Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1.1 Правовые основы местного самоуправления

1.2 Определение и общие принципы местного самоуправления

1.3 Законодательные основы современной организации местного самоуправления

2 Территориальная организация местного самоуправления

2.1 Практика территориальной организации местного самоуправления

2.2 Проблемы территориальной организации местного самоуправления и пути их решения

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение истинно демократического общества невозможны без формирования эффективной системы органов местного самоуправления.

Разработка и принятие от 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 8 октября 3003г. № 0(3316). были направлены на развитие и повышение эффективности функционирования системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации.Конституция Федерации (принята голосованием 12.12.1993) (с поправок, внесенных РФ о поправках к Конституции РФ от № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № // Российская газета. № 237. изм. От

Местное самоуправление ограничено определенными территориальными рамками. В обобщенном виде под пространством осуществления местного самоуправления понимают всю территорию Российской Федерации, на которой согласно Конституции России оно осуществляется повсеместно. В более частном виде территориальным ограничением местного самоуправления выступает территории отдельных муниципальных образований, в рамках которых осуществляется муниципальное управление. Утверждение муниципальных образований определяется федеративным устройством страны. Каждый субъект Российской Федерации формирует на своей территории собственные муниципальные образования, границы которых не пересекают границ регионов. Вся территория региона поделена на территории соответствующих муниципальных образований, кроме территорий, имеющих низкую плотность населения.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами. Она обеспечивает распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов, а также по районам, городам. Поэтому в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов и др.), в пределах которых осуществляется муниципальная власть.

Актуальность работы обусловлена тем, что коренное преобразование территориальной организации местного самоуправления, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., не позволило федеральному законодателю установить необходимые критерии вновь образуемых муниципалитетов при принятии федерального закона. В Закон, принятый в октябре 2003 г., изменения вносились более 50 раз.

Предпринимаемые на основании закона о местном самоуправлении в России территориальные преобразования достаточно ясно показывают, что именно необходимость эффективного осуществления публично-властных полномочий обусловливает проведение изменений в территориальной организации власти. территориальная организация местное самоуправление

Несмотря на активный интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме деятельности органов местного самоуправления, имеется немало методологических, теоретических и практических вопросов, требующих изучения.

Цель работы - изучение правовых основ современной модели территориальной организации местного самоуправления, и реализации норм законодательства в современной модели муниципальной власти.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

- проанализировать особенности правового обеспечения территориального устройства местного самоуправления на современном этапе развития;

- определить содержание и принципы территориальной организации местного самоуправления;

- на основе изучения практики реализации законодательства определить проблемы территориальной организации местного самоуправления и сформулировать предложения по их решению.

Объектом исследования являются правоотношения в области реализации норм законодательства, регулирующего вопросы территориальной организации местного самоуправления.

Предметом исследования является практика реализации законодательства территориальной организации местного самоуправления.

Источники - федеральные и региональные законы, регламентирующие развитие системы местного самоуправления, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления Калужской области.

Вопросам местного самоуправления в настоящее время уделяется довольно серьезное внимание со стороны научной общественности. Внимание вопросам территориальной организации местного самоуправления уделяли в своих трудах такие ученые как Васильев А.А., Бабун Р.В., Василенко И.А. Захаров Н.И., Зотов В.Б., Наумов С.Ю., Орешин В.П. и другие.

Обобщенный автором опыт становления территориальной организации местного самоуправления имеет практическую значимость для дальнейшего совершенствования местного самоуправления, преодоления организационных, правовых, экономических проблем и может быть использован как в практической работе муниципальными служащими, так и студентами учебных заведений, изучающими муниципальное управление.



1. Правовые основы местного самоуправления

1.1 Определение и общие принципы местного самоуправления

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, отражены в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает». Европейская хартия местного самоуправления  15 октября 1985 г. Страсбург. Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., N 36, ст. 4466.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 8 октября 3003г. № 0(3316). принятом в 1995 году, была приведена следующая формулировка: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законам субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое. Зотов В.Б. Система муниципального управления. Спб.: Питер, 2017, С.6.

Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы.

Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Статьей 3 Конституции РФ определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3. Конституции РФ. Конституция Федерации (принята голосованием 12.12.1993) (с поправок, внесенных РФ о поправках к Конституции РФ от № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № // Российская газета. № 237. изм. От

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

- государственные гарантии местного самоуправления. Зотов В.Б. Система муниципального управления. Спб., Питер, 2017, С.12.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

В основе функционирования с местного самоуправления лежит система следующих принципов территориальной организации местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление осуществляется на определенной территории муниципальных образований, отграниченных друг от друга.

