Проблемные аспекты правового режима лесопользования в России: история и современность

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Ю.С. Кабанова, М.О. Тяпкин

Аннотация

Статья посвящена исследованию проблемных аспектов лесопользования в России посредством анализа истории развития рационального лесопользования от Руси до современного состояния. На данный момент все чаще возникают дискуссии, посвященные проблемам опустынивания и увеличения количества незаконных рубок лесных насаждений. По мнению экспертов, такая ситуация связана с тем, что законодательство России, регламентирующее правовой режим лесопользования, направлено в первую очередь на использование леса как природного ресурса, а не на его охрану и восстановление. В статье проанализированы формы лесопользования, предусмотренные действующим законодательством. лесопользование законодательство рациональный форма

Ключевые слова: лес, лесные насаждения, лесопользование, договор лесопользования, незаконные рубки, охрана леса, восстановление леса.

Annotation

Yu.S. Kabanova, M.O. Tyapkin,

PROBLEMATIC ASPECTS OF THE LEGAL REGIME OF FOREST MANAGEMENT IN RUSSIA: HISTORY AND MODERNITY

The article is devoted to the study of problematic aspects of forest management in Russia, by analyzing the history of the development of rational forest management from Russia to the present state. At the moment, discussions are increasingly taking place on the problems of desertification and the increase in the number of illegal logging of forest plantations. According to experts, this situation is due to the fact that the legislation of Russia regulating the legal regime of forest management is primarily aimed at using forests as a natural resource, and not at its protection and restoration. The article analyzes the forms of forest management provided for by the current legislation.

Key words: forest, forest plantations, forest management, forest management agreement, illegal logging, forest protection, forest restoration.

Основная часть

Исторически наиболее ценными видами природных объектов являлись те, которые можно перевести в денежный эквивалент. Природные ресурсы составляют национальное богатство любой страны, выступая как источник создания материальных благ или услуг. В каждой стране в зависимости от климата и географического положения встречаются разные ресурсы: полезные ископаемые, леса, воды, объекты природного мира. В России исконно пополнение бюджета происходило за счет лесопользования, при этом на данный момент отмечается ухудшение ситуации в указанной сфере.

Рассматривая исторический аспект проблемы рационального лесопользования, можно отметить, что наша страна имеет в этой сфере богатый опыт, который, к сожалению, далеко не всегда можно назвать позитивным. Классик отечественного лесоводства Г.Ф. Морозов, справедливо утверждавший, что «лесоводство - дитя нужды», писал: «Пока леса было много, отсутствовала забота о неистощимости пользования им; когда леса стало мало или явилось опасение за возможность истощения лесных запасов, тогда впервые возникает мысль о такой организации пользования лесами, которая не вела бы к их истощению» [6, с. 1]. В этой фразе заключается квинтэссенция истории развития отечественной лесной отрасли и характеристика содержания государственной лесной политики.

Российский историк В.О. Ключевский отмечал, что «лес сыграл крупную роль в нашей истории, он был многовековой обстановкой русской жизни. Лес оказывал русскому народу разнообразные услуги - хозяйственные, политические и даже нравственные: обстраивал его сосной и дубом, отапливал березой и осиной, освещал его избу березовой лучиной, обувал его лыковыми лаптями, обзаводил домашней посудой и мочалом» [4, с. 83]. Отметим, что на протяжении многих столетий в России складывались формы традиционного неистощительного лесопользования, чему способствовали большие лесные пространства и невысокая плотность населения.

Однако в начале XVIII в. в результате стремления Петра I к созданию регулярной армии и морского флота и под воздействием других объективных факторов потребность в древесине многократно возросла. Леса стали стратегически важным ресурсом, сохранность которого должны были обеспечить специально создаваемые органы и должностные лица, формировавшие систему лесоуправления. Таким образом, увеличение антропогенной нагрузки на леса привело к тому, что в XVIII в. в европейской части страны стал ощущаться дефицит не только строевого, но и дровяного леса.

