Посади публічних службовців з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків: деякі проблеми вдосконалення законодавства України про запобігання корупції

публічна служба корупційний ризик недоліки законодавство

Serhii Fedchyshyn

Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Administrative Law Department, Yaroslav the Wise National Law University,

Kharkiv, Ukraine

The author analyzes some problems of distinguishing the positions of public servants in the legislation of Ukraine on prevention of corruption depending on the level of their corruption risks. It is emphasized that integrity is an important principle of public service, the implementation of which, among other things, requires the elimination of shortcomings in the legislation on the prevention of corruption, including the division of positions depending on their corruption risks. It is outlined that the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption» dated 14.10.2014 specifies two categories of positions:

a) «positions associated with a high level of corruption risks» (Part 1 and Part 3 of Article 46, Part 1 Article 51-3, Part 4 of Article 52); b) «positions with increased corruption risk» (part 1 of Article 56). It is noted that the concepts of «positions associated with a high level of corruption risks» and «positions with an increased corruption risk» are not identical. The above concepts are used in the Law «On Prevention of Corruption» dated 14.10.2014 to define various positions for which certain preventive anti-corruption mechanisms are implemented (anti-corruption declaration, special inspection, etc.). It was concluded that the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption» dated 14.10.2014, can certainly provide for differentiated regulation of individual positions based on the level of their corruption risks. However, the legislative separation of such positions: firstly, should not be excessive; secondly, it should be justified from the point of view of selection and differentiated regulation of measures to prevent corruption in relation to certain positions; thirdly, it should take into account the approaches established in foreign and Ukrainian practice regarding the levels of corruption risks as a criterion for division. Taking into account the above, it was noted that it is permissible to refuse to use in the Law of Ukraine «On Prevention of Corruption» simultaneously concepts of «positions with increased corruption risk» and «positions associated with a high level of corruption risks».

Key words: public service, civil service, civil servants, positions, integrity, principle of civil service, corruption risk, conflict of interest, prevention and settlement of conflict of interest, prevention of corruption.

Постановка проблеми. В умовах розбудови доброчесної публічної служби в Україні необхідним є вдосконалення законодавства про запобігання корупції, що є спеціальним у нормативно-правовому визначенні поняття та видів конфлікту інтересів, особливостей та заходів щодо його запобігання і врегулювання тощо. При цьому, як свідчить зарубіжний досвід, при реалізації запобіжної антикорупційної діяльності держави враховують та, в першу чергу, зосереджують свої зусилля на тих сферах публічного управління та посадах публічних службовців, які є найбільш уразливими з позиції корупції. Від правильного визначення сфер (посад), які є найбільш уразливими з позиції корупції, безпосередньо залежить ефективність державної антикорупційної діяльності. У зв'язку з цим актуального значення набуває аналіз вітчизняного законодавства крізь призму виокремлення посад публічних службовців з позиції існуючих щодо них корупційних ризиків.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми реформування публічної служби в Україні, у тому числі особливості розбудови її на засадах доброчесності, були предметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів (Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, Л. Р. Білої-Тіунової, Н. М. Корчак, Р. О. Кукурудза, Т.О. Коломоєць, В. К. Колпакова, В. Я. Настюка, Н.В. Янюк та ін.). Науковцями аналізувались сутність принципу доброчесності публічної служби та проблеми його реалізації, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у публічній службі, обмеження, спрямовані на запобігання корупційним та пов'язаним із корупцією правопорушенням, інші заходи та механізми, передбачені Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. Предметом окремої уваги були і питання класифікації посад публічних (державних) службовців. Однак, привертає увагу, що проблемі виокремлення посад публічних службовців на підставі рівня їх корупційних ризиків присвячена обмеження кількість наукових праць. Це і зумовлює постановку завдань цієї наукової статті, що полягають у аналізі деяких проблем, пов'язаних із поділом у законодавстві України про запобігання корупції посад публічних службовців залежно від їх корупційних ризиків.