3. Статусом муниципального образования может наделяться только населенная территория.

4. Не допускается подчинение одного муниципального образования другому.

Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

1.2 Законодательные основы современной организации местного самоуправления

Местное самоуправление давно и прочно утвердилось в странах западной демократии. В нашей стране история органов местного самоуправления насчитывает многие столетия и восходит к городским вече и сельским сходам. В дореволюционной России земство - земские учреждения - выборные собрания и управы, введенные реформой 1864 года, стали знаковым явлением в жизни страны, только что отошедшей от крепостного права.

В СССР местное самоуправление носило во многом формальный характер, поэтому с началом демократических преобразований вопрос о необходимости реформирования системы местного самоуправления и особенно законодательства, регулирующего его деятельность, встал особенно остро.

Конституция РСФСР 1978 года использовала понятие «местное самоуправление», но только Конституция Российской Федерации 1993 года придала ему реальное значение, установив, что в отличие от прежних местных советов, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти Конституция Федерации (принята голосованием 12.12.1993) (с поправок, внесенных РФ о поправках к Конституции РФ от № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № // Российская газета. № 237. изм. От , и гарантировала народу Российской Федерации право осуществлять свою власть, в том числе через местное самоуправление.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в стране начался очередной этап становления и развития местного самоуправления в рамках модели, определенной Европейской Хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 году. Основной целью принятия Федерального закона № 131-ФЗ было введение новых принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях (в поселениях и муниципальных районах) с закреплением за каждым уровнем полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Концепция Федерального закона направлена на создание единой системы местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реальное приближение местной власти к населению, а также на обеспечение качественно нового уровня оказания муниципальных услуг жителям наших городов и поселков.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

Законодательные и иные правовые акты, составляющие правовую основу местного самоуправления, можно рассматривать в четырех группах.

Первую группу составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Такие принципы и нормы установлены прежде всего в Европейской Хартии местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления  15 октября 1985 г. Страсбург. Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., N 36, ст. 4466. Нормами Европейской Хартии руководствуются государства - члены Совета Европы, подписавшие Хартию. Для Российской Федерации Хартия вступила в силу с 1 сентября 1998 года.

Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Особое значение в системе источников муниципального права имеют международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

Вторую группу составляют федеральные нормативные акты. Основным нормативным правовым актом в данной группе является Конституция Российской Федерации, в которой более двадцати статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года действующей Конституции Российской Федерации, стало основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления. Конституция признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. Специальная восьмая глава Конституции Российской Федерации «Местное самоуправление» содержит общие нормы построения и функционирования органов местного самоуправления (нормы, определяющие назначение местного самоуправления, основы деятельности органов местного самоуправления и населения по решению вопросов местного значения). Определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

Следует отметить, что впервые закрепленное в конституционной практике российского государства положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства - общества - личности.

Нельзя говорить и об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Знаковым этапом создания современной системы местного самоуправления стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 8 октября 3003г. № 0(3316).

Закон предусматривал решение двух взаимосвязанных задач.

Суть первой задачи заключалась в приближении местной публичной власти к населению. Эта задача в целом решена за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации городских и сельских поселений, в результате чего общее количество муниципальных образований в стране увеличилось более чем в два раза - с 11 до 24,5 тысяч. Во всех городских и сельских поселениях органы местного самоуправления заработали и приняли на себя значительные функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Вторая задача - четкое и оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти, а также между поселениями и муниципальными районами. В законодательстве Российской Федерации удалось куда более четко, чем раньше, до проведения реформы, разграничить и определить сферы ведения и ответственности каждого уровня публичной власти.

Были установлены пределы компетенции местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон определяет:

1. Общие положения об организации местного самоуправления в Российской Федерации.

2. Принципы территориальной организации местного самоуправления.

3. Компетенцию местного самоуправления.

4. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении.

5. Систему органов местного самоуправления.

6. Систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу и отмены.

7. Экономическую основу местного самоуправления.

8. Порядок осуществления межмуниципального сотрудничества.

9. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

10. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях. Велиева Д.С. и др. Комментарии к ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».- Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2015,С.32.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тяжести правового регулирования местного самоуправления сместился на уровень субъектов Российской Федерации, которые приняли достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих многие сферы.

Нормы, регулирующие различные вопросы муниципальных отношений содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностьюФедеральный закон от30 ноября 1994 № 51-ФЗ Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1. Последняя публикация . Российская газета 24 марта 2008 года Ст. 294, 296.. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Федерации закрепляет перечень местных налогов и сборов Федеральный закон от31 июля 1998 № 145-ФЗ Бюджетный кодекс Российской Федерации. В ред. Федерального закона от 15 ноября 2019 №367 ФЗ .Российская газета 15 ноября 2019 № 258(8006).. Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет территории городских и сельских поселений, предметы ведения органов местного самоуправления в области градостроительства, систему органов местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности.

Правовую основу местного самоуправления составляет и отраслевое законодательство. Так, например Закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает общие принципы прохождения муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. Правовые отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Правовую основу местного самоуправления образуют также указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.

Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ: конституции республик, уставы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Четвертую группу составляют муниципальные нормативные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В заключении первой главы можно сформулировать вывод о том, что территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

- формирование муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- упразднение муниципального образования.

При установлении размеров территории и границ каждого муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая тенденция - приближение местной власти к населению. Определяющим здесь является наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления. Противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на каждой самоуправляемой территории необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры, что необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Учет этих тенденций и взвешенное решение о преобразованиях требует введения новых законодательных норм, разработанных на основе опыта проводимой в стране муниципальной реформы.



2.Территориальная организация местного самоуправления

2.1 Практика территориальной организации местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления - институт муниципального права, совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Зенков М.Ю. Основы государственного и муниципального управления. Новосибирск: 2015., С 132.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.

В ст. 131 Конституции Российской Федерации сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления 
в наиболее общем виде. Такой подход законодателя дал основание говорить 
о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 г. и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 г., предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.

Для обозначения территориальных основ местного самоуправления был введен термин «муниципальное образование». Данный термин был раскрыт в Федеральном законе № 154-ФЗ. В ст. 1 названного Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования.

Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой:

- осуществляется местное самоуправление;

- имеется муниципальная собственность;

- имеется местный бюджет;

- действуют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

Одним из принципов организации системы местного самоуправления в государстве является осуществление местного самоуправления на всей территории России.

Территориальная основа местного самоуправления в Российской Федерации является двухзвенной. Первый уровень - городские и сельские поселения. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Второй территориальный уровень местного самоуправления - муниципальные районы, на территории которых расположены городские и сельские поселения, межселенные территории, объединенные общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Муниципальным образованием также является городской округ. Он не входит в состав муниципального района и обладает полномочиями как первого, так и второго уровней.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ.

Так как процесс создания муниципальных образований, походивший в стране до 2006 года, был не достаточно продуманным и имел существенные недостатки, в последующий период происходила корректировка положений закона и внесение изменений в действующее законодательство.

Так на сегодняшний день законодательством установлены такие типы муниципальных образований как городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы в городских округах, внутригородские муниципальные образования в границах городов федерального значения.

В целях выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Советы муниципальных образований субъектов Федерации образовали единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

По состоянию на 1 марта 2019 г. в Российской Федерации по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации насчитывается 21 408 муниципальных образований, в том числе:

1 728 муниципальных районов;

1 472 городских поселения;

17 304 сельских поселений;

615 городских округов;

3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);

19 внутригородских районов в городских округах;

267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году. Электронный ресурс [URL]https://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya

2.2 Проблемы территориальной организации местного самоуправления и пути их решения

Укрепление местного самоуправления имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России.

В настоящее время в организации и деятельности местного самоуправления имеется ряд проблем.

Одной из главных, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная разъяснительная работа.

Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления.

Отдельные политики вообще считают, что это равносильно развалу России. Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований. Мельков С. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Кронос, 2016,С.32.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Проблемой является квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.

Актуальными и активно решаемыми в настоящее время являются вопросы территориальных изменений.

Основные причины проводимых территориальных изменений следующие:

- необходимость сокращения количества дотационных поселений, в основном в сельской местности;

- необходимость сокращения расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизации системы местных бюджетов и бюджетного процесса;

- стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2016, С 32.

