Управління результативністю неприбуткової організації: концептуальний підхід до визначення стратегічних цілей (на прикладі органів досудового розслідування)

Постановка проблеми

результативність досудове розслідування

Органи досудового розслідування - це функціонери системи кримінальної юстиції, завданням якої є забезпечення правопорядку в державі і належне відчуття безпеки у громадян. Отже якість роботи органів досудового розслідування та їх результативність мають суттєве значення для суспільства. В той же час стимули для покращення результативності роботи органів досудового розслідування слабкі, адже такі органи фактично діють в умовах монополії на правоохоронні функції для суспільства (кожен правоохоронний орган у відповідній юрисдикції), не зазнаючи конкуренції [2]. Одним із таких слабких стимулів є публічний запит на якісне функціонування органів досудового розслідування, проте останні навчилися відстоювати свою незалежність перед суспільством. Таким чином покращення результату роботи для органів досудового розслідування не є питанням виживання у відповідній сфері діяльності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні питання управління результативністю діяльності правоохоронних органів досліджувались такими вітчизняними та зарубіжними вченими: М. Калатур, В. Філатов, М. Макушина, Н. Єфімкіна, А. Чу- рікова, Ю. Шостко, І. Охрімко, С. Небеська, І. Бабенко, Г. Шило, С. Глинська, Л. Москвич та інші. Водночас науковці відповідної сфери концентрують свої зусилля на правових та криміналістичних, а не управлінських проблемах.

Мета статті. Теоретичне дослідження існуючого способу оцінки результативності органів досудового розслідування та формування нового концептуального підходу до визначення результативності роботи правоохоронних органів на основі аналізу їх основних завдань.

Виклад основного матеріалу

За часи незалежності України органи досудового розслідування суттєво не змінили підхід до управління власною результативністю. Фактично такий підхід базується на забезпеченні сталих показників діяльності правоохоронних органів у порівнянні із попередніми роками. Наразі органи досудового розслідування оцінюють результати своєї діяльність самостійно, використовуючи форми 1-СЛМ (1-СЛ) [3].

Основною одиницею вимірювання роботи органу досудового розслідування для цілей ведення форми 1-СЛМ (1 СЛ) є кримінальне провадження. Кримінальне провадження можна визначити як проєкт одного слідчого чи групи слідчих, мета якого встановити обставини вчинення злочину та осіб, які його вчинили шляхом проведення низки процесуальних дій (процедур), регламентованих Кримінальним процесуальним кодексом України. Кримінальне провадження (стадія досудового розслідування) тривале в часі і може закінчуватися у одній із трьох форм: 1) закриття кримінального провадження, якщо встановлено відсутність події злочину або складу злочину в діях осіб, які його вчинили, або закінчені строки досудового розслідування; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру.

Водночас стала практика оцінки діяльності окремого слідчого чи слідчого органу передбачає врахування як результату лише другої та третьої форм закінчення кримінального провадження. Хоча такий підхід і має певну логіку, проте не є повністю виправданим оскільки Кримінальним процесуальним кодексом України встановлено, що завдання кримінального провадження є, зокрема, забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинний не був обвинувачений, жодна особа не була піддана необгрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Наведена вище система оцінки результативності діяльності органів досудового розслідування, по суті, є рудиментом загальної радянської системи оцінки показників в народному господарстві, що відповідало тогочасним підходам планової економіки. В буденному лінгвістичному обігу така система оцінки отримала власну назву - «палочна система». Праці вітчизняних вчених і науковців ближнього зарубіжжя, які під різними кутами досліджують питання оцінки ефективності органів досудового розслідування, свідчать, що термін «палочна система» увійшов і в наукову лексику в контексті позначення негативного досвіду оцінки діяльності правоохоронних органів [4].

В той же час Європейський суд з прав людини, правові позиції якого є джерелом права в Україні, зазначає, що на державу покладається обов'язок здійснення ефективного розслідування. Ключовим аспектом даного обов'язку є саме вжиття обґрунтованих заходів для розслідування, а не їх кінцевий результат. Національні органи зобов'язані зробити серйозні спроби з'ясувати факти та не завершувати розслідування на основі поспішних або необґрунтованих висновків. Ефективним є розслідування, яке поєднує в собі відповідність вимогам оперативності і розумної швидкості. Ефективне розслідування, нехай і за наявності об'єктивних перешкод чи труднощів, повинне стверджувати віру громадськості у дотримання принципу верховенства права. Зобов'язання розслідувати є одним із засобів, а не результатом. І за відсутності суттєвих недоліків нездатність встановити правопорушника сама по собі не робить слідство неефективним. Ретельність розслідування повинна оцінюватися з урахуванням практичних реалій слідчої роботи. Не можна всю багатоманітність ситуацій, які можуть виникнути, звести до простого контрольного переліку слідчих дій або інших спрощених критеріїв, оскільки в цьому особливому контексті кожна справа обертається навколо своїх власних фактів [10, 11].

Враховуючи наведені правові позиції, на нашу думку, належним результатом роботи органів досудового розслідування радше слід вважати закінчення кримінального провадження у одній із трьох визначених законом форм унаслідок ефективного розслідування, ніж зведення результату виключно до направлення матеріалів кримінального провадження до суду.

Отже кримінальне провадження прийнято вважати як одиницю виміру роботи слідчого, слідчого підрозділу чи органу досу- дового розслідування в цілому.

Форма 1-СЛМ (1-СЛ) містить, зокрема, такі категорії даних для обліку роботи органу досудового розслідування:

¦ кількість кримінальних проваджень на початок звітного періоду;

¦ кількість розпочатих кримінальних проваджень у звітному періоді;

¦ кількість закінчених кримінальних проваджень у формі закриття;

¦ кількість закінчених кримінальних проваджень шляхом направлення матеріалів до суду;

¦ загальний розмір встановлених збитків;

¦ загальний розмір забезпечення відшкодування збитків (арешт майна);

¦ загальний розмір відшкодованих збитків.

Інші показники форми 1-СЛМ (1-СЛ) характеризують рух кримінальних проваджень між органами досудового розслідування, поточний стан досудового розслідування, окремі дані, що свідчать про обмеження прав і свобод людей під час здійснення досудового розслідування, статистичні дані про кримінальні провадження в розрізі правопорушень, вчинених організованими групами чи злочинними організаціями, корупційних правопорушень, правопорушень у бюджетній та земельній сферах.

Використовуючи дані таких форм звітності, можна здійснити аналіз навантаження органу досудового розслідування, визначити обсяг роботи, здійсненої таким органом, проте мною ставиться під сумнів можливість оцінити результативність діяльності таких органів. Так, наприклад, відповідно до звітів форми 1-СЛ Офісу Генерального прокурора за 2013-2017 роки [7] можливо встановити кількість кримінальних проваджень, які були в роботі у органу досудового розслідування, а також результати таких розслідувань.

Таблиця 1. Аналіз показників роботи слідчих підрозділів прокуратури на підставі даних звітності форми 1-СЛ (одиниця виміру - кримінальне провадження)