Партисипаторное финансирование в России: первый опыт законодательного регулирования

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Партисипаторное финансирование в России: первый опыт законодательного регулирования

Пятковская Ю.В.

Аннотация

Ключевые слова: партисипаторное финансирование, инициативное бюджетирование, инициативные платежи, инициативные проекты, самообложение граждан, бюджетное регулирование.

Annotation

Pyatkovskaya Yu.V. Participative financing in Russia: the first experience of legislative regulation

The article analyzes the first experience of legal regulation of issues related to the implementation of initiative projects. In particular, initiative payments are considered as voluntary non-tax, strictly targeted revenues of local budgets, intended to provide financial support for the implementation of initiative projects. A comparison is made of initiative payments and means of self-taxation of citizens. The «weaknesses» of the legal regulation of the sphere ofparticipatory financing are identified and the vector for improving the legislation is indicated.

Keywords: participatory financing, initiative budgeting, initiative payments, initiative projects, self-taxation of citizens, budget regulation.

Бюджетное законодательство является одной из наиболее часто реформируемых отраслей законодательства. Проведение многочисленных бюджетных преобразований нередко обусловлено необходимостью облечения в легальную форму объективно необходимых инструментов бюджетной деятельности. К числу таковых относится совершенствование бюджетного законодательства в части регламентации партисипаторного финансирования [1].

Партисипаторное финансирование является относительно молодым, первые практики которого появились только во второй половине ХХ в. С целью преодоления острых социально-бытовых проблем и недопущения «социального взрыва» в городе Порту-Алегри (Бразилия) в конце 80-х гг. была налажена совместная работа органов публичной власти и граждан по вопросам финансирования городских проблем. Впоследствии эта практика получила обширное распространение как в странах Латинской Америки, так и в Европе, Африке, Азиатских государствах и иных регионах мира. Большой потенциал механизма партисипаторного финансирования был признан международным сообществом в 2020 г. на конференции ООН-Хабитат [2].

Практики партисипаторного финансирования были признаны полезными и в России, что подтверждается целым рядом программных документов [3]. Вместе с тем, несмотря на явную ценность указанных практик, их достаточно обширное распространение, реализация практик партисипаторного финансирования в России насчитывает уже более 15 лет, и до 2020 г. она не была подкреплена законодательным регулированием. Обозначенная практика была легализована Федеральным законом от 20.07.2020 №216-ФЗ, который внес соответствующие правовые нормы в Бюджетный кодекс Российской Федерации [4] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]. Последние послужили правовой основой для принятия соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам утверждения и реализации инициативных проектов. Следует понимать, что развитие практик партисипаторного финансирования напрямую связано с построением эффективной системы правового регулирования обозначенной сферы [6]. В связи с изложенным, представляется необходимым оценить состояние правового регулирования сферы партисипаторного финансирования, проанализировать последние исследования в этой области, а также выработать некоторые рекомендации по совершенствованию законодательства.

Отметим, что практики партисипаторного финансирования в последние годы весьма активно исследуется учеными как в рамках экономической науки [7; 8], так и в области юриспруденции [9]. При этом ученые вполне обоснованно указывают на параллельное использование различных терминов с одним и тем же значением: «партисипаторное финансирование» [10], «партисипаторное бюджетирование» [11; 12], «инициативное бюджетирование» [13]. Обозначенные выше понятия имеют следующие признаки:

- предоставление гражданам равной возможности участвовать в практиках партисипаторного финансирования;

- добровольность, инициативность участия граждан в практиках партисипаторного финансирования;

- непосредственное участие граждан в принятии решений о финансировании тех или иных проектов;

- финансирование осуществляется через централизованные денежные фонды (в мировой практике, главным образом, речь идет и местных бюджетах);

- открытость и доступность информации о практиках партисипаторного финансирования как в части возможности участия в них, так и в части осуществления контроля за реализацией инициативных проектов.

Отдельными авторами подчеркивается, что научные дефиниции «партисипаторное бюджетирование» («партисипаторное финансирование») и «инициативное бюджетирование» не совпадают. Например, С.В. Подгорская и Т.А. Мирошниченко полагают, что категория «инициативное бюджетирование» является более широкой. По их мнению, о партисипаторном бюджетировании речь идет только в случае софинансирования частными субъектами (гражданами, организациями) инициативных проектов [14]. Похожее мнение высказывает М.В. Цуркан, отмечая, что «модели, применяемые в нашей стране, позволяют отнести их к категории инициативного бюджетирования и являются первой ступенью партисипаторного бюджетирования» [15].

