К вопросу о соблюдении юридической техники федеральным законодателем при закреплении нормативных особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о соблюдении юридической техники федеральным законодателем при закреплении нормативных особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях в РФ

Олег Александрович Кожевников

Аннотация

В рамках настоящей работы автор акцентирует внимание на правовом регулировании особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях в РФ. Анализ отдельных норм федерального законодательства в части регулирования обозначенных правоотношений показывает пренебрежение федеральным законодателем правил юридической техники при формировании текста нормативных актов. Несоблюдение в рамках федерального законотворчества норм юридической техники не только осложняет правоприменительную практику, но и существенным образом снижает уровень системности, координированности норм муниципального права.

Ключевые слова: конституция, юридическая техника, федеральное законотворчество, местное самоуправление на отдельных территориях, муниципальное право, законодательство о местном самоуправлении, единая система публичной власти, отсылочные нормы

Abstract

REVISITING THE COMPLIANCE WITH LEGAL TECHNOLOGY BY THE FEDERAL LEGISLATOR WHEN FIXING THE REGULATORY FEATURES OF THE IMPLEMENTATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN CERTAIN TERRITORIES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Oleg A. Kozhevnikov

In the framework of this work, the author focuses on a topic on the legal regulation of the peculiarities of the organization of local self-government in certain territories in the Russian Federation. The analysis of individual norms of federal legislation regarding the regulation of the designated legal relations clearly shows the «disregard» of the rules of legal technique by the federal legislator when forming the text of normative acts. Non-compliance with the norms of legal technology within the framework of federal lawmaking not only complicates law enforcement practice, but also significantly reduces the level of consistency and coordination of municipal law norms.

Keywords: constitution, legal technique, federal lawmaking, local self-government in certain territories, municipal law, legislation on local self-government, unified system of public authority, reference norms

Согласно СТ. 12 Конституции РФ местное самоуправление как одна из форм народовластия признается и гарантируется в Российской Федерации. Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Действующий ныне Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон № 131-ФЗ) содержит два источника нормативных границ осуществления местного самоуправления в РФ. Первый источник - это нормативные положения ч. 2 ст. 1 названного закона, устанавливающие, что местное самоуправление в Российской Федерации как форма осуществления народом своей власти функционирует в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодатель за основу законодательных ограничений осуществления местного самоуправления взял прежде всего уровень федерального законодательства, поскольку именно такой подход позволяет государству в лице его органов власти обеспечить равным образом гарантированность данной формы народовластия на всей территории РФ. Другой источник - это положения ст. 4 упомянутого ранее закона, содержащей в себе весь перечень нормативных актов федерального, регионального и местного уровней, составляющий правовую основу местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление как форма решения уполномоченными субъектами права вопросов местного значения и иных делегированных им государственных полномочий находится в прямой связи с установленными в нашем государстве нормативными основами местного самоуправления, которые в научной литературе, как правило, обозначаются широким термином - законодательство о местном самоуправлении.

Указанная взаимосвязь, очевидно, позволяет сделать вывод о том, что о качестве и эффективности местного самоуправления в России можно говорить только в непрерывной связи с качеством законодательства о местном самоуправлении, поскольку последнее и определяет «нормативные» правила осуществления народом своей власти - местного самоуправления на территории муниципальных образований. Многие исследователи на протяжении уже длительного периода времени отмечают различные негативные аспекты качества российского законодательства о местном самоуправлении [1, 2, 3]. Кроме того, нормативное регулирование в сфере местного самоуправления отличается крайней степенью неустойчивости и склонностью федерального законодателя к постоянному внесению изменений и дополнений в положения федеральных законов. Так, с момента принятия ныне действующего Закона № 131-ФЗ в него федеральный законодатель уже внес изменения и дополнения более 190 раз, т.е. как минимум в течение года базовая правовая основа местного самоуправления в среднем корректировалась на федеральном законодательном уровне минимум 10 раз. О недостаточности внимания федерального законодателя к качеству нормативной регламентации местного самоуправления говорит и тот факт, что перед рассмотрением во втором чтении в Государственной Думе РФ законопроекта № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» от различных субъектов права поступило более 700 поправок в различные статьи и главы [5]. Все эти негативные аспекты деятельности федерального законодателя, с одной стороны, имеют прямое воздействие на затрудненность формирования законодательной основы в части системного, поступательного развития местного самоуправления в территориях, с другой стороны, дают постоянную пищу для научных исследований и полемики.

