закон устанавливает три условия для исполнения данного вида наказания: общественную полезность обязательных работ, выполнение их лицом, привлеченным к ответственности, в период времени, свободный от основных работ, и безвозмездность. Таким образом, перечень общественных работ варьируется в каждом субъекте и нередко обусловлен особенностями региона. Так, наряду с традиционными видами: уборкой помещений и территорий, санитарной очисткой контейнерных площадок, озеленением, ремонтными работами на дорогах и других объектах благоустройства, в перечнях встречаются: земляные работы [9], покраска малых архитектурных форм [6], ручная посадка леса мечом Колесова, подача саженцев в высевающий аппарат при механизированной посадке леса [7].

Решение об определении конкретного вида работ в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 109.2 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» принимается судебным приставом-исполнителем исходя из конкретного перечня, определенного органами местного самоуправления. Однако включение отдельных видов работ в упомянутый перечень вызывает вопросы. В частности, постановлением администрации городского округа «город Чита» к обязательным работам отнесены работы по содержанию мест захоронения технико-бытовых отходов [8]; постановлением исполнительного комитета Муслюмовского муниципального района Республики Татарстан - заправка агрегатов рабочими растворами при проведении работ по локализации и ликвидации очагов вредных организмов; тушение лесных пожаров наземным способом [7].

Однако подобные виды работ, связанные с воздействием вредных производственных факторов, превышающих гигиенические нормативы, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» могут подпадать в категорию работ с вредными, а в отдельных случаях и опасными условиями труда. В частности, вредность работ с отходами варьируется от малоопасной до чрезвычайно опасной и напрямую зависит от класса их опасности. Но если определить класс отходов на полигоне твердых бытовых отходов в реальных условиях затруднительно и для работников таких полигонов законодательные ограничения по труду не установлены (за исключением требования пройти профессиональную подготовку), то работы по ликвидации очагов вредных организмов уже отнесены к категории работ с вредными условиями труда, поскольку предусматривают применение пестицидов [11]. Требования по охране труда прямо устанавливают запрет на привлечение к выполнению любых операций, связанных с пестицидами, женщин в возрасте до тридцати пяти лет и несовершеннолетних [12]. Что касается тушения пожаров, то с учетом угрозы жизни работника данный вид деятельности может быть отнесён к работам с опасными условиями труда. Привлечение женщин любого возраста к таким работам также прямо запрещено законом [10]. Однако речь идет о работниках, заключивших с организацией трудовой договор. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок назначения и исполнения обязательных работ, не содержат каких-либо ограничений по видам работ, подлежащим включению в перечень обязательных. Часть 2 ст. 23.13 КоАП РФ содержит лишь запрет на привлечение к выполнению работ, требующих специальных навыков или познаний, лиц, не имеющих таких навыков или познаний. Между тем лицо, занятое на работах с вредными или опасными условиями труда, в соответствии со ст. 219 Трудового кодекса Российской Федерации имеет право на определенные гарантии и компенсации (например, сокращенную продолжительность рабочего времени, дополнительную оплату). Однако в ситуации с отбытием обязательных работ о таких компенсациях речь не идет. Следует отметить, что закон предусматривает возможность назначения обязательных работ на достаточно продолжительный срок - до 200 часов. Соответственно, работник может находиться под воздействием вредных факторов достаточно длительное время: при условии выполнения работ в объеме четырех часов в день - 50 дней. При этом выбрать вид обязательных работ из утвержденного перечня самостоятельно правонарушитель не может, т.к. данное право является прерогативой судебного пристава-исполнителя.

Возможность сокращения срока наказания (например, путем применения коэффициента, связанного с вредностью труда) также не предусмотрена. Правонарушитель может рассчитывать только на уменьшение количества часов в конкретный период времени (неделю), что не влияет на общий срок наказания, либо при ухудшении здоровья у него появляется право обратиться в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания наказания. Но это возможно только при условии, что заболевание признано тяжелым, установлена инвалидность I или II группы либо наступила беременность. Наступление временной нетрудоспособности, как показывает правоприменительная практика, является достаточным основанием для невыполнения работ только на период выдачи больничного листа, даже при наличии врачебной рекомендации об ограничении или исключении физических нагрузок. Так, несмотря на наличие у N после лечения в стационаре заключения военно-врачебной комиссии об «освобождении от физического труда», Верховный Суд Республики Крым посчитал возможным требовать от нарушителя исполнения назначенного наказания и оставил в силе постановление о привлечении к административной ответственности за уклонение от исполнения обязательных работ [15].

Обращает на себя внимание тот факт, что наличие у правонарушителя тяжелого заболевания в соответствии с ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ не является препятствием к назначению обязательных работ, однако служит основанием для освобождения от них. Более того, само понятие «тяжелое заболевание» в контексте освобождения от обязательных работ как вида административного наказания не конкретизировано. Следует ли в этом случае руководствоваться перечнем заболеваний, при которых лица, осужденные за совершение преступлений, освобождаются от исполнения наказания? Или перечнем тяжелых заболеваний, препятствующих содержанию под стражей подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений? Но ведь заболевания, входящие в эти списки, частично не совпадают. По нашему мнению, необходимо ликвидировать данный правовой пробел.