Комментируя возникшую научную полемику, необходимо подчеркнуть, что в мировой практике выделяются две основные модели реализации инициативных проектов. В первом случае граждане могут участвовать в отборе проектов для финансирования и осуществлять контроль за их реализацией. При этом проекты в полной мере финансируются за счет бюджетных средств. Такая модель, несомненно, способствует решению основных задач партисипаторного финансирования за счет непосредственного участия граждан в отборе объектов для бюджетного финансирования происходит повышение эффективности бюджетных расходов, решение проблемы социального неравенства и снятие «социальной напряженности». В международной практике большинство проектов партисипаторного бюджетирования финансируется за счет бюджетных источников [16].

Во втором случае наряду с непосредственным участием граждан в отборе проектов для финансирования предполагается финансовое, имущественное или трудовое участие в реализации этих проектов граждан и хозяйствующих субъектов (предпринимателей, организаций). Наряду с обозначенными в первой модели задачами решаются экономические вопросы реализации проектов.

Для исследования российской модели финансирования проектов по инициативам граждан проанализируем соответствующие правовые нормы. Федеральным законом от 20.07.2020 №216-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации введено понятие «инициативные платежи», которые упоминаются в качестве неналоговых доходов бюджетов (п.3 ст.41). Исходя из ст.35 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что инициативные платежи носят строго целевой характер и являются исключением их принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета.

Более содержательно определить инициативные платежи предпринята попытка в законодательстве о местном самоуправление. Так, в соответствии со ст.56.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (далее ФЗ №131-ФЗ) инициативные платежи определяются как денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей и образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц, уплачиваемые на добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов. Приведенное определение определяет лишь круг лиц (плательщиков) и увязывает направление использования инициативных платежей с реализацией инициативных проектов.

Изучение иных положений указанного Федерального закона также не добавляет определенности. В статье 26.1 ФЗ №131-ФЗ говорится о необходимости указания в инициативном проекте сведений о «планируемом (возможном) финансовом участии заинтересованных лиц в реализации данного проекта». В статье 56.1 ФЗ №131-ФЗ предусматривается, что инициативные проекты финансируются за счет бюджетных ассигнований с учетом объемов предоставленных инициативных платежей. Таким образом, приведенные нормы не позволяют однозначно утверждать, является ли внесение инициативных платежей обязательным условием реализации инициативных проектов. Учитывая, что инициативные платежи вносятся на добровольной основе, можно предположить, что их отсутствие само по себе не может быть препятствием для реализации проекта. Это также отчасти подтверждают положения п.4 ч.7 ст.26.1 ФЗ №131-ФЗ, устанавливающие в качестве одного из оснований для отказа в поддержке инициативного проекта «отсутствие средств местного бюджета в объеме, необходимом для реализации инициативного проекта, источником формирования которых не являются инициативные платежи».

Таким образом, представляется, что в России на сегодняшний день могут реализовываться обе модели финансирования инициативных проектов: как с софинансированием их гражданами и организациями, так и без такового. правовой партисипаторный финансирование инициативный проект

Примечательно, что система инициативных платежей призвана действовать параллельно с системой самообложения граждан. Необходимо отметить некоторое сходство этих двух инструментов бюджетной деятельности. Прежде всего, оба они регламентированы законодательством о местном самоуправлении и могут применяться только в бюджетной деятельности муниципалитетов. Кроме того, обозначенные инструменты призваны эффективно решать вопросы местного значения посредством непосредственного учета мнения населения.

Некоторые различия кроются в процедуре их применения. Для принятия решения о самообложении предусмотрена довольно сложная процедура проведение референдума либо схода граждан (ст.56 ФЗ №131-ФЗ), в то время как инициативные проекты до их внесения в местную администрацию подлежат рассмотрению на сходе, собрании или конференции граждан. Конечное же решение о поддержке инициативного проекта (либо об отказе в поддержке) принимается местной администрацией. Кроме того, значительно различается порядок определения размера платежа для одного гражданина. При самообложении размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. В отношении инициативных проектов порядок определения размера платежа не регламентирован и может устанавливаться по усмотрению инициаторов проекта.