Между тем в отдельных регионах укрупнение муниципальных образований проводится «за компанию» (потому что такая тенденция имеется в других регионах) или по административному указанию региональной власти, чтобы усилить так называемую управляемость территориями. Такие тенденции муниципальное сообщество, как правило, оценивает негативно, апеллируя к принципу доступности власти и принципу субсидиарности, установленные Европейской Хартией местного самоуправления. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление. М:Люберцы: Юрайт, 2016, С. 46.

Основные аргументы против объединения поселений - необходимость сохранения доступности власти, а также известный тезис о том, что механическое соединение дотационных муниципалитетов не сделает их богаче и менять надо финансовую и социально-экономическую политику.

Основные аргументы за объединение - возможность экономии средств, устранения избыточных, фактически бесполезных административных инстанций на безлюдных территориях и на территориях, где отсутствует экономическая деятельность, отсутствие кадров на уровне поселений.

Следует отметить, что укрупнение муниципальных образований - процесс неоднозначный. Он может принести позитивные изменения там, где имеются объективные предпосылки для создания единых органов местного самоуправления территорией, имеющей сложившийся или складывающийся экономический (и, соответственно, административно-политический) центр или несколько таких центров. В то же время нельзя не отметить, что объединение муниципальных образований должно проходить и с учетом сохранения требования о доступности органов власти для населения, а также исторических и иных местных традиций осуществления местного самоуправления на соответствующих территориях.

В настоящее время во многих регионах России продолжаются процессы оптимизации числа муниципальных образований поселенческого уровня. В докладе Министерства юстиции РФ о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году. Электронный ресурс [URL]https://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya отмечено, что нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления преимущественно было связано с реализацией проектов территориальных преобразований.

Динамика изменений, произведенных в течение 2018 года и первых двух месяцев 2019 года, затронувших в общей сложности 25 из 85 субъектов Российской Федерации, подтверждает ранее выявленные тенденции по уменьшению численности муниципальных образований (- 479), прежде всего - сельских поселений (-425), а также по увеличению числа городских округов (+27). Вместе с тем отмечено, что данные преобразования охватывают лишь небольшую часть субъектов Российской Федерации, в то время как в остальных субъектах Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления в течение достаточно продолжительного времени остается практически неизменной.

Заметное влияние на развитие законодательства о местном самоуправлении должен оказать недавно принятый Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета 8 мая 2019 года, № 98(7856). которым вводится новый (восьмой по счету) вид муниципального образования - муниципальный округ (единое, целостное муниципальное образование, которое, однако, в отличие от городского округа, не должно обязательно находиться на компактной урбанизированной территории), а также предусматривается проведение схода граждан в несколько этапов. Создание муниципальных округов в отдельных субъектах Российской Федерации может начаться уже начато, а реализация соответствующих положений в полном объеме (включая преобразование в муниципальные округа ранее образованных городских округов, не отвечающих критериям городского округа площади городской территории, а также по плотности населения, и уровню его урбанизации) должна быть завершена до конца 2024 года.

Таким образом, очевидно, что территориальная организация местного управления в стране не завершена.

Должна быть изменена политика территориального управления в стране. Муниципальному уровню должен быть придан статус, которого этот уровень реально заслуживает, являясь исходной основой жизнедеятельности и жизнеобеспечения населения страны. Это не означает умаления федерального и регионального уровней, или противопоставления им муниципального уровня. Этот уровень является неотъемлемой частью территориальной организации страны, с одной стороны, а, с другой стороны, должно быть более четкое распределение функций между уровнями пространственной организации, которое будет способствовать улучшению жизни населения, а также лучшему использованию социально-экономического потенциала страны, укреплению и сохранению ее целостности.

В России с ее пространством, многообразием социальных, региональных, национальных и иных особенностей, именно на муниципальном уровне надо решать вопросы улучшения условий жизни населения. На основе различных компенсационных форм (повышения степени свободы ряда хозяйствующих субъектов, предоставления социальных льгот определенным категориям населения и т.п.) развивать муниципальный уровень, благоустраивать муниципальную территорию, создавать различные виды инфраструктуры, максимально использовать местные ресурсы.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальный уровень в общественной системе страны имеет огромное значение, поскольку он является первичным территориальным уровнем, органично включенным в систему региональных и федеральных отношений, имеющим местные ресурсы, которые не могут быть рационально использованы другими территориальными уровнями. На муниципальном уровне, в границах определенной территории обеспечивается жизнедеятельность и жизнеустройство населения, формируется жизненная среда. На муниципальном уровне мобилизуется и используется та часть природно-ресурсного, производственного и социального потенциала страны, которая непосредственно связана с обустройством жизни людей.