В рамках настоящего исследования хотелось бы обратиться к обозначению проблематики, которая изредка становится предметом научных исследований и обсуждений, хотя при внимательном изучении нельзя не отметить в ней очередную долю непоследовательности и формализма федерального законодателя к вопросам правового регулирования местного самоуправления. Речь идет о юридической технике закрепления особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, которые в действующем федеральном законодательстве определены прежде всего в главе 11 Закона № 131-ФЗ. На первый взгляд «юридического обывателя», никаких особых проблем в нормативных положениях указанной главы не имеется, поскольку законодателем применен отсылочный подход к формированию особенностей осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, настраивая исследователей и правоприменителей на тот факт, что указанные особенности мы сможем обнаружить, переходя к указанным в законе ссылкам.

Не видит никакой проблемы и угрозы в применении такого подхода в дальнейшем и федеральный законодатель, предлагая к рассмотрению уже во втором чтении законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее - законопроект № 40361-8), поскольку текст норм законопроекта практически дублирует имеющиеся положения главы 11 Закона № 131-ФЗ. Вместе с тем представляется, что такой поверхностный, несистемный подход к формированию особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях не только не способствует формированию системной основы местного самоуправления на данных территориях, но и во многом является разрушительным для и без того болезненного, постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении в целом. Поскольку упомянутая глава 11 Закона № 131- ФЗ содержит 11 статей, каждая из которых особым образом определяет отличительные правовые аспекты осуществления местного самоуправления на отдельных территориях и нуждается в отдельном исследовании. Остановимся кратко лишь на отдельных положениях вышеназванной главы.

Так, статья 82.1 Закона № 131-ФЗ ожидаемо настраивает нас на определение нормативных особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Внимательное изучение текста нормативных положений названной статьи не только не вносит какой-либо существенной ясности, но и направляет не только исследователя, но и прежде всего правоприменителя на дальнейший поиск ответов в части реализации особенностей организации местного самоуправления на соответствующей территории. В частности, часть 1 вышеназванной статьи закрепляет, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях осуществления закупок товаров и связанных с такими закупками услуг для обеспечения муниципальных нужд в случае утверждения законом этого же субъекта РФ перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Поистине круговорот воды в природе, т.е. федеральный законодатель, определяя особенности осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), говорит: «а посмотрите законодательство субъектов РФ? Есть ли там закон об утверждении перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований?», однако и это еще не завершение «похода к поиску истины», поскольку в соответствии с ч. 4 статьи 82.1 Закона № 131-ФЗ перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, для того чтобы заинтересованный правоприменитель или пытливый исследователь смог использовать или применить к конкретной ситуации (правоотношению) нормы ст. 82.1 Закона № 131-ФЗ, он должен сначала найти акт Правительства РФ, определяющий перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), затем определить, присутствует ли в субъекте РФ, к которому относится район, указанный в вышеназванном перечне Правительства РФ, закон, определяющий уже перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, убедиться, что в указанный перечень законодатель субъекта РФ внес только те товары и услуги, которые указаны в ч. 2 ст. 82.1 Закона № 131-ФЗ, и только после этого у правоприменителя или исследователя есть шанс определить такую особенность местного самоуправления в муниципальном образовании, относящемся к территории районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), как наличие определенного субъекта права, осуществляющего закупку товаров и связанных с такими закупками услуг для обеспечения муниципальных нужд. юридический федеральный местное самоуправление

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно обращал внимание нормотворческих органов на критерий определенности правовой нормы и отмечал, что «критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями». Представляется, что примененная федеральным законодателем юридическая техника изложения особенностей осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), не только не вносит ясности, но и губительна для правоприменителя, не обладающего специальными познаниями в области юриспруденции, поскольку очевидно вносит больше трудностей и неопределенности, чем облегчает правовое регулирование.

Другой пример - статья 82.3 Закона № 131-ФЗ, которая должна, исходя из ее названия, определять особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития. Однако сама статья никаких особенностей не определяет, а отсылает искать таковые в Федеральном законе от 29.12.2014 № 473- ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее - Закон № 473-ФЗ). Внимательное изучение названного закона и поиск особенностей организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития не только не проясняет ситуации, но и дополнительно вызывает вопросы и запутывает правоприменителей и исследователей. Во-первых, ст. 1 Закона № 473-ФЗ, определяющая предмет его правового регулирования, не содержит никакого упоминания о правоотношениях, связанных с местным самоуправлением и особенностями его осуществления в данных территориях. Из всего содержания закона особенностям осуществления не местного самоуправления, как ожидалось, а лишь осуществлению полномочий органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития посвящены две статьи главы 6 названного закона. Часть 2 статьи 23 Закона № 473-ФЗ устанавливает, что полномочия органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом исключены полномочия, отнесенные названным законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, включая организацию и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. И здесь возникает очевидный вопрос о соответствии названного положения статьи требованиям Конституции РФ. Во-первых, часть 2 ст. 130 Конституции РФ императивно определяет, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, ни Конституция РФ, ни неоднократно изложенные позиции Конституционного Суда РФ не допускают осуществления местного самоуправления никакими федеральными органами власти или управляющими компаниями в статусе акционерного общества. Во-вторых, законодательство о местном самоуправлении не допускает изъятия полномочий органов местного самоуправления в пользу каких-либо субъектов права на постоянной основе.