Как было отмечено выше, законом предусмотрена возможность освобождения от исполнения обязательных работ в отдельных случаях. Однако круг лиц, наделенных правом обратиться в суд с соответствующим ходатайством, существенно уже круга лиц, к которым в соответствии с ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ рассматриваемый вид наказания не может применяться. В частности, обязательные работы не могут быть назначены военнослужащим. Однако в ситуации, когда наказание уже было назначено и правонарушитель приступил к его исполнению, но через какое-то время получил статус военнослужащего (например, был призван на военную службу по призыву), дальнейшее исполнение обязательных работ, по сути, невозможно, а прекращение исполнения наказания для рассматриваемой категории не предусмотрено.

В этой связи считаем необходимым дополнение существующих правовых норм положениями, предусматривающими:

- запрет на включение в перечень видов работ такого труда, условия которого оцениваются как вредные или опасные, либо установление обязательного сокращения количества часов наказания при выполнении обязательных работ такого рода;

- расширение перечня лиц, имеющих право на обращение в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания наказания, и согласование такого перечня с категориями граждан, для которых наказание в виде обязательных работ в соответствии с ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ не применяется;

- конкретный перечень заболеваний, при которых лицо, отбывающее наказание в виде обязательных работ, может быть освобождено от его дальнейшего исполнения.

Литература

1. Ведомственная статистическая отчетность Федеральной службы судебных приставов. URL: https://fssp. gov.ru/statistics (дата обращения: 18.06.2021).

2. Законопроект № 664999-7 «О внесении изменений в часть 3 статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (о неприменении к несовершеннолетним административного наказания в виде обязательных работ)». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bin/664999-7 (дата обращения: 18.06.2021).

3. Занина Т.М. О применении обязательных работ как вида административных наказаний к несовершеннолетним правонарушителям // Уголовно-процессуальная охрана прав и законных интересов несовершеннолетних. 2016. № 1 (3). С. 43-46.

4. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 91-З. URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=HK2100091 (дата обращения: 18.06.2021).

5. Кодекс Туркменистана «Об административных правонарушениях». URL: https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=31443571#pos=887;-18 (дата обращения: 18.06.2021).

6. Об исполнении наказания в виде обязательных работ на территории Алексеевского городского округа: постановление администрации Алексеевского городского округа Белгородской области от 22 мая 2019 г. № 559. URL: https://base.garant.ru/73045872/f7ee959fd36b5699076b35abf4f52c5c/ (дата обращения: 18.06.2021).

7. Об определении видов обязательных работ и перечня организаций, в которых отбывается административное наказание в виде обязательных работ: постановление исполнительного комитета Мюслимовского муниципального района Республики Татарстан. URL: https://pravo.tatarstan.ru/rus/file/npa/2016-02/28021/ npa_28022.pdf (дата обращения: 18.06.2021).

8. Об определении мест для отбывания административных наказаний в виде обязательных работ: постановление администрации городского округа «город Чита». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=&em pire=1&nd=175119570&page=1&rdk=0&lmk_id=0#I0 (дата обращения: 18.06.2021).

9. Об определении мест для отбывания административных наказаний в виде обязательных работ: постановление администрации Хомутовского района Курской области от 09.06.2020 № 328-па. URL: httpV/хомутовский-район.рф/artides/4822-328-pa-ot-09-06-2020-ob-opredelemi-mest-dtja-otbyvamja-admmistratrvnyh- nakazanii-v-vide-obja.html (дата обращения: 18.06.2021).

10. Об утверждении перечня производств, работ и должностей с вредными и (или) опасными условиями труда, на которых ограничивается применение труда женщин [Электронный ресурс]: приказ Минтруда Рос-сии от 18.07.2019 № 512н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Об утверждении Правил ликвидации очагов вредных организмов [Электронный ресурс]: приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 09.11.2020 № 913. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Об утверждении Правил по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при выполнении лесохозяйственных работ [Электронный ресурс]: приказ Минтруда России от 23.09.2020 № 644н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях № 1-АП за 1 полугодие 2020 года. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=5461 (дата обращения: 18.06.2021).

14. По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко [Электронный ресурс]: постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Решение Верховного Суда Республики Крым от 09.02.2016 по делу № 12-187/2016. URL: https://sudact. ru/regular/doc/QERcpSViOmmQ/ (дата обращения: 18.06.2021).

16. Супонина Е.А. О перспективах обязательных работ как вида административного наказания в Российской Федерации // Территория науки. 2018. № 1. С. 147.

17. Чаннов С.Е. Применение административного наказания в виде обязательных работ: возможные проблемы // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 28.

18. Шергин А.П. Конституционные основы административно-деликтного законодательства // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 67.

Размещено на Allbest.ru