Хозяйственное освоение территории страны шло во многом за счет превращения лесопокрытых территорий в сельскохозяйственные угодья, в результате чего лесные площади стремительно сокращались. По данным М.А. Цветкова, в период с начала XVIII в. до 1914 г. в европейской части России лесистость сократилась с 52 до 35%, что означало потерю почти третьей части лесов [15, с. 201].

Отметим, что увеличение темпов и объемов лесопользования не всегда сопровождалось позитивными изменениями в правовой сфере. Указ Екатерины II от 22 сентября 1782 г. фактически вывел частные леса из-под контроля государства и поставил их в полную зависимость от доброй воли владельцев. К сожалению, надежды законодателя на то, что «радетельные помещики приложат старание их о всевозможном охранении лесов своих от напрасного истребления и о размножении растений их в собственную свою и потомства их пользу», не оправдались [8, с. 676]. Частные леса, вышедшие из-под государственной опеки, стали быстрыми темпами уничтожаться, поскольку «владельцы старались как можно скорее обратить их в деньги, опасаясь, чтобы рубка опять не воспрещена была правительством» [1, с. 502]. Проблема сохранности частновладельческих лесов на протяжении нескольких десятилетий была чрезвычайно острой, приобретая иногда катастрофический характер, но приблизиться к ее решению правительство смогло лишь во второй половине XIX в., когда был принят ряд нормативных актов (прежде всего «Положение о сбережении лесов» 1888 г.), ограничивавших права собственников на свободное распоряжение своим лесным имуществом.

В соответствии с законодательством Российской империи леса делились на государственные и состоящие в общественной и частной собственности. Преобладавшей формой собственности являлись государственные леса, составлявшие около 70% лесного фонда дореволюционной России. Правительство было заинтересовано в создании системы рационального лесопользования, поскольку с начала XIX в. лесные ресурсы стали рассматриваться как один из источников пополнения бюджета империи.

В XIX в. - начале ХХ в. правительство стало уделять больше внимания вопросам устройства, охраны и эксплуатации казенных лесов. Однако на протяжении всего дореволюционного периода основными проблемами казенной лесной отрасли являлись преобладание экстенсивных методов хозяйствования, низкие темпы приведения лесов в известность и их устройства, недостаточные объемы лесовосстановления и лесоразведения, неповоротливость и чрезмерная бюрократизация управленческого аппарата.

В начале ХХ в. Российская империя располагала колоссальными лесными запасами, объем которых достигал 1/3 части всех мировых лесов. В связи с этим перед Первой мировой войной правительство России стало возлагать большие надежды на лесное хозяйство. По мнению специалистов, несмотря на все сложности и недостатки, отечественную лесную отрасль ждала «блестящая будущность». В перспективных планах наиболее прибыльным вариантом эксплуатации казенных лесов должен был стать экспорт древесины. Несмотря на то что объемы лесного экспорта демонстрировали уверенный рост, вывозилась преимущественно необделанная древесина. Так, по данным за 1913 г., на «кругляк» приходилось 50% общей массы ушедшего на экспорт леса, что составляло 37% общей стоимости вывозимых лесоматериалов [13, с. 32]. Модернизация лесного хозяйства должна была проходить в направлении рационализации лесопользования и развития собственной деревообрабатывающей промышленности.

После революционных событий 1917 г. содержание государственной лесной политики в нашей стране поменялось коренным образом. Проведенная большевистским правительством национализация земель и лесов установила государственную монополию на использование лесных ресурсов, однако ожидаемого положительного эффекта это не принесло. В условиях гражданской войны расширенная лесоэксплуатация стала вопросом выживания молодой Советской Республики, в результате чего объемы лесозаготовок в 1918-1921 гг. в среднем в четыре раза превышали годовую расчетную лесосеку. В результате резкой активизации лесопользования, увеличения потерь от пожаров и самовольных порубок, прекращения лесовосстановительных работ лесные запасы сократились. Так, по данным А.И. Писаренко, в Европейской России лесистость снизилась с 49% в 1916 г. до 23% в 1926 г. [11, с. 135].