Виклад основного матеріалу. Важливою умовою вдосконалення організаційно-правового забезпечення публічної служби в Україні відповідно до кращих світових стандартів доброчесності є врахування вимог міжнародних договорів України у цій сфері. У зв'язку з цим, насамперед, варто звернути увагу на положення Конвенція ООН проти корупції від 2003 р. У ст. 7 цієї Конвенції передбачено, що поряд з іншим кожна держава-учасниця прагне, в належних випадках і згідно з основоположними принципами своєї правової системи, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи приймання на роботу, набору, проходження служби, просування по службі та виходу у відставку державних службовців і, в належних випадках, інших державних посадових осіб, які не обираються, які ... b) включають належні процедури підбору й підготовки кадрів для заняття державних посад, які вважаються особливо вразливими з точки зору корупції, і ротації, у належних випадках, таких кадрів на таких посадах [1].

Технічне керівництво по здійсненню Конвенції ООН проти корупції передбачає, що «... певні посади або сфери діяльності можуть бути більш уразливими з точки зору корупції. Це зажадає забезпечення більш високого рівня гарантії від зловживань.». Вказується на необхідності «визначити, які публічні посади або установи є особливо уразливими з точки зору корупції». Поряд з іншим у тексті міжнародного документа використовується також термін «посади, які пов'язані з високим ризиком з точки зору корупції» [12].

На національному рівні законодавче виділення посад у контексті запобігання корупції має місце у Законі України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. Зокрема, у ньому зазначаються дві категорії посад: а) «посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків» (ч. 1 та ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 51-3, ч. 4 ст. 52); б) «посади з підвищеним корупційним ризиком» (ч. 1 ст. 56). Поняття «посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків» та «посади з підвищеним корупційним ризиком» не можна вважати тотожними. Наведені поняття використовуються у Законі для позначення різних посад, щодо яких здійснюються ті чи інші превентивні антикорупційні заходи і механізми (антикорупційне декларування, проведення спеціальної перевірки та ін.). При цьому, Законом «Про запобігання корупції» передбачається, що перелік як «посад, пов'язаних з високим рівнем корупційних ризиків», так і «посад з підвищеним рівнем корупційних ризиків» затверджуються НАЗК (ст.ст. 51-3, 56) [2].

На виконання вимог Закону було прийнято рішення НАЗК «Про затвердження Переліку посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків» від 17.06.2016 р. [3]. Привертає увагу, що перелік посад у цьому рішенні НАЗК наводиться суцільним списком, без диференціації посад окремо на ті, що пов'язані (а) з високим рівнем корупційних ризиків та (б) з підвищеним рівнем корупційних ризиків. Зокрема, у такому суцільному списку наводяться посади Керівника Офісу Президента України, його першого заступника та заступника, посади керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів територіальних управлінь ДСА України, посади державної служби, визначені структурою державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, у разі недоцільності утворення структурних підрозділів, та ін. Вочевидь, за чинної редакції Закону «Про запобігання корупції» підхід щодо визначення посад суцільним списком не є логічним (формально у Законі відповідні посади розмежовуються), навряд чи він є задовільним і з позиції забезпечення належної підзаконної деталізації вимог Закону та практичного впровадження його положень.

Як видається, в основу законодавчого розмежування «посад, пов'язаних з високим рівнем корупційних ризиків» та «посад з підвищеним корупційним ризиком» покладений саме рівень корупційних ризиків (відповідно - «високий» та «підвищений» рівень корупційних ризиків). У зв'язку із наведеним слідує, що розмежування «посад, пов'язаних з високим рівнем корупційних ризиків» та «посад з підвищеним корупційним ризиком» лежить у площині розмежування рівнів корупційних ризиків, які пов'язуються із відповідними посадами.

