К вопросу о разделении полномочий в процессе досудебного производства по уголовным делам

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о разделении полномочий в процессе досудебного производства по уголовным делам

Игорь Павлович Напханенко

Дмитрий Валерьевич Попандопуло

Сергей Михайлович Сергеев

Аннотация

законодательство досудебный уголовный дело

В статье рассмотрены исторические аспекты таких видов правоохранительной деятельности полиции, как уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная, современное состояние законодательной базы и проблемы деятельности органов дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также возможные модели совершенствования законодательства России в указанных областях. Результаты исследования позволили авторам обобщить материалы, собранные в процессе изучения вопросов, связанных со становлением и развитием разделения полномочий в процессе досудебного производства по уголовным делам. Удалось выделить некоторые особенности его развития и научно обосновать их.

Ключевые слова: возбуждение уголовного дела, стадии уголовного судопроизводства, поводы, основания, правовое решение, преступление, информация, рапорт

Revisiting the separation of powers in the process of pre-judicial proceedings in criminal cases

Igor P. Naphanenko, Dmitry V. Popandopulo, Sergey M. Sergeyev

Abstract

The article deals with the historical aspects of such types of law enforcement activities of the police (internal affairs bodies) as criminal procedural and operational-search, the current state of the legislative framework and the problems of the activities of the bodies of inquiry and bodies engaged in operational-search activities, as well as possible models for improving legislation Russia in the specified areas. The results of the study allowed the authors to summarize the materials collected in the process of studying issues related to the formation and development of the separation of powers in the process of pre-trial proceedings in criminal cases. It was possible to identify some features of its development and scientifically substantiate them.

Keywords: initiation of a criminal case, stages of criminal proceedings, reasons, grounds, legal decision, crime, information, report

Каждый сотрудник оперативных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации в своей служебной деятельности сталкивался с ситуацией выбора законных оснований для своих конкретных действий. Исторически в нашей стране, её правовой системе сложилось так, что именно те подразделения органов исполнительной власти, которые наделены полномочиями по осуществлению негласной деятельности, направленной на борьбу с преступностью, могут использовать все вышеуказанные виды российского законодательства. При этом и теоретический, и практический интерес представляет анализ соотношения и разделения их полномочий в процессе досудебного производства по уголовным делам.

Внимание этим вопросам так или иначе уделяют практически все правоведы, занимающиеся всегда взаимосвязанными проблемами оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) и уголовного процесса. Знаковым может считаться мнение А.Н. Васильева о том, что: 1) ОРД, хотя и основана на законе, но протекает в непроцессуальных формах; 2) закон требует четкого распределения обязанностей следователя и оперативного работника, которые, в разной степени отвечая за раскрытие преступления, идут к общей цели разными путями, используя различные методы [1]. А тенденциями последнего времени становятся попытки придания процессуальное™ ОРД и негласного характера следственным и иным процессуальным действиям. Все эти тенденции, очевидно, имеют в своей основе опыт прошлого, когда розыск преступников, дознание («до правды»), исследование обстоятельств совершенного преступления (следствие) и даже суд производились полицией или иными чиновниками государственных органов с полицейскими функциями. Вопрос о том, следует или не следует повторять в будущем этот опыт, исследованию которого посвящена настоящая статья, должен решаться в настоящее время.

Начиная анализ, необходимо определиться, что термин «оперативно-розыскная» применительно к той деятельности, которая сегодня имеет отношение и к соответствующей теории, и к созвучной отрасли законодательства, появился только во второй половине XX в. В любом учебнике, учебном пособии по ОРД, комментарии к Федеральному закону от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) историю этой деятельности начинают с русских слов «сыск» и «розыск».

До реформ российского императора Александра II, произведенных в 1858-1864 гг. по отношению к судебной, следственной и полицейской деятельности, правовые взгляды в России на «розыск» и «уголовный процесс» были полностью идентичны, в отдельных юридических исследованиях XIX в. устанавливалось отличие для «сыска» («изысканий» лиц и следов преступлений) и «следствия» («исследований» обстоятельств преступления). По сути, до указанного времени расследование преступлений носило характер классического инквизиционного (от лат. inquisitio - розыск) процесса, сложившегося таковым в нашей стране с XVI в. Однако большинство европейских стран около 200 лет назад от него стали отказываться, отдавая приоритет судебному принципу состязательности сторон, разделявшему обвиняющую сторону государственного аппарата и сторону защиты, которые должны были суду представлять свои доводы и доказательства.