В конце 1920-х гг. под влиянием необходимости полномасштабной модернизации народного хозяйства СССР лесное хозяйство оказывается в подчиненном положении по отношению к лесной промышленности. В основу лесопользования был положен тезис о максимальной эксплуатации природных ресурсов, воплощением которого стал принцип расширенного производства, заменивший собой принцип неистощительного лесопользования.

На протяжении ХХ в. поиски оптимальной модели функционирования лесной отрасли не прекращались. В послевоенный период начался процесс модернизации лесной отрасли прежде всего за счет развития лесной промышленности, однако баланс между лесозаготовкой и лесовосстановлением в условиях планового хозяйства был труднодостижимым. При этом в различных регионах страны лесопользование осуществлялось с различной степенью интенсивности, а отечественный лесопромышленный комплекс продолжал оставаться низкорентабельным и даже убыточным [16, с. 110]. После распада СССР начался мучительный процесс внедрения в лесную отрасль рыночных отношений и формирования лесного комплекса Российской Федерации на новых основаниях. Лесопромышленный комплекс оказался в глубочайшем системном кризисе, последствия которого преодолеваются до сих пор.

В соответствии со Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11.02.2021 № 312-р (далее - Стратегия), на данный момент в России выделяются следующие проблемы в рассматриваемой сфере: устаревшие стандарты управления лесами, не отвечающие международным, социальным и экологическим требованиям; угроза гибели лесов из-за климата, пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов; утрата лесного биоразнообразия; отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах; низкое качество выполнения работ по защите лесов; необоснованное назначение санитарно-оздоровительных мероприятий [14].

Несмотря на указанные проблемы, доход от использования лесов в России за последние годы вырос на 82%, за девять месяцев 2021 г. составив 52,2 млрд рублей, за аналогичный период прошлого года - 43,1 млрд рублей [7]. Отметим, что леса занимают 4 млрд га территории планеты (31% площади суши). Более 54% всех лесных площадей сосредоточено в таких странах, как Россия, Бразилия, Канада, Соединенные Штаты Америки и Китай, при этом Россия по площади лесов в мире занимает пятую часть [14]. Площадь покрытых лесной растительностью земель составляет 795 млн га (46,4% площади России). При этом на долю земель лесного фонда приходится 96% покрытых лесом площадей (766,6 млн га) и 2% - на земли особо охраняемых природных территорий [14].

Лес в России исконно имеет двойственную природу, представляя собой экологическую систему и природный ресурс, что нашло отражение в ст. 5 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ (далее - ЛК РФ). В связи с тем, что исторически лес имел двойственную природу, использование лесов в России пошло по пути выделения двух видов деятельности: лесного хозяйства и лесной промышленности, получивших закрепление в ЛК РФ. На данный момент лесное хозяйство представляет собой деятельность по воспроизводству, охране, защите и использованию лесов, учету лесных ресурсов. В свою очередь, лесная промышленность - это совокупность отраслей промышленности по добыче, переработке и реализации лесных ресурсов [5]. Так, по данным Счетной палаты России, в течение 2016-2020 гг. площади выбытия лесов превышают объемы лесовосстановления и лесоразведения, что свидетельствует о сохранении советской системы лесопользования [10].

Необходимо отметить, что для рассмотрения правового режима лесопользования необходимо разграничить такие понятия, как «лесной фонд», «лесные ресурсы», «лесной участок», «лесные насаждения». В России все земли разделены на категории. Так, в соответствии со ст. 101 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ) и ст. 6.1 ЛК РФ к землям лесного фонда относятся лесные и нелесные земли [3, 5]. Анализируя нормы ЛК РФ и ЗК РФ, можно отметить, что лесные земли - это земли, на которых расположены леса, а также вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и др.; к нелесным землям относятся земли, необходимые для освоения лесов и неудобные для использования [5]. В свою очередь, в соответствии с ГОСТ Р 56695-2015 «Возобновляемые источники сырья. Лесные ресурсы. Термины и определения» лесные ресурсы - это совокупность материальных благ леса, которые используются или могут использоваться в хозяйстве в качестве сырья или источника энергии [2]. С понятием «лесные ресурсы» тесно связано понятие «лесные насаждения», под которыми понимается совокупность растений, состоящая из древостоя, а также часто подроста, подлеска и живого напочвенного покрова, объединенных однородными лесорастительными условиями и характеризующихся определенной внутренней структурой. В соответствии со ст. 7 ЛК РФ лесной участок - это земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства. Таким образом, леса в России сосредоточены на землях лесного фонда, из которых выделяются лесные участки для удобства лесопользования, при этом лесные насаждения являются частью лесных ресурсов, являющихся понятием, употребляемым как в мире, так и в России для определения природных ресурсов.

