Проблематика адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики в Україні крізь призму колізійних законодавчих положень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний авіаційний університет

Данило Глоба здобувач вищої освіти ступеня доктора філософії з права

Анотація

У публікації розкриваються основні аспекти досліджень проблематики адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики в Україні. Наголошується, що, сьогодні, від аналізу ідеологічно-інституційної проблематики подолання корупції в Україні варто перейти до викорінення законодавчих колізій як найсуттєвішого складника реформаційних перешкод на шляху до удосконалення адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики.

Обґрунтовується, що деякі антикорупційні ризики (наприклад, потенційне отримання неправомірної вигоди під час внутрішнього, або зовнішнього, аудиту в НАЗК) не містять дієвих пропозицій НАЗК щодо їх усунення, відсилаючи до «затвердженого порядку здійснення внутрішнього аудиту» тим же НАЗК. Таким чином, дана антикорупційна норма є недієвою - адже не регулює безпосередній факт корупційної генерації на етапі його виявлення, в той час як затвердження уніфікованого документу (т.зв. Порядку проведення внутрішнього аудиту НАЗК) додатково допомогло б ефективізувати корупційну боротьбу.

Відмічено, що не існує універсальних алгоритмів попередження та протидії корупційним злочинам у системі органів публічної влади. Ефективність заходів боротьби з проблемами адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики напряму залежить від дієвого їх застосування з урахуванням національних традицій, менталітету та існуючого антикорупційного законодавства, а, також, оптимальної адаптації їх до українських реалій.

Ключові слова: проблематика, адміністративно-правові засади, протидія корупційним злочинам, система органів публічної влади, Антикорупційна стратегія на 2021-2025 роки.

Abstract

Danylo Globa Recipient of higher education with the degree of doctor of philosophy in law of the National Aviation University, Kyiv, Ukraine,

PROBLEMS OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL PRINCIPLES OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION POLICY IN UKRAINE THROUGH THE PRISM OF CONFLICTING LEGISLATIVE PROVISIONS

The publication reveals the main aspects of research into the problems of the administrative and legal foundations of the implementation of anti-corruption policy in Ukraine. It is emphasized that today, from the analysis of the ideological and institutional problems of overcoming corruption in Ukraine, it is necessary to move on to the eradication of legislative conflicts as the most essential component of reformation obstacles on the way to improving the administrative and legal foundations of the implementation of anti-corruption policy.

It is substantiated that some anti-corruption risks (for example, the potential receipt of undue benefit during an internal or external audit in the NACP) do not contain effective proposals of the NACP to eliminate them, referring to the "approved procedure for conducting an internal audit" by the same NACP. Thus, this anti-corruption rule is ineffective - it does not regulate the direct fact of corruption generation at the stage of its detection, while the approval of a unified document (the so-called Procedure for conducting an internal audit of the NAKC) would additionally help to make the fight against corruption more effective.

It was noted that there are no universal algorithms for preventing and countering corruption crimes in the system of public authorities. The effectiveness of measures to combat the problems of the administrative and legal foundations of the implementation of anti-corruption policy directly depends on their effective application, taking into account national traditions, mentality and existing anticorruption legislation, as well as their optimal adaptation to Ukrainian realities.

Keywords: issues, administrative and legal principles, combating corruption crimes, system of public authorities, Anti-corruption strategy for 2021-2025.

Вступ

Постановка проблеми. Вітчизняні наративи запобігання та подолання корупції мають для України екзистенційне значення: Євроінтеграційний курс, підкріплений Угодою про асоціацію між Україною та ЄС від 21.03.2014 р. (ред. від 30.11.2015 р.) [1], а також - отримання статусу кандидата на членство у ЄС рішенням Ради Європи від 23.06.2022 р. вимагають інтенсифікації державно-управлінських та владно-урядових механізмів впливу щодо незаконного збагачення. Корупціогенність має законодавчу, інституційну та ідеологічну форми екстраполяції. Пропонуємо розпочати із ідеології як преформатора «корупційної / антикорупційної свідомості» в умовах незалежної України.