Статья 75 Закона № 131-ФЗ определяет исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться только органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а ч. 1.2 ст. 17 этого же закона предусматривает лишь возможность временного перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации законами этого субъекта Российской Федерации. Таким образом, решение вопросов местного значения и реализация полномочий органами местного самоуправления в РФ по решению названных вопросов - это исключительная конституционная компетенция населения и органов местного самоуправления, поэтому изъятие на постоянной основе и передача полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления иным субъектам права даже на уровне отдельно изданного федерального закона, с нашей точки зрения, является прямым нарушением Конституции РФ в силу ч. 1 ст. 15 ее положений. Нормативные основы особенностей осуществления местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития в этой части не могут применяться и должны быть скорейшим образом приведены в соответствие с Основным Законом нашей страны.

Наконец, третий пример подхода федерального законодателя к правовой регламентации особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях - это положения статьи 82.5 Закона № 131-ФЗ, которые, очевидно, должны определять особенности организации местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток. Как и на территориях опережающего социально-экономического развития, вышеназванная статья определяет, что она устанавливает особенности осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток. Таким образом, снова название статьи не соответствует содержанию норм, которые она включает, поскольку совершенно очевидно, что организация местного самоуправления и осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления не являются идентичными и тождественными категориями. Кроме того, очередной раз федеральный законодатель в тексте ст. 82.5 Закона № 131-ФЗ делает отсылку правоприменителей в поиске особенностей к другому нормативному акту - Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (далее - Закон №212-ФЗ).

Уже традиционно для данной модели федерального регулирования особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях можно отметить, что предмет и цели регулирования специального закона не соотносятся с положениями базового (основного) закона. Так, ст. 1 Закона № 212-ФЗ В качестве предмета регулирования указывает ЛИШЬ «отношения, связанные с созданием и функционированием свободного порта Владивосток». Никакого местного самоуправления или его особенностей организации в предмете закона даже не просматривается. Такая же ситуация с целями вышеназванного закона, которые определены в ч. 2 ст. 1 Закона № 212-ФЗ. На местное самоуправление ориентируется лишь п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона № 212-ФЗ, к тому же только в части того, что данный закон направлен «на обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, органов местного самоуправления, общественности, предпринимателей и инвесторов в целях развития свободного порта Владивосток». Окончательно сбивают с толку положения ст. 2 разбираемого нами закона, которые императивно говорят о том, что свободный порт Владивосток с входящими в него территориями создан по смыслу закона для установления мер государственной поддержки предпринимательской деятельности.

Можно ли говорить о каком-то качестве юридической техники законодательной работы федерального законодателя при таком халатном разбросе норм и отношений по разным нормативным актам, которые между собой не только не связаны, но и посвящены в общем-то другим группам правоотношений? Думается, что очевидный ответ находится на поверхности. Подтверждение названного вывода можно увидеть и в остальных положениях Закона № 212-ФЗ.

Так, первое, что бросается в глаза при прочтении норм закона, - в нем не содержится отдельных глав или статей ни в отношении особенностей организации местного самоуправления, ни особенностей осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, все приходится искать «вручную», погружаясь в нишу всего объема текста. Первое упоминание, которое можно встретить в Законе № 212-ФЗ о местном самоуправлении, - это положения ст. 4 названного нормативного акта, которая определяет территории муниципальных образований, входящие в свободный порт Владивосток.

И тут опять возникает вопрос, эти положения относятся к особенностям организации местного самоуправления, к особенностям осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, а может, к обеспечению взаимодействия между субъектами, указанными в п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона № 212-ФЗ? Представляется, что ни одна из указанных версий на 100% быть правильным ответом не может.

Далее статья 5 названного закона определяет источники финансового обеспечения создания (модернизации) объектов инфраструктуры на территории свободного порта Владивосток, среди них упомянуты бюджеты муниципальных образований, которые используются в порядке, установленном бюджетным законодательством. Остается загадкой не только для обыденного правоприменителя, но и для профессионального исследователя, а что в этом нового и особенного. Во-первых, правоотношения в области местного бюджета строго императивно и так подчинены положениям бюджетного законодательства, а во-вторых, вопросы организации на территории муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения уже длительное время относятся к вопросам местного значения и целевым образом обеспечиваются за счет средств местного бюджета.