Еще больше вопросов вызывает правовая природа обозначенных инструментов. Средства самообложения граждан нередко относят к обязательным платежам в бюджет [17]. Добровольно принимая решение о самообложении на референдуме (либо сходе), с момента вступления в силу этого решения гражданин обязан внести в местный бюджет сумму налогообложения. Хотя какого-либо действенного механизма государственного принуждения к уплате средств самообложения граждан на сегодняшний день не существует. Следовательно, относить данный инструмент бюджетной деятельности к обязательным платежам можно лишь с определенной долей условности. Именно в этом, а также в дороговизне и сложности проведения муниципального референдума кроется причина незначительного практического применения самообложения граждан на территории Российской Федерации.

В отличие от самообложения граждан инициативные платежи в силу закона уплачиваются на добровольной основе. При этом необходимо учитывать финансовые риски, которые может нести муниципальное сообщество при реализации инициативных проектов. Включение инициативной группой в какой-либо проект средств граждан, а также последующее утверждение проекта местной администрацией не делают инициативные платежи обязательными. Следовательно, в случае отказа какого-либо гражданина от внесения инициативного платежа ставится под угрозу реализация всего проекта и перекладывается советующее финансовое бремя на местный бюджет.

1. Значительной особенностью российской практики партисипаторного финансирования является активное использование механизмов бюджетного регулирования. В соответствии со ст.26.1 и 56.1 ФЗ №131-ФЗ финансирование инициативных проектов возможно за счет средств, поступающих в местный бюджет межбюджетных трансфертов. Речь в данном случае идет о субсидиях, предназначенных софинансировать расходные обязательства муниципалитетов и иных трансфертах. Если инициативный проект выдвигается для поучения финансирования за счет межбюджетных трансфертов субъекта Российской Федерации, у последнего появляются достаточно широкие нормотворческие полномочия (по составу сведений, содержащихся в инициативном проекте, по установлению порядка рассмотрения и отбора обозначенных проектов в соответствии с ч.10 ст.26.1 ФЗ №131-ФЗ). Представляется, что широкое использование бюджетного регулирования в практике партисипаторного финансирования отчасти может послужить некой «подушкой безопасности» на случай отказа граждан вносить инициативные платежи, предусмотренные утвержденным проектом.

Подводя итог, следует констатировать формирования комплексного междисциплинарного правового института «правовое регулирование инициативного бюджетирования», включающего в себя правовые нормы федерального, регионального и местного уровня, регламентирующие вопросы инициирования проектов партисипаторного финансирования, их утверждение, реализацию и контроль за их исполнением. Таким образом, сделан только первый шаг в процессе построения правового регулирования обозначенной сферы, легализующий практику партисипаторного финансирования в России. Однако для прочного закрепления указанных практик необходимо продолжать совершенствовать этот институт.

Литература

1. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.2020 №216-ФЗ [Электронный ресурс].

2. См., например: Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»: постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №320 (с послед. изм. от 25.09.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. №18 (часть III). Ст. 2166; План деятельности Bibliography

3. On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation: fed. law of20.07.2020 №216FL [Electronic resource

4. See, for example: On the approval of the State Program of the Russian Federation «Public Finance Management and Regulation of Financial Markets»: Decree of the Government of the Russian Federation of 15.04.2014 №320 (with the latest revision. dated 25.09.2021) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2014. №18 (Part Ш). Article 2166; Activity Plan of the Ministry of Finance of the Russian Federation for 2021-2026, approved. Ministry of Finance of the Russian Federation of Russia

5. Министерство финансов Российской Федерации на 2021-2026 гг., утв. Министерством финансов Российской Федерации России 15 ноября 2021 г. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»; Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 г. и на плановый период 2023-2024 гг. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 №145-ФЗ (с последн. изм. от 14.07.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3823.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (с последн. изм. от 30 декабря 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст. 3822.

8. Березина Е.А. Критерии оценки эффективности правового регулирования как правовой технологии // Академический юридический журнал. 2021. №2(84).