Державно-управлінська доктрина визначає корупцію як негативне суспільно-політичне явище, що засноване на зловживанні владними повноваженнями публічним/політичним/громадським діячем з метою персонального збагачення [2, с. 221-222]. Ідеологічне розуміння корупції як соціального фактору різниться від «проблеми державного управління» [3, с. 48] до «комплексної проблеми державної економіки, неефективності важелів запобігання незаконному збагаченню та політичного свавілля» [4, с. 92]. Пристосовуючи дані доктринальні апропріації до України, маємо говорити саме про непослідовність антикорупційної ідеології. За даними неурядових організацій - Transparency International та Transparency International Ukraine -- у 2022 р. Україна посідає 116 сходинку із 180 держав, що беруть участь у змаганні за т. зв. «ІСК» (індексом сприйняття корупції, англ. - Corruption Perceptions Index) із результатом у 33 бали від 100 можливих [5]. Не дивлячись на певні позитивні тенденції (ухвалення Антикорупційної стратегії на 20212025 рр., призначення керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури - САП), проблемами вітчизняної антикорупційної політики залишається власне «сприйняття корупції» - себто її ототожнення та негативна апрофіляція державними діячами та, зокрема, громадянським суспільством. Дана проблема носить ідеологічний характер, адже «антикорупційна свідомість» - явище радше соціально-теоретичне, аніж інституційно-нормативне.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання теорії та практики механізмів запобігання та подолання корупції досліджувались у роботах таких учених як: І. Абрам'юк, О. Бойко, І. Жукова, В. Олуйко, Л. Пашко, А. Поплавський, І. Попова, О. Пухкал, Є. Романенко, В. Федоренко і ін.

Разом із тим, питання проблематики адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики в Україні залишається малодослідженим, що дещо сповільнює владно-інституційну ефективність та розвиток вітчизняної демократії як публічно-соціального конструкту та гуманно- державницької надбудови. Ця публікація логічно продовжує попередні дослідження автора, присвячені теоретичним аспектам законодавчих колізій як найсуттєвішого складника реформаційних перешкод на шляху до удосконалення адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики.

Метою даної статті є обґрунтування сутності та змісту проблематики адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики в Україні.

Виклад основного матеріалу

В умовах інституційно-бюрократичної (за історичним типом) побудови публічного адміністрування, вагомого значення щодо запобігання та подолання в Україні корупційних інтервенцій набуває діяльність профільних інституцій. До останніх віднесено діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), Національного антикорупційного бюро (НАБУ), Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), Державного бюро розслідувань (ДБР), Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА).

Діяльність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) нормується та регулюється Наказом Офісу Генерального Прокурора (далі - ОГП) № 125 від 05.03.2020 р. «Про затвердження Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Офісу Г енерального прокурора» (далі - Положення) [6]. Згідно п. 1.1 Розділу І (Загальні положення) даного Положення, САП, як структурний підрозділ ОГП у якості Департаменту, підпорядкований заступнику Генерального прокурора - себто керівнику САП. Цікавим для нас є п. 1.3. Розділу І (Загальні положення) Положення, що встановлює презумпцію взаємодії САП із іншим органом антикорупційної юрисдикції - Національним антикорупційним бюро України (НАБУ). адміністративний антикорупційний законодавчий

У свою чергу, спрямування та координація діяльності НАБУ щодо запобігання корупції здійснюється відповідно до Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» № 1698-VII від 14.10.2014 р. (ред. від 01.10.2022 р.) [7]. У абз. 1 ч.1 ст. 1 даного Закону НАБУ визначається як «центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ) зі спеціальним статусом», що здійснює діяльність із превенції, розслідування та детекції корупційно-криміногенних проступків та правопорушень. Відповідно до абз. 2 ч.1 ст. 1 Закону, діяльність НАБУ концентрується на попередженні незаконного збагачення посадовців, що працюють в органах державної влади (ОДВ) та / або органах місцевого самоврядування (ОМС) та власною корупціогенною діяльністю створюють прямі або опосередковані загрози національній безпеці України.