Згідно із Методологією управління корупційними ризиками, що затверджена наказом НАЗК від 28.12.2021 р., «корупційний ризик» визначається як «імовірність вчинення корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, що негативно вплине на діяльність організації» (п. 2) [4]. У наукових джерелах сутність «корупційного ризику» найчастіше пов'язують із такими категоріями як «ймовірність», «можливість» або ж «обставини», «причини», «умови» корупції (корупційних діянь, корупційних правопорушень тощо). Будь-яка ймовірність, у тому числі така як корупційні ризики, є якісною величиною, котра потребує виявлення (ідентифікації) та встановлення рівня.

За сучасних умов існує низка підходів стосовно визначення рівнів (ступенів) корупційних ризиків. Водночас, поширеними як у міжнародних, так і вітчизняних джерелах видаються підходи щодо виокремлення таких рівнів корупційних ризиків як «високий», «середній» та «незначний» («низький») або ж «критичний», «високий», «середній» та «незначний» («низький»).

Зокрема, поділ корупційного ризику на «високий» («high»), «середній» («medium») та «незначний» («low») має місце у документах міжнародної антикорупційної організації Transparency International [13]. У виданні Управління ООН з наркотиків і злочинності (United Nations Office on Drugs and Crime) наголошується, що на етапі оцінки ймовірності та потенційної тяжкості кожного корупційного ризику доцільно використовувати обмежену кількість описових слів - «низький», «середній» та «високий». При цьому, підкреслюється, що «...використання обмеженої кількості описових слів є більш доцільним ніж числові оцінки, адже останні можуть створити плутанину або надмірну впевненість у їх точності. Описових слів, як правило, достатньо для того, щоб визначити пріоритетні заходи щодо різних форм корупції.». Відповідно до United Nations Global Compact Management Model також передбачені три рівні корупційних ризиків: «високий», «середній» та «низький». Поділ корупцій- них ризиків на «високі», «середні» та «незначні» використовується також у аналітичних документах Всесвітньої митної організації (World Customs Organization). Наведений трьохвидовий поділ рівнів корупційних ризиків пропонують використовувати й низка інших аналітично-експертних організацій (Anti-Corruption Resource Centre та ін.).

Корупційний ризик класифікують на «високий», «середній» та «низький» й у низці європейських держав (Болгарії, Молдові та ін.). Наприклад, у Болгарії при визначенні рівня коруп- ційного ризику органу виконавчої влади враховуються чотири групи індикаторів: а) об'єктивні (наприклад, монопольне положення в адміністрації - можливість автономного прийняття рішень);

б) суб'єктивні (незнання нормативно-правових актів, які регулюють діяльність адміністрації тощо); в) внутрішні (наприклад, недостатній адміністративний потенціал або відсутність дієвого відомчого контролю); г) зовнішні (часті зміни законодавства та ін.). При цьому, рівень корупційного ризику визначається завдяки формулі, котра враховує кількість індикаторів такого ризику у такому співвідношенні: «високий» корупційний ризик - наявність більше половини визначених індикаторів ризику; «середній» - існування більше третини індикаторів ризику; «низький» - менше половини індикаторів [11, с. 57].

У Посібнику з оцінки корупційних ризиків та розробки планів протидії корупції, що розроблений експертами USAID, перелік рівнів корупційних ризиків дещо розширюється - виокремлені «критичний», «високий», «середній» та «малий» рівні корупційних ризиків [10, с. 70]. Водночас, мають місце й більш ускладнені (деталізовані) підходи до класифікації рівнів корупційних ризиків («дуже високий», «високий», «середній», «низький», «дуже низький» тощо).

У контексті проблеми, що аналізується, слід зупинитись на підході щодо рівнів корупційних ризиків, який має місце в антикорупційній практиці України. Відповідно до Методології управління корупційними ризиками, що затверджена наказом НАЗК від 28.12.2021 р., рівень корупційного ризику обраховується у балах як добуток рівня ймовірності реалізації корупційного ризику (балів) та рівня наслідків від реалізації корупційного ризику (балів). Встановлюються такі рівні корупційних ризиків: а) низький; б) середній; в) високий; г) критичний [4].