Аналогичную цель преследовали и российские реформы 1860-х гг., которые привели к введению в уголовный процесс понятия «дознание», означавшего тогда фактически действие полицейских органов власти, способствующее доследственному сбору информации (в т.ч. и негласному), выявлению признаков и сохранению материальных следов преступления, а при наличии подозреваемого в его совершении - пресечению возможности скрыться в случае производства расследования органами судебного следствия.

Следует отметить, что в первых проектах документов 1858-1859 годов, в дальнейшем вошедших в «Учреждение судебных следователей» [2, с. 710], утвержденное в июне 1860 г. указом Александра II, доследственная деятельность обозначена терминами «розыск» или «дознание» в качестве синонимов. Позднее рукой именитого судебного деятеля Н.И. Стояновского, члена комиссии при МВД Российской империи, занимавшегося проектами новых правовых актов, слова «розыск» во многих местах были просто зачеркнуты или зачеркнуты и написано слово «дознание» [3, с. 11], что послужило закреплению последнего в законах России.

Анализируя процессуальные законы времен реформ, Л.Л. Камбек отмечал: «Следствие бывает двух родов, предварительное, иначе называемое дознание (в другом месте добавлено "или изыскание" - прим. авт.), и формальное, собственно следствие.... Формальное следствие без предварительного быть не может. Предварительное следствие или предшествует формальному, или, если время и обстоятельства это позволяют, идет с ним рядом. Формальное следствие есть только приведение в законные формы того, что открыто предварительным следствием» [4, с. 55-56]. При этом известный автор учебников по дореволюционному уголовному процессу М.В. Духовской писал, что «дознаться» означает узнать что-либо и подразумевает действия в виде негласного разведывания [5, с. 152]. Исследуя дознание того времени,

М.В. Королев прямо приходит к выводу о том, что деятельность, «называемая дознанием, заключается в проведении сочетания мер как гласного, так и негласного характера, конечной целью которого является установление всех обстоятельств преступления и лица, его совершившего» [6, с. 56]. Такому дознанию, как формализм, так и достоверность не обязательны. «Для получения сведений и открытия следов ...предоставляется расспрашивать всякого, кто может сообщить полезные для следствия сведения, хотя бы он и не имел всех качеств достоверного свидетеля» [7, с. 67]. Представляется, многие согласятся, что сегодня такой подход скорее характеризует законодательно установленные черты не дознания, а ОРД.

Закреплению новой терминологии способствовал и Устав уголовного судопроизводства Российской империи от 20 ноября 1864 г. [8], в ст. 254 определявший, что средствами дознания для полиции являются «розыски», «словесные расспросы» и «негласное наблюдение». Можно констатировать, что ст. 252-254 и 312 указанного устава фиксируют двойственность законодательного и практического применения «дознания», вкладывая в него и следственный (процессуальный, открытый), и негласный (тайный, розыскной и даже разведывательный) смысл, не давая при этом легального определения ни дознанию, ни негласным методам полицейской работы.

Несмотря на создание с 1866 г. сыскных подразделений и появление ряда инструкций для негласной работы полиции в 1882-1884 гг., рассмотренное отношение к дознанию сохранилось вплоть до смены общественно-политической системы государства, что следует из соответствующих разделов «Дознание» и «Розыск» самого распространенного энциклопедического словаря. Новых законов, выделявших бы негласную деятельность, соответствующую современной ОРД, в России не появилось. Не было на уровне закона и должного закрепления рассмотренных выше функций дознания и негласной деятельности за какими-либо конкретными подразделениями или органами, учитывая возложение полицейских задач на многочисленных должностных лиц, представлявших государственную власть на просторах Российской империи. Как представляется, отмеченная А.Е. Чечетиным, А.Ю. Шумиловым, Н.П. Яблоковым [9, с. 18-19] попытка выделения «ОРД» (в контексте розыска по делам общеуголовного характера) как самостоятельной функции правоохранительных органов в Законе Российской империи от 06.07.1908 «Об организации сыскной части» не привела ни к созданию полноценной системы органов, осуществляющих «розыск» (мешала полуцентрализованная система управления общеуголовной полицией), ни к четкому разделению дознания на процессуальную и непроцессуальную части в их современной трактовке.

