Decentralization of Public Power in Ukraine as a Factor in the Democratic Development of Rural Areas

Децентралізація публічної влади в Україні як чинник демократичного розвитку сільських територій

Куц Богдан

Вступ

decentralization public power rural areas

Широкомасштабне вторгнення Російської федерації в Україну поставило низку питань перед демократичним світом стосовно подальшого розвитку та співіснування держав не тільки на європейському континенті, але й на планеті в цілому. Країни розвинутої демократії готові прийняти нашу державу до своїх організаційних структур, але при умові проведення низки реформ, однією із яких є підвищення демократичності українського суспільства.

Починаючи з 2014 року в Україні здійснюється реформа, направлена на децентралізацію публічної влади, яка, зокрема, спрямована на створення умов для сталого розвитку територіальних громад, забезпечення їх спроможності та самодостатності.

В умовах надмірної централізації влади, яку успадкувала Україна від колишнього СРСР, чи не найбільше потерпали сільські територіальні громади, території яких зазнали деструктивних змін. Тому базовою метою реформи децентралізації влади стала зміна моделі управління з акцентом на формуванні спроможності територіальних громад. Але війна з Росією закономірно призвела до централізації влади задля концентрації ресурсів для перемоги. З огляду на майбутній поствоєнний період для відновлення України необхідним є прогнозування алгоритму відновлення та створення дієвих механізмів щодо подальшої децентралізації публічної влади з метою сталого розвитку територій, демократизації суспільних відносин у державі.

Аналіз попередніх досліджень і публікацій.

Проблеми децентралізації публічної влади, розвитку місцевого самоврядування та формування механізмів спроможності територіальних громад є предметом дослідження багатьох науковців з різних галузей науки. Зокрема, означена проблематика стала предметом розгляду фахівців з державного управління: В. Бакуменка - з теорії та методології державного управління, з прийняття управлінських рішень (Бакуменко, 2021), О. Бобровської - з теоретичних засад державного управління (Бобровська, 2020), В. Бульби - з питань публічного управління розвитком сільських територій (Бульба, 2021) та ін.

Теоретичні засади децентралізації публічної влади та публічного управління, зокрема, на рівні сільських територій, розглядалися в працях П. Ворони (2017), І. Дробота (2021), І. Дунаєва (2020), В. Серьогіна та С. Серьогіної (2019), В. Рябоконя (2020) та ін.

Означена проблематика є недостатньо вивченою з огляду на виявлення ролі децентралізації у процесах демократичного розвитку сільських територій та потребує системного узагальнення й дослідження, зокрема, в контексті дискурсу публічного управління та адміністрування.

Метою статті є визначення основних напрямів децентралізації публічної влади в Україні та узагальнення механізмів її впливу на рівень розвитку сільських територій у контексті процесу демократизації.

Результати дослідження

Децентралізація публічної влади в Україні, незважаючи на початок війни з Росією, розпочалася з 2014 року. Теоретичним підґрунтям цього процесу стали в тому числі й енциклопедичні визначення «децентралізації» як такої в науці державного управління. Так, в Енциклопедії державного управління В. Малиновський децентралізацію розглядає в двох аспектах. По-перше, під децентралізацією він має на увазі процес передачі частини функцій та повноважень від вищих рівнів управління до нижчих рівнів (від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування). Подруге, піддецентралізацієюуширокомурозумінні мається на увазі ослаблення чи скасування процесів централізації (Малиновський, 2010, с. 166).

Одним із напрямів децентралізації публічної влади в Україні є підвищення дієвості територіальних громад. Пріоритетним засобом забезпечення самодостатності та спроможності територіальних громад є створення умов для формування ефективних фінансово-економічних механізмів (механізм наповнення бюджету, система оподаткування, умови для концентрації фінансових ресурсів тощо). Ефективність фінансового забезпечення розвитку територій в умовах реформи децентралізації влади в Україні обумовлюється насамперед оптимальною державною політикою, коли саме на державу покладається регулятивна роль. У такому разі у фінансовому забезпеченні розвитку територій комплексно поєднуються ресурси централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів.