Привертає увагу, що в Україні ризикоорієнтований підхід застосовується не лише у сфері запобігання корупції, а й у низці інших сфер суспільного та державного життя, що отримує відповідне законодавче врегулювання (Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р., Податковий кодекс України від 02.12.2010 р., Кодекс цивільного захисту України від 02.10.2012 р. та ін.). Проведений аналіз свідчить, що для вітчизняної правозастосовної практики, яка здійснюється на основі ризиків, та чинного законодавства типовим є поділ відповідних об'єктів на три ступені ризику - високий, середній та незначний. При цьому, виокремлення на рівні законів такого ступеня ризику як «підвищений» не є поширеним.

Враховуючи вищенаведене, вважаємо, що загалом можна запропонувати низку підходів до поділу посад на види залежно від критерію рівнів корупційного ризику (більш або менш деталізовані підходи). У свою чергу, як видається, законодавче виокремлення таких посад, насамперед, має враховувати усталені у вітчизняній і світовій анти- корупційній практиці підходи щодо рівнів корупційних ризиків як критерію поділу - «низький», «середній» та «високий» рівень або ж «низький», «середній», «високий» та «критичний» рівень (з огляду на відповідні рівні корупційних ризиків і мають виокремлюватись види посад).

Доцільно зупинитись на значенні слів «підвищений» та «високий», що використовуються для законодавчої характеристики рівня ризику як критерію розмежування «посад, пов'язаних з високим рівнем корупційних ризиків» та «посад з підвищеним корупційним ризиком». Так, Словник української мови за ред. І.К. Білодіда (1980 р.) пропонує наступні визначення термінів: «підвищений» - «який відзначається вищим ступенем», «високий» - «дуже великий, значно більший від звичайного кількістю, інтенсивністю і т. ін.» (наприклад, температура, напруга, частота, темп тощо). Подібне тлумачення пропонує Великий тлумачний словник сучасної української мови за ред. В. Т Бусела (2005 р.). У ньому значення слова «підвищений» розкривається як такий, що «відзначається вищим ступенем», «який посилено виявляється» (у сполуч. зі сл. тиск, голос, тон, температура і т. ін.), «вищий від нормального». «Високий» же тлумачиться як «дуже великий, значно більший від звичайного кількістю, інтенсивністю і т. ін.».

На підставі аналізу лексичних значень слів, що пропонується тлумачними словниками української мови, можна зауважити, що «підвищений» використовується для позначення рівня (ступеня) певного явища, процесу тощо, що є нижчим по відношенню до «високого» (як-от «підвищена температура» - «висока температура», «підвищена небезпека» - «висока небезпека» тощо). З урахуванням наведеного, «підвищений рівень корупційного ризику» розглядається як категорія, що позначає меншу ймовірність корупції по відношенню до «високого рівня корупційного ризику».

З огляду на зазначене не зовсім логічним сприймається той факт, що відповідно до чинної редакції Закону України «Про запобігання корупції» такий антикорупційний захід як спеціальна перевірка проводиться стосовно осіб, які претендують на зайняття посад з підвищеним корупційним ризиком (порівняно менша ймовірність корупції), у той час, коли здійснення такої перевірки не передбачається відносно претендентів на зайняття посад, що пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків (порівняно вища ймовірність корупції).

Доцільно звернутись також до зарубіжного досвіду у сфері законодавчого регулювання корупційних ризиків, їх виявлення, оцінки та усунення. Профільними законами низки європейський держав передбачається оцінка корупційних ризиків як невід'ємна складова діяльності із запобігання корупції (наприклад, ст. 6 Закону Литовської Республіки «Про запобігання корупції» від 2002 р. [8], ст.ст. 47-50 Закону Республіки Словенія «Про доброчесність та запобігання корупції» від 2011 р. [7], ст. 5 Закону Республіки Молдова «Про запобігання корупції та боротьбу з нею» від 2008 р. [6] та ін.).