Пытаясь устранить из официальных документов методы негласной работы сыскных подразделений («царской охранки»), власти Советской России не могли полностью исключить использование возможностей такой деятельности. Даже в названии оперативной службы остался термин «розыск», а в функциях - проведение дознания, идея которого также осталась, по сути, прежней. Уголовно-процессуальные кодексы РСФСР, принятые в 1922 и 1923 гг., предписывали: «В случаях, когда дознанием добыты данные, по которым обязательно предварительное следствие, органы дознания, сообщив о нем немедленно следователю и прокурору, передают весь материал дознания следователю немедленно же, ...принимая до вступления следователя в дело лишь меры, препятствующие уничтожению следов преступления или уклонению подозреваемых от следствия и суда» [10, ст. 108; 11, ст. 106]. Прямого указания в кодексах на возможность осуществления негласных действий не было. В то же время поводом к возбуждению уголовного преследования могли признаваться анонимные заявления, но лишь «после предварительной негласной проверки их органами дознания» [10, ст. 98; 11, ст. 93]. Как видно, появляется понятие «орган дознания», и на этот орган возлагается «негласная» проверка. Органы дознания в том же понимании остаются в действующем законодательстве Российской Федерации, хотя сегодня их функции как органов предварительного расследования значительно расширены и несколько уточнены полномочия оперативно-розыскной направленности.

Термины «ОРД», «оперативно-розыскная работа», «оперативно-розыскные меры», «оперативно-розыскные мероприятия», исходя из анализа правовых актов СССР, официально не упоминались до 1958 г. Для обозначения деятельности оперативных подразделений использовались следующие понятия: агентурная, оперативная, агентурно-оперативная, чекистская, агентурно-чекистская или оперативночекистская (чаще других - «оперчекотдел», «оперче- кобслуживание») работа, агентурная или оперативная разработка, оперативный розыск, оперативный учет, негласная агентура, наружное наблюдение и др. «Оперативно-розыскной» был только отряд (как правило, в составе конвойных войск НКВД), действовавший в системе исполнения наказаний и формировавшийся (в отдельных документах - создававшийся штатно) для работы в чрезвычайных ситуациях побега заключенных из мест отбывания наказания в целях розыска и задержания лиц, совершивших побег из исправительных лагерей. Кроме того, в состав одного из отделений спецотдела НКВД СССР, отвечавшего за оперативную технику, входили «контрольно-слежечная» и «оперативно-розыскная» группы [12].

Очевидно, при реализации курса на преодоление «культа личности» в 1950-е гг. потребовалось сменить и отдельные, напоминающие о нем термины, в связи с чем уходит в прошлое «чекистская» работа. Согласно ч. 2 ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза СССР и союзных республик 1958 г. впервые «на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших». В УПК РСФСР 1960 г. [13] в части, регулирующей основания осуществления ОРД, появились две значимые нормы:

статьей 118 на органы дознания возлагалось принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших;

статья 119 определяла: «в случае передачи следователю дела, по которому не представилось возможным обнаружить лицо, совершившее преступление, орган дознания продолжает принимать оперативно-розыскные меры для установления преступника, уведомляя следователя о результатах» [13].

Аналогичные положения были приняты в уголовно-процессуальных законах других союзных республик и действовали до принятия новых уголовно-процессуальных законов независимых государств.

Развитие теории ОРД и необходимость законодательной регламентации работы органов, осуществляющих ОРД, привели к изданию в большинстве стран СНГ в 1992-1993 гг. соответствующих законов. В настоящее время в Российской Федерации действует ФЗ об ОРД, в достаточной мере взаимосвязанный с иными законами, в первую очередь с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации [14].

УПК РФ, вступивший в силу в 2001 г., в настоящее время содержит уже 17 упоминаний термина «оперативно-розыскной», которые разделим на 3 группы:

Оперативно-розыскные меры - 1 (положение ст. 157 УПК РФ, по сути, очень сходно с вышеуказанным положением ст. 119 УПК РСФСР 1960 г., но содержит интересное положение, которое проанализируем далее).