Успішна децентралізація здатна детермінувати зміни регіональної ідентичності, яка не протистоїть загальнонаціональній ідентичності, а - навпаки - підсилює її.

Україна - це посткомуністична країна, для політичної системи якої в часи СРСР був притаманний адміністративно-командний стиль управління. У процесі здійснення реформи децентралізації публічної влади Україна зіштовхнулася з низкою проблемних питань у сфері управління територіями. Реформа децентралізації влади, яка розпочалася у 2014 році, змінила адміністративно-територіальний устрій держави (Жаліло, 2020, с. 5). Досі тривають процеси узгодження проблемних питань на законодавчому, фінансовому, інституційному рівнях.

Реформу децентралізації влади фактично було розпочато у воюючій країні. Починаючи з 2014 року, через російську агресію наша держава перебуває в стані неоголошеної війни. Окремі південні та східні регіони України окуповані Російською федерацією. Окупація Криму та бойові дії на сході та півдні України спричинили загрози життю тисячам людей, які вимушені були покинути власні домівки та стати мігрантами.

Бойові дії на східних та південних територіях України, велика кількість внутрішніх мігрантів становлять небезпеку для функціонування держави, загрожують її політичному та економічному розвитку. Це вимагає злагодженої та ефективної діяльності органів публічної влади України задля мінімізації економічного спаду та соціальних потрясінь у суспільстві.

Одним із пріоритетних завдань реформи децентралізації влади в Україні стало формування ефективного місцевого самоврядування на місцях, створення комфортних умов проживання для мешканців найвіддаленіших сільських територій. Адже вимушені внутрішні мігранти, які з початком бойових дій масово переїжджали на мирні території України, досить часто через фінансові труднощі обирали для проживання саме сільські території.

Сільські території, на думку О. Павлова - гетерогенні соціально-просторові утворення за своєю структурною будовою, вони складаються з населення, поселень, виробничих комплексів, інфраструктури, земель сільськогосподарського та іншого призначення, природного середовища. Ці утворення перебувають під управлінським впливом владних органів (державної влади, місцевого самоврядування), громадських організацій, суб'єктів господарювання різноманітних форм власності, що здійснюють виробничо-господарські, природоохоронні, рекреаційно-оздоровчі, соціальні та інші функції з огляду на їхній ресурсний потенціал (Павлов, 2010, с. 385).

Статус сільських територій в Україні суттєво змінився в останні роки у зв'язку з реформою децентралізації влади. Появилися успішні практики децентралізації, появилися сільські громади, які відчули переваги реформи. Успішні процеси децентралізації детермінують переформатування регіональних ідентичностей, створюючи умови для появи нових конструктивних моделей колективної ідентичності. Переформатування регіональних ідентичностей в умовах децентралізації вкрай важливе для включення у нові спільноти не лише постійних мешканців сільських територій, але й внутрішніх мігрантів, які знайшли нові домівки.

Утім, однією з ключових проблем впровадження реформи децентралізації є психологічний опір змінам у соціумі, недовіра до нововведень, певний саботаж як з боку мешканців сільських територій, так і з боку окремих посадовців.

Треба відмітити, що реформа децентралізації в Україні, розпочавшись у 2014 році, фактично стартувала у 2015 році, коли було прийнято Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (Про добровільне об'єднання, 2015).

Переважна частина території України - це сільськогосподарські землі. Кількість сільських поселень в Україні понад 95 %, тоді як міських поселень всього біля 5 %. Так, станом на початок 2022 року загальна кількість населених пунктів в Україні за даними Державної служби статистики склала 29 711 адміністративно-територіальних одиниць. Серед них: кількість міст - 461 (або 1, 55%), кількість селищ міського типу - 881 (або 2, 97 %), кількість сільських населених пунктів - 28 369 (або 95,48%) (Населення України, 2022, с. 12).