Таким чином, юридично-законна складова діяльності САП та НАБУ як органів антикорупційно-превентивної юрисдикції в Україні є семантично- спорідненою. Однак, статика відрізняється від динаміки: окрім обопільної взаємодії, дані органи рекординують власну діяльність із Службою безпеки України (далі - СБУ), антикорупційний підтекст діяльності котрої декларовано ст. 19 - 19-1 Закону України «Про службу безпеки України» № 2229-XII від 25.03.1992 р. (ред. від 04.12.2022 р.) [8] - зокрема, йдеться про обов'язок повідомлення працівником СБУ можливих (гіпотетичних), або реальних, фактів вчинення корупційних правопорушень шляхом порушення норм Закону України «Про запобігання корупції» №2 1700-VII від 14.10.2014 р. (ред. від 01.01.2023 р.), а також - попередження та вжиття відповідних заходів щодо професійно-виконавчих конфліктів, що виникають в процесі корупційно-попереджувальних заходів спеціалізованими антикорупційними органами.

Водночас, прецедентною є т. зв. «справа Чауса», в процесі якої екс-суддя Дніпровського районного суду м. Києва, затриманий за хабарництво, зміг покинути територію України та перебратися до Молдови. Після надсилання Україною у березні 2021 р. запиту на екстрадицію екс-судді, директором НАБУ А. Ситником було оприлюднено інформацію щодо потенційної причетності до втечі Чауса з України у 2016 р. «правоохоронних органів» [9]. Резонансність даної справи демонструє, що національна антикорупційна система України, наразі, перебуває на стадії становлення та не є злагодженим функціональним механізмом.

Примітно, що, відповідно до Закону України «Про Національну поліцію України» № 580-VIII від 02.07.2015 р. (ред. від 30.12.2022 р.) [10], Національна поліція України отримує масштабніше, ніж СБУ, коло антикорупційних повноважень - серед них «реєстрація кримінально-корупційних проступків та правопорушень», «адміністративно-корупційних правопорушень» та реєстрація «результатів судового розгляду корупційних правопорушень». На нашу думку, даний колізійний прецедент у сукупності із неокресленим профільним Законом України «Про службу безпеки України» № 229-XII колом повноважень СБУ, є однією із причин раніше згаданого «перевищення антикорупційних повноважень правоохоронними органами», та, як результат, призводить до корупційної прецедентності безпосередньо під час діяльності останніх.

Беручи до уваги компілятивно-генеративні проєкції вчинення посадових злочинів, зокрема, суддями та державними службовцями 1 -3 рангів, доцільно згадати юридичну природу та правові механізми протидії корупційним правопорушенням з боку Державного бюро розслідувань (ДБР) - державного правоохоронного органу, діяльність котрого спрямовується та координується відповідно положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань» № 794-VIII від 12.11.2015 р. (ред. від 07.05.2022 р.) [11]. Відповідно положень нормативного акту, ДБР уповноважене детектувати наявні посадові злочини, пов'язані із перевищенням та зловживанням юридично-законних владних повноважень згаданими категоріями осіб (судді, правоохоронці, державні службовці) та здійснювати превенцію вчинення подібних протиправних дій.

Потрібно відзначити, що діяльність ДБР є доволі ефективною та, водночас, відносно незалежною (зокрема, це виявляється у компетенції ДБР щодо розслідування фактів перевищення владних повноважень іншими антикорупційними інституціями - НАБУ, САП тощо, встановленій у ст. 5 Розділу I Закону № 794-УШ). Водночас, відсутніми є юридично-правові підстави кореляції корупційно-викривної діяльності ДБР сумісно із САП / НАБУ / НАЗК, що дещо сповільнює владно-інституційну ефективність та розвиток вітчизняної демократії як публічно-соціального конструкту та гуманно-державницької надбудови.

Досі недослідженим (та, водночас, найменш ефективним) органом антикорупційної юрисдикції є раніше згадане Агентство з розшуку та менеджменту активів (АРМА, далі - Агентство), діяльність котрого нормується Законом України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» № 772-УШ від 10.11.2015 р. (ред. від 17.06.2022 р.) [12]. Відповідно до ст. 9 даного Закону, до юрисдикційного відання Агентства належить «детекція та управління активами».

Однак, діяльність АРМА нерідко ускладнюється через наявність т. зв. «механізмів корупційних махінацій», що дозволяють користуватися послугами «фіктивних» компаній, офшорних фірм та офшорних зон, т.зв. «факторингом» (залученням іноземних приватних компаній до зберігання коштів) і т.д. Означений Закон, хоч і є логічним «антикорупційним доповненням» до Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки» № 3480-IV від 23.02.2006 р. (ред. від 03.01.2023 р.; останній встановлює нормативи поводження із цінними паперами, деривативами тощо [13]), визначає лише «модельні» (рамкові) способи і форми протидії т.зв. «паперовим злочинам», що найчастіше притаманні представникам владної політверхівки (т. зв. «white-collar crime» - білокомірцеві злочини як термін, вперше, введений у обіг кримінологом Е. Сазерлендом [14, c. 1]).