Оперативно-розыскные мероприятия (далее - ОРМ) - 7 (ст. 38, 40.2, 41, 75, 95, 144 УПК РФ), из них о поручениях проведения ОРМ - 5 (ст. 38, 40.2, 41, 144 УПК РФ).

Оперативно-розыскная деятельность - 9: о результатах ОРД - 3 (ст. 5, 89, 108 УПК РФ); о полномочиях органов государственной власти и их сотрудников - 2 (ст. 40, 60 УПК РФ); о должностных лицах органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, - 3 (ст. 163, 164, 223.2 УПК РФ); о должностном лице органа дознания, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, - 1 (ст. 95 УПК РФ).

Как представляется, в УПК РФ наблюдается уже даже не дуализм, поскольку органы дознания, выполняющие процессуальные и следственные действия и обязанные проводить ОРМ по поручению следователя или дознавателя, дополняются органами, осуществляющими ОРД, хотя и исключительно в контексте «должностных лиц». Но УПК РФ предусматривает и иное должностное лицо - «сотрудника органа дознания, осуществляющего ОРД». Возможно, с практической точки зрения особых проблем здесь нет, но ФЗ об ОРД не предоставляет полномочий на осуществление ОРД сотрудникам органа дознания.

Практическую сложность можно предвидеть и в реализации требований ч. 7 ст. 164 УПК РФ в части привлечения к участию в следственных действиях должностного лица органа, осуществляющего ОРД. Дозволено ли участие сотрудников и работников, не имеющих таких полномочий, или вновь рассматривать такой орган исполнительной власти как орган дознания?

Интерес представляет также то, что в ч. 4 ст. 157 УПК РФ наряду с оперативно-розыскными впервые появляются розыскные меры (ранее в УПК РСФСР встречались «розыскные действия») для установления лица, подозреваемого в совершении преступления, которые, очевидно, не могут относиться к ОРМ, осуществляться негласно, поскольку возложены в т.ч. и на следователя (п. 38 ч. 1 ст. 5 УПК РФ).

Самое главное, что определяет современное состояние ОРД, дознания и работы органов, их осуществляющих, заключается в не до конца преодоленном историческом смешении этих понятий в сходных по выполнению, но различных по процессуальному значению действиях. Путаница приводит к тому, что даже высшие судебные инстанции используют не предусмотренную законами терминологию: дознаватель, имеющий возможность осуществления и процессуального расследования, и оперативно-розыскной деятельности [15].

Перспективы, возможности совершенствования ОРД и предварительного расследования (включая дознание) постоянно рассматриваются учеными и практиками, предлагающими законодателям свое видение решения существующих проблем. При условии невозможности возврата к инквизиционной, розыскной модели процесса раскрытия и расследования преступлений вариантов может быть несколько.

Первый предложен авторским коллективом оперативно-розыскной направленности Омской академии МВД России под руководством профессора В.Ф. Луговика - в 2014 г. был разработан проект «Оперативно-розыскного кодекса Российской Федерации», предлагавший существенно расширить нынєшниє полномочия органов, осуществляющих ОРД, вернув им право непроцессуального задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, включая применение физических мер пресечения противоправных действий даже на стадии приготовления к преступлению. Именно по этой причине, несмотря на большое количество полезных новаций в области ОРД, законопроект не стал предметом рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, получил отрицательные отзывы.

Вторым вариантом является выделение органов предварительного следствия в единый следственный орган, лишив остальные государственные структуры полномочий любого предварительного расследования. Вариант предлагался и обсуждался неоднократно, он потребует изменения структуры государственных органов, очень серьезных материальных затрат, почти полного изменения существующей правовой базы, а также сложно реализуем в малонаселенных регионах Российской Федерации.