Статья 7 Закона № 212-ФЗ устанавливает полномочие Наблюдательного совета свободного порта Владивосток как коллегиального органа управления осуществлять координацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам развития и функционирования свободного порта Владивосток. Традиционно под координацией (от лат. со - совместно и ordinatio - упорядочение) понимается взаимосвязь, согласование, приведение в соответствие [5]. Относительно местного самоуправления как формы народовластия вопросы координации между уровнями власти императивно закреплены в ст. 5 и 6 Закона № 131-ФЗ, в соответствии с которыми «осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами федеральной и региональной государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, названным Федеральным законом, другими федеральными законами».

Поскольку содержание и порядок координации Наблюдательным советом деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам развития и функционирования свободного порта Владивосток Законом № 212-ФЗ не определены, представляется, что простое упоминание о данном полномочии одного из органов управления свободного порта Владивосток в части органов местного самоуправления подчиняется общим требованиям Конституции и Закона № 131-ФЗ и не несет какой-то дополнительной юридической нагрузки. Единственной особенностью реализации полномочий органами местного самоуправления, которые отчетливо закреплены Законом № 212-ФЗ, являются положения ст. 28, в которых отражены особенности правового регулирования градостроительной деятельности на территории свободного порта Владивосток. На наш взгляд, это единственная статья закона, которая реализует В ПОЛНОЙ мере текст нормы СТ. 82.5 Закона № 131-ФЗ.

Подводя итоги, следует отметить, что общественные отношения в области местного самоуправления составляют предмет одной из самых молодых, динамично меняющихся отраслей российского права - муниципального права, которую абсолютное большинство исследователей (С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.Т. Карасев, В.В. Комарова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.) однозначно определяют как комплексную отрасль российского права. Развитие данной отрасли и муниципально-правовых отношений базируется на комплексной нормативно-правовой основе, базовую часть которой составляют федеральные законы. Приведенные примеры и в целом законодательная и правоприменительная практика показывают, что качество законов напрямую зависит от уровня восприятия и применения юридической техники нормотворческими органами на этапе формирования текста нормативного правового акта, а пренебрежение элементарными правилами юридической техники в дальнейшем приводит ко многим проблемам как в части толкования и применения смежных нормативных актов, так и в части правоприменительной практики. Возникают очевидные и скрытые коллизии, необоснованное дублирование норм, отсутствие логики и др., которые нормотворческие органы могут и должны избежать с помощью соблюдения правил юридической техники, представляющих собой определенные процедурные правила, логические, языковые, структурные, содержательные правила, определенные формальные требования [6]. Приведенные в настоящем исследовании примеры федерального регулирования особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях очевидно показывают, что пренебрежение элементарными правилами юридической техники, формализм законодателя в соблюдении правил юридической техники приводят к печальным последствиям, в результате чего страдают не только правоприменительные органы, но и население как основной «выгодоприобретатель» осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Как уже было отмечено выше, муниципальное право регулирует одну из важных составляющих современной единой системы публичной власти - местное самоуправление. В настоящее время в стенах Государственной Думы РФ находится на рассмотрении законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который также изобилует спорными положениями, в т.ч. и в части соблюдения правил юридической техники. Оптимизма мало, но все же хочется верить, что, вскрывая в рамках подобных научных исследований и публикаций недочеты федерального законодателя, исследователи дадут ему возможность ознакомиться с ними и сделать выводы. В результате этого последует повышение уровня разработки текстов федеральных законов на основе соблюдения достижений юридической науки во благо обеспечения устойчивости, системности, комплексности нормативной основы формирования и развития местного самоуправления в России в будущем.

Список источников

1. Бялкина Т.М. Проблемы качества законодательства в сфере местного самоуправления // Вестник ВГУ Серия: Право. 2009. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-kachestva-zakonodatelstva-v-sfere-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 02.08.2022).

2. Зюзина Т.Е. Законодательство о местном самоуправлении: проблемы правового регулирования // Законность и правопорядок в современном обществе. 2013. № 16. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ zakonodatelstvo-o-mestnom-samoupravlenii-problemy-pravovogo-regulirovaniya (дата обращения: 02.08.2022).

3. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. № 4 (68). С. 2-19.

4. Соколова М. К законопроекту о местном самоуправлении поступило более 700 поправок. URL: https:// www.pnp.ru/politics/k-zakonoproektu-o-mestnom-samoupravlenii-postupilo-bolee-700-popravok.html (дата обращения: 03.08.2022).

5. Значение слова «координация» в 10 словарях. URL: https://znachenie-slova.ru/%DO%BA%DO%BE%DO% BE%D1%80%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F (дата обращения: 03.08.2022).

6. Маторин А.М. Роль юридической техники в правотворчестве // Вестник НИБ. 2020. № 39. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/rol-yuridicheskoy-tehniki-v-pravotvorchestve (дата обращения: 03.08.2022).

Размещено на Allbest.ru