9. Бублик Н.Д., Лукина И.И., Фазлутдинов Р.А., Чувилин Д.В. Методические положения по совершенствованию финансирования проектов партисипаторного бюджетирования на основе моделирования их социально-экономического потенциала // Науковедение. 2017. Т 9. №2.

10. Васильева Н.В. Самообложение граждан: проблемы федерального и местного нормативного правового регулирования // Академический юридический журнал. 2018. №3(73).

11. Жадобина Н.Н. Правовые проблемы и перспективы инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Вестник Сургутского государственного университета. 2019. №2(24).

12. Мошненко О.В. Критерии отбора инициативных проектов и их влияние на достижение целей и задач инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Финансовое право. 2022. №5.

13. Першина А.П., Загирова З.Р. Развитие инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Вестник современных исследований. 2018. №12(27).

14. Подгорская С.В., Мирошниченко Т.А. Роль механизма партисипаторного бюджетирования в развитии сельских территорий (на примере Ростовской области) // Мелиорация и гидротехника. 2021. Т. 11. №4.

15. November 15, 2021. Access from the legal reference system «ConsultantPlus»; The main directions of the budget, tax and customs tariff policy for 2022 and for the planning period 2023-2024. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».

16. The Budget Code of the Russian Federation: fed. law of 31.07.1998 №145-FL (with the latest amendments. dated 14.07.2022) // Collection of legislation of the Russian Federation. 1998. №31. St. 3823.

17. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law of 06.10.2003 №131-FL (with the latest amendments. dated December 30, 2021) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2003. №40. St. 3822.

18. Berezina E.A. Criteria for evaluating the effectiveness of legal regulation as a legal technology // Academic Law Journal. 2021. №2(84).

19. Bublik N.D., Lukina I.I., Fazlutdinov R.A., Chuvilin D.V. Methodological provisions for improving the financing of participatory budgeting projects based on modeling their socio-economic potential // Naukovedenie. 2017. Vol. 9. №2.

20. Vasilyeva N.V. Self-taxation of citizens: problems of federal and local regulatory legal regulation // Academic Law Journal. 2018. №3(73).

21. Zhadobina N.N. Legal problems and prospects of initiative budgeting in the Russian Federation // Bulletin of Surgut State University. 2019. №2(24).

22. Moshnenko O.V. Criteria for the selection of initiative projects and their impact on the achievement of the goals and objectives of initiative budgeting in the Russian Federation // Financial Law. 2022. №5.

23. Pershina A.P., Zagirova Z.R. Development of initiative budgeting in the Russian Federation // Bulletin of Modern research. 2018. №12(27).

24. Podgorskaya S.V., Miroshnichenko T.A. The role of the mechanism of participatory budgeting in the development of rural areas (on the example of the Rostov region) // Melioration and hydraulic engineering. 2021. Vol. 11. №4.

25. Usmanova R.M Practices of initiative budgeting as a form of participatory democracy at the local level // Constitutional and municipal law. 2020. №4.

26. Fayberg T.V. Development of the theory of budgeting in the field of state (municipal) finance // Baikal Research Journal. 2019. Vol. 10. №3.

27. Fedosov V.A., Bogatchenko V.V. Financial mechanism of initiative budgeting in the Russian Federation // Research Financial Institute. Financial journal. 2019. №3(49).

28. Усманова Р.М. Практики инициативного бюджетирования как формы партисипативной демократии на местном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2020. №4.

29. Файберг Т.В. Развитие теории бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов // Baikal Research Journal. Т 10. №3.

30. Федосов В.А., Богатченко В.В. Финансовый механизм инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. №3(49).

31. Цуркан М.В. Механизмы обеспечения эффективности и результативности проектов партисипативного бюджетирования. Тверь, 2020.

32. Цуркан М.В. Специфика финансирования проектов партисипаторного бюджетирования в международном контексте // Актуальные проблемы глобальных исследований: Россия в глобализирующемся мире. 2019.

33. Tsurkan M.V. Mechanisms for ensuring the effectiveness and efficiency of participatory budgeting projects. Tver, 2020.

34. Tsurkan M.V. Specifics of financing participatory budgeting projects in an international context // Actual problems of global research: Russia in a globalizing world. 2019.

Размещено на Allbest.Ru