В соответствии со ст. 8 ЛК РФ лесные участки, расположенные на землях лесного фонда, находятся в федеральной собственности, при этом на основании ст. 27 ЗК РФ они ограничены в обороте [3]. Данные участки не могут передаваться в частную собственность. Российским законодательством лесные участки из состава земель лесного фонда могут использоваться с предоставлением или без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов [5].

Необходимо отметить, что лесные участки с лесными насаждениями могут предоставляться гражданам и юридическим лицам не только из земель лесного фонда, но и из других категорий земель, таких как земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и др. Если лесные насаждения расположены на землях иных категорий, то такие участки могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, а также в собственности муниципальных образований, при этом предоставление в пользование земельных участков любой формы собственности осуществляется в соответствии с гражданским законодательством [3].

Основными способами использования лесов в соответствии с ЛК РФ выступают: предоставление лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключение договора аренды лесных участков или договора купли-продажи лесных насаждений. Отметим, что на данный момент в постоянное бессрочное пользование для заготовки древесины предоставлено всего 17% земель лесного фонда [14].

Статистика показывает, что на основании 94,4 тыс. договоров в пользование переданы более 265 млн га земель лесного фонда (23%) [14]. Так, на основании договора купли-продажи предоставление лесных насаждений осуществляется по результатам аукционов. Такие договоры заключаются на срок до одного года и без предоставления лесных участков. Ежегодно в России по результатам аукционов заключается около 600 тыс. договоров купли-продажи лесных насаждений.

Наиболее распространенной формой использования лесов является договор аренды лесных участков. Во многих случаях срок данного договора составляет 49 лет, что, по нашему мнению, негативно отражается на экологической обстановке и защите лесных насаждений. Так как леса передаются в аренду на длительный срок, невозможно своевременно производить мероприятия по лесовосстановлению, что приводит к освоению новых лесных районов, т.е. к экстенсивной модели лесопользования, существовавшей еще в дореволюционной России. Так, за последние двадцать лет объем лесовосстановления сократился в два раза [14]. Необходимо отметить, что из-за нарушений требований при выращивании культур происходит гибель лесных насаждений, при этом арендаторы лесных участков недостаточно заинтересованы в воспроизводстве лесов, эффективном использовании лесосеки и развитии лесной инфраструктуры.

Анализ Стратегии показывает, что законодатель в качестве проблем в сфере лесопользования в первую очередь выделяет низкий объем добываемой древесины, а не отсутствие мер по восстановлению лесов; и лишь во вторую очередь крайне недостаточный уход за лесными участками. Однако необходимо отметить, что вторая проблема выделяется лишь во взаимосвязи с первой, т.к., по мнению разработчиков Стратегии, недостаточные меры по восстановлению леса не позволяют обеспечить его максимальный прирост, что ведет к невозможности увеличения объемов заготовки древесины.

Самой главной проблемой неэффективного лесовосстановления является слабый контроль государственных и муниципальных органов за исполнением всех условий договора аренды лесных участков. Еще одной проблемой является непроработанность норм предоставления лесных участков в пользование. Так, за последнее время упрощен порядок предоставления лесных участков в аренду. В 2020 году были утверждены типовые формы договоров аренды и договоров купли-продажи лесных участков. В соответствии с утвержденными типовыми формами арендаторы обязаны восстанавливать лесные насаждения, при этом в договоре не определены конкретные действия в этой сфере [9]. Законодательно предусмотрена обязанность арендатора до начала лесовосстановительных работ не позднее чем за один месяц представлять арендодателю проекты лесовосстановления, а также информацию и документы, подтверждающие (удостоверяющие) качество посевного и посадочного материала и его происхождение. Однако, по данным отчета о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности мер по воспроизводству лесов в Российской Федерации за период 2019-2020 годов и истекший период 2021 года», утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 21 декабря 2021 г., лесные планы в регионах и лесохозяйственные регламенты лесничеств разрабатываются на основе неточной информации, при этом данные документы являются основными при планировании лесовосстановления [10].