Муниципальный уровень различных территорий страны сильно различается в силу ряда как природных, пространственных, так и социально-экономических причин. Это вызывает необходимость поиска управленческих механизмов функционирования этого уровня на базе преодоления различных сторон его дифференциации, социально-экономического выравнивания возможностей развития территорий, условий и уровня жизни населения.

Очевидно, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления, в том числе в вопросах территориальной организации. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования, что умаляет права местного самоуправления.

На основе изложенного работе материала можно констатировать, что в настоящее время реформирование территориального устройства местного самоуправления не завершено.

Повышению эффективности деятельности системы местного самоуправления будут способствовать следующие меры.

На современном этапе экономического и социального развития требуется анализ и обобщение как исторического, так и накопленного за годы рыночных реформ опыта различных сторон развития муниципального уровня, выработки механизмов управления, которые будут обеспечивать эффективное функционирование муниципальных структур, являющихся первичным звеном территориальной организации страны, важнейшей социально-экономической основой государства. Следует выработать современную стратегию муниципального управления, которая бы способствовала становлению внутренне структурированного муниципального уровня, органично включенного в систему региональных и федеральных связей.

Обосновано, что используемые на практике критерии формирования муниципалитетов (численность и плотность населения, транспортная доступность центра, учет возможностей решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.) в совокупности со сложившимися межбюджетными отношениями нарушают экономические основы их развития и самоуправления. Возникшие противоречия между объективной природой и функциями муниципалитетов и практикой их создания определяют сложную проблему корректировки границ муниципальных образований, что позволит одновременно изменить систему формирования муниципальных бюджетов.

Необходимо совершенствование и дальнейшее законодательное закрепление механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий.

Критерии определения границ муниципальных образований должны учитываться достаточность потенциальных ресурсных, людских, территориально-природных возможностей для развития муниципальных образований как целостных, самодостаточных социально-экономических единиц на базе реального самоуправления населения, его экономической активности, предпринимательства, благоустройства жизни.

Территориальная основа функционирования муниципалитетов как целостных социально-экономических структур должно осуществляться на базе самоорганизации и самоуправления населения, обеспечения социальной целостности муниципальных сообществ с учетом социальной, экономической, национальной и иной специфики образующих их групп населения.

Успешному решению вопросов местного значения будет способствовать механизм оптимальной организации сети поселений, взаимодействия поселений разных типов, их благоустройства, создания в них комфортных условий. Обеспечение рациональных взаимосвязей городских и сельских поселений, создание экономических и административно-правовых предпосылок реализации функций комплексного решения их социально-экономических проблем.



Список источников и литературы

1. Конституция Федерации (принята голосованием 12.12.1993) (с поправок, внесенных РФ о поправках к Конституции РФ от № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № // Российская газета. № 237. изм. От

2. Европейская хартия местного самоуправления 15 октября 1985 г. Страсбург. Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., N 36, ст. 4466.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231.

4. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета от 1 сентября 1995 года №86.(Утратил силу 1 января 2009 года).

5. Закон Калужской области от 28.12.2004 № 8-ОЗ «О регулировании некоторых правоотношений, связанных с реализацией Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Калужской области» (в редакции Закона Калужской области от 27.05.2005 № 75-ОЗ)

6. Бабун Р.В. Государственное и муниципальное управление. введение в специальность (для бакалавров) / Р.В. Бабун. - М.: КноРус, 2017. - 128 c.

7. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического бакалавриата / И.А. Василенко - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494с.

8. Васильев А.А. Муниципальное управление и местное самоуправление.: / А.А. Васильев М.: Инфра-М, 2019. - 256 c.

9. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2016. - 454 c.

10. Зенков М.Ю. Основы государственного и муниципального управления. Новосибирск: 2015. 467с.

11. Организация местного самоуправления в Калужской области. - Калуга, 2005.- 56 с.

12. Мельков, С. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Кронос, 2016. - 196 c.

13. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Норма, 2018.- 432с.

14. Комментарии к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ / под ред. В.И. Шкатулла - М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. - 172 с.

15. Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru

16. Официальный портал Министерства юстиции Российской Федерации https://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya

Размещено на Allbest.ru

...