Від ідеологічно-інституційної проблематики подолання корупції в Україні пропонується перейти до законодавчих колізій як найсуттєвішого складника реформаційних перешкод на шляху до удосконалення адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики.

Варто розпочати із огляду профільного (галузевого) нормативноправового акту - Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII від 14.10.2014 р. (у ред. від 01.01.2023 р.) [15]. Відзначу, що саме даним Законом здійснюється регулювання та контроль діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК).

Виділяється наступна проблематика: НАЗК як орган профільної антикорупційної юрисдикції не має власної нормативно-юридичної рекомендації (ані Закону, ані Положення / Наказу тощо), користуючись Законом України «Про запобігання корупції» № 1700-VII як рамковим документом щодо власної діяльності. Враховуючи, що даний Закон, згідно Преамбули, визначає системні аспекти корупційної превенції в Україні, подібне «перенесення повноважень» та законодавча аналогія може мати негативні наслідки для самостійності НАЗК як органу антикорупційної юрисдикції.

Також, потребують уточнення положення Розділу III Закону України «Про запобігання корупції» № 1700-VII щодо формування Антикорупційної стратегії (АС) та, зокрема, її предметно-практичної реалізації за допомогою державної антикорупційної програми з виконання АС (ст. 18 - 18-1 Закону). Відповідно до ч. 4 ст. 18 Закону, обов'язок щодо формування концептуальної моделі АС покладено на НАЗК як профільний орган антикорупційної юрисдикції. Водночас, антикорупційна програма як елемент ефективної імплементації положень окремої АС, згідно ч. 4 ст. 18-1 Закону, може підлягати юридичній видозміні виключно за погодженням НАЗК. Таким чином, відмічається прецедент дублювання повноважень (організаційних та виконавчих) НАЗК та порушення «чутливих» вимог безсторонності, законності, правового верховенства та активності громадянського суспільства як ключових складників демократичної держави (означені профіляції закладено Конституцією України - зокрема, у ст. 1, ст. 6, ст. 8 Основного закону).

Від визначення негативних тенденцій антикорупційного законотворення у Законі України «Про запобігання корупції» № 1700-VII пропонується перейти до дослідження стратегічних колізій превентивно-корупційного урядування (регулятивного активу), означених у Антикорупційній програмі НАЗК на 2021-2022 рр. [16] (застосовувалася донедавна) та Законі України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки» № 2322-IX від 20.06.2022 р. [17] (та Антикорупційній стратегії на 2021-2025 роки як складникові останнього).

Так, Антикорупційна програма НАЗК на 2021-2022 рр. передбачала нововведення у вигляді створення Комісії з оцінки корупційних ризиків та аналізу виконання антикорупційної програми в НАЗК (відповідно до Розділу II зазначеної Програми, далі - КОКР), діяльність котрої засновувалася на проведенні антикорупційних заходів та поширенні інформації щодо них. Проте, деякі антикорупційні ризики (наприклад, потенційне отримання неправомірної вигоди під час внутрішнього, або зовнішнього, аудиту в НАЗК) не містять дієвих пропозицій НАЗК щодо їх усунення, відсилаючи до «затвердженого порядку здійснення внутрішнього аудиту» тим же НАЗК. Таким чином, дана антикорупційна норма є недієвою - адже не регулює безпосередній факт корупційної генерації на етапі його виявлення, в той час як затвердження уніфікованого документу (т.зв. Порядку проведення внутрішнього аудиту НАЗК) додатково допомогло б ефективізувати корупційну боротьбу.

Водночас, Законом України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки» № 2322-IX від 20.06.2022 р. встановлені алгоритми, вимоги та закономірності реалізації Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки (далі - АС 2021-2025 р.).

Таблиця 1. Колізії адміністративно-правових засад реалізації антикорупційної політики в Україні крізь призму деяких профільних законодавчих актів України