Отметим, что учет лесов комплексно проводился свыше десяти лет назад, что не позволяет органам исполнительной власти регионов проверить соответствие материалов, предоставляемых арендаторами по лесовосстановлению и проведенным мероприятиям. Это влечет вероятность того, что способы и объемы лесовосстановления и ухода за лесами, запланированные в проекте освоения лесов на основании устаревших материалов лесоустройства, могут быть некорректными. При этом реализация федерального проекта «Сохранение лесов» показала наличие в автоматизированной информационной системе государственного лесного реестра (далее - АИС ГЛР) недостоверности сведений в части площади вырубок, погибших насаждений, гарей и др. [10].

Таким образом, проводимые на данный момент лесовосстановительные работы являются неэффективными за счет имеющихся неточных сведений в АИС ГРЛ и в документах регионов. Для решения проблемы лесовосстановления следует предусмотреть в договоре аренды лесных участков положения о необходимости предоставления полной информации о лесных ресурсах, расположенных на арендованных участках, до начала их освоения с предоставлением подробного плана освоения лесного участка, выделение отдельного правила, предусматривающего ответственность за несвоевременное проведение мероприятий по лесовосстановлению в типовых договорах с указанием штрафных санкций в двукратном размере не от стоимости необходимых затрат на восстановление лесов, а от части полученной прибыли за реализацию добытой древесины. Указанные меры позволят воздействовать на арендаторов более эффективно. Еще одной мерой, способствующей решению проблемы лесовосстановления, является сокращение сроков аренды лесных участков с 49 до 25 лет, что позволит проводить лесовосстановительные работы чаще и усилить контроль за деятельностью предпринимателей по добыче лесных ресурсов.

Литература

1. Вейнберг Я. Лес. Значение его в природе и меры к сохранению. М., 1884. 564 с.

2. Возобновляемые источники сырья. Лесные ресурсы. Термины и определения: национальный стандарт Российской Федерации. ГОСТ Р 56695-2015. URL: https://docs.cntd.ru/document/1200126917.

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Ключевский В.О. Сочинения: в 9 т. М., 1987. Т. 1.

5. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Морозов Г.Ф. Учение о лесе. 2-е изд. Л., 1925. 367 с.

7. Назван доход России от лесов за первые девять месяцев 2021 года. URL: https://roslesinforg.ru/news/inthe-media/4172/ (дата обращения: 25.01.2022).

8. О распространении права собственности владельцев на леса, в дачах их растущие. Именной указ от 22 сентября 1782 г. // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Собр. 1. Т. 21. № 15518.

9. Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков [Электронный ресурс]: приказ Минприроды России от 30.07.2020 № 542. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности мер по воспроизводству лесов в Российской Федерации за период 2019-2020 годов и истекший период 2021 года, утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 21 декабря 2021 года. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/604/ny2xzznz44 216ypbeh0ulzt5gcv6y7gj.pdf (дата обращения: 25.01.2022).

11. Писаренко А.И. Лесное хозяйство России: от пользования к управлению. М., 2004. 552 с.

12. Правила заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 01.12.2020 № 993. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

13. Результаты бывшего казенного лесного хозяйства к 1914 году / под ред. В.В. Фааса. СПб.: Изд-во Политехи. ун-та, 2010. 189 с.

14. Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 11.02.2021 № 312-р. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

15. Цветков М.А. Изменение лесистости Европейской России с конца XVII столетия по 1914 год. М., 1957. 213 с.

16. Шегельман И.Р Лесные трансформации (XV-XXI вв.). Петрозаводск, 2008. 240 с.

Размещено на Allbest.ru