Третьим можно считать реализованные в ряде стран СНГ (например, Казахстан) модели уголовного процесса, в котором производящему расследование уголовного дела лицу (следователю, дознавателю) предоставлено право проведения негласных следственных действий, а большинство ОРМ осуществляется по правилам этих действий, предусмотренных в уголовно-процессуальных законах. ОРД в таком случае, несмотря на оставшиеся законы о ней, полностью подчиняется уголовному процессу. Предложение об аналогичном изменении в правовой системе России разрабатывалось и обсуждалось учеными Нижегородской академии МВД России. Представляется, что основным недостатком такой модели является упрощенное использование в уголовном процессе результатов, полученных негласным, тайным путем, что сопряжено с вопросом проверки достоверности сведений для принятия законных процессуальных решений. Сегодня практически можно наблюдать последствия такого подхода в области мировой политики. Решения о санкциях (почти в духе терминологии судебно-надзорной системы) западные «партнеры» России в отношении «виновных» государств, их органов, должностных и физических лиц принимают на основании непроверяемых разведывательных сведений, зачастую основанных на недостоверной информации социальных информационно-телекоммуникационных сетей («дело Скрипа- лей», химическое оружие в Ираке и Сирии, массовые нарушения прав человека в Крыму). Представляется, в расследовании преступлений это будет несколькими шагами назад в прошлое.

Четвертым вариантом является дальнейшее законодательное разделение функций процессуальных и непроцессуальных, к которому логически приводит вышеизложенный исторический анализ и мнения многих ученых прошедшего и настоящего времени, специалистов в областях уголовного процесса, криминалистики и оперативно-розыскной деятельности. Думается, вполне логичным было бы в уголовно-процессуальном законодательстве перейти на использование более 25 лет предусмотренных ФЗ об ОРД понятий «оперативное подразделение», «орган, осуществляющий ОРД», полностью убрав у этих частей государственной системы функцию предварительного расследования. Орган дознания как звено государственной системы раскрытия и предварительного расследования преступлений может быть оставлен в УПК РФ с уголовно-процессуальными и широкими административными, но не оперативно-розыскными полномочиями.

Есть основания полагать, что дальнейшее совершенствование регулирования ОРД может стать надежным механизмом гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, при этом уголовно-процессуальная деятельность не должна становиться негласной.

Список источников

1. Теория судебных доказательств в советском уголовном процессе. Часть общая. М., 1968. 415 с.

2. Полный свод законов Российской империи. Собр. 2. Т XXXV. Отд. 1. № 35890. СПб., 1860. 962 с.

3. Маков М.И. Как рождалось дознание в российской полиции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 8. С. 9-13.

4. Дубоносов Е.С. Оперативно-розыскная деятельность: учебник для вузов. 3-є изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 420 с.

5. Духовской М.В. Русский уголовный процесс. М., 1897. 232 с.

6. Королев М.В. История развития института приостановления предварительного следствия до Революции 1917 года // Следователь. 1997. № 6. С. 56-57.

7. Камбек Л.Л. Судебный следователь, или Полнейшее руководство к производству уголовных следствий, содержащее в себе изложение правил о производстве уголовных следствий, с присовокуплением образцов деловых актов и бумаг, сюда относящихся, как то: описей, показаний, допросов, свидетельств и пр., и с изложением правил, относящихся до производства следствий над лицами православного духовенства: составил по Своду законов изд. 1857 г. и его продолжениях и на основании изменений, произведенных учреждением судебных следователей 8 июля 1860 г. СПб.: тип. Штаба Отд. Корп. Внутр. Стражи, 1861. 164 с.

8. Устав уголовного судопроизводства / под ред. М. Шрамченко, В. Ширкова. Изд. пересмотр. и доп. от 1 января 1902 г. СПб., 1902.

9. Оперативно-розыскная деятельность: учебник / под ред. К.К. Горяйнова, В.С. Овчинского, А.Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. 848 с.

10. Об Уголовно-Процессуальном Кодексе: постановление ВЦИК от 25.05.1922 (вместе с Уголовно-Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.) (утратило силу) // СУ РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230.

11. Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р.С.Ф.С.Р.: постановление ВЦИК от 15.02.1923 (ред. от 31.01.1958) (вместе с Уголовно-Процессуальным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.) (утратило силу) // СУ РСФСР. 1923. № 7. Ст. 106.

12. Структура НКВД СССР на 20 мая 1942 г. // Альманах «Россия. XX век». URL: https://alexanderyakovlev.org/almanah/inside (дата обращения: 21.07.2022).

13. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.

14. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

15. По делу о проверке конституционности положения статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Республики Казахстан О.Е. Недашковского и С.П. Яковлева: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2015 г. № 22-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. № 6.

Размещено на Allbest.ru