При цьому, предметом диференційованого правового регулювання на рівні профільних анти- корупційних законів стають переважно питання виявлення, оцінки та усунення найвищих корупційних ризиків, хоча й у різних термінологічних інтерпретаціях назви («сфери високих корупційних ризиків», «сфери/процеси, які особливо схильні до корупційних ризиків» тощо). Наприклад, Закон Республіки Сербія «Про запобігання корупції» від 2019 р. передбачає регулювання «сфер, особливо схильних до корупційних ризиків»: наявне нормативне визначення цього поняття - сфери, що визначаються у стратегіях та планах запобігання або боротьби з корупцією (ст. 2); закріплено, що визначення сфер, які є особливо схильні до корупційних ризиків, а також оцінка рівнів корупційних ризиків мають визначатись відповідними антикорупційними програмами (ст. 94) [9]. Відповідно до антикорупційного законодавства Італійської Республіки у публічній службі передбачається аналіз, насамперед, сфер діяльності з найвищим корупційним ризиком [14].

На окрему увагу заслуговує досвід Литовської Республіки. Закон Литви «Про запобігання корупції» від 2002 р. містить окрему статтю, присвячену оцінці корупційних ризиків (ст. 6 «Оцінка корупційних ризиків»). У цій статті з-поміж корупційних ризиків має місце диференційоване регулювання саме «сфер діяльності державного чи муніципального органу, які особливо схильні до корупції». Водночас, що прикметно, на рівні Закону визначаються критерії віднесення тієї чи іншої сфери до переліку сфер, що є «особливо схильні до корупції». Це такі критерії як: 1) вчинення злочинного діяння корупційного характеру; 2) основними функціями органу є контроль і нагляд; 3) відсутність детального регулювання функцій та завдань, оперативних процедур та процедур прийняття рішень, а також відповідальності окремих державних службовців; 4) діяльність пов'язана з наданням або скасуванням дозволів, привілеїв чи будь-яких інших додаткових прав; 5) більшість прийнятих рішень не потребують схвалення будь-якими іншими державними або муніципальними органами; 6) здійснення діяльності щодо обробки інформації, яка становить державну або службову таємницю; 7) результати, що були отримані у результаті попереднього аналізу ризиків органу (ч. 3 ст. 6 Закону Литви «Про запобігання корупції») [8].

Заходи щодо посадових осіб, які пов'язані з особливим корупційним ризиком, є переметом регулювання Закону Грузії «Про несумісність інтересів та корупцію у публічній установі» від 2015 р. Передбачено, що моніторинг внесення в декларацію інформації щодо майнового стану поряд з іншим здійснюється відносно державних посадових осіб, які відбираються з огляду на визначені фактори, одним із яких є особливий корупційний ризик (ст. 18-1) [5].

Висновки. Доброчесність є важливим принципом публічної служби, реалізація якого поряд з іншим потребує усунення протиріч та недоліків законодавства України про запобігання корупції, у тому числі відносно поділу посад залежно від їх корупційних ризиків. Врегульовані в Законі України «Про запобігання корупції» поняття «посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків» та «посади з підвищеним корупційним ризиком» не можна вважати тотожними, що має враховуватись при підзаконній деталізації його положень та у правозастосовній діяльності. Закон України «Про запобігання корупції», безумовно, може передбачати диференційоване регулювання окремих посад з позиції їх корупційних ризиків. Однак, виокремлення таких посад: по-перше, не має бути надмірним; по-друге, повинно бути обґрунтованим з позиції обрання та диференційованого регулювання заходів запобігання корупції відносно тих чи інших посад; по-третє, має враховувати усталені у вітчизняній і світовій практиці підходи щодо рівнів корупційних ризиків як критерію для поділу. З урахуванням наведеного, вважаємо, допустимою є відмова від використання у Законі України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. паралельно «посад з підвищеним корупційним ризиком» та «посад, пов'язаних з високим рівнем корупційних ризиків».

ЛІТЕРАТУРА