Але з цими даними різко дисонує кількість населення, яка проживає в містах та селах. Так, за даними Державної служби статистики на початок 2022 року в нашій державі кількість міського населення склала 28 693 708 чол. (або 69,70%), кількість сільського населення складала 12 473 627 осіб (або 30,30%) при загальній кількості населення в Україні 41 167 335 чоловік. Ці дані не враховують кількість населення, яке мешкає на тимчасово окупованій українській території Автономної Республіки Крим (Населення України, 2022, с. 26).

А щодо території України ситуація кардинально протилежна: сільських територій значно більше, ніж міських. В Україні загальна площа земель становить приблизно 60,3 млн. гектарів. Площа сільськогосподарських земель становить 42,7 млн. гектарів, або 70 % площі усієї території країни (Зануда, 2019).

Таблиця 1.Кількість успішних практик децентралізації на сільських територіях України за 2020 рік

У зв'язку з реформою децентралізації влади відбулося переформатування адміністративно- територіального устрою України. Об'єднання населених пунктів у територіальні громади відбувалося у тому числі й на основі критеріїв спроможності (Про затвердження Методики, 2015).

Щодо спроможності територіальної громади, то є досить багато визначень цьому поняттю. Досить розгорнуте визначення дає Л. Білуха: «спроможна територіальна громада - це адміністративно-територіальнаодиницябазового рівня до складу якої входить один або декілька населених пунктів, яка має у своєму володінні та розпорядженні відповідні матеріальні, фінансові, інфраструктурні, кадрові, людські, природні та інші ресурси в достатньому обсязі для ефективного виконання своїми органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах жителів громади, надання якісних адміністративних послуг населенню на рівні загальнодержавних та європейських стандартів, має здатність власною діяльністю створювати необхідні соціально-економічні умови для задоволення потреб населення шляхом активації внутрішніх резервів своїх територій та створення сприятливих умов для залучення інвестиційних ресурсів і зменшенню відтоку працездатного населення» (Білуха, 2019, с. 39-40). Спроможні територіальні громади сіл (селищ, міст) здатні у результаті об'єднання забезпечити собі власними силами належний рівень надання послуг (освітніх, медичних, фінансових, соціальних, культурних тощо).

У результаті реформи децентралізації влади в Україні було створено 1469 територіальних громад. Утім, фактично територіальних громад менше, оскільки розпорядженням уряду України 31 територіальну громаду створено на окупованій та тимчасово непідконтрольній території в межах Донецької та Луганської областей.

Таким чином, на початок 2022 року в Україні існувало 1438 територіальних громад, з них - 628 сільських територіальних громад (Децентралізація, 2023).

Слід зазначити, що в Україні існують території та поселення, де не створено жодної територіальної громади. Це територія, яка постраждала від Чорнобильської катастрофи 1986 року, зокрема, містечка Прип'ять, Чорнобиль.

Станом на початок 2022 року сільських територіальних громад в Україні найбільше (628), але населення в них проживає найменше (4 942 758 чол.). Натомість міських територіальних громад найменше (їх 381), а населення майже в п'ять раз більше (24 206 288 чол.). Причому, за площею території як сільських, такі міських територіальних громад приблизно однакові. Площа сільських територіальних громад 173 489.0 км, міських - 177 626.0 км (Децентралізація, 2023).

Через карантинні заходи у 2020 році суттєво знизилася кількість успішних практик децентралізації (зокрема, в сфері туризму, спорту, культури). Хоча саме сфера туризму є однією з найбільш перспективних для розвитку сільських територій.

Разом з тим, більшість успішних практик децентралізації в Україні у 2020 році було зафіксовано саме на сільських територіях: 40 із 60-ти (див. табл. 1). Таблицю складено за даними з сайту «Децентралізація», рубрика «Історії успіху» (Децентралізація, 2020).

Найвищий відсоток успішних практик децентралізації припадає на сільські території південних (37,5%) та західних (30,0%) областей України. Сільські території східних областей України значно відстають у здобутті навичок користування плодами реформи децентралізації (12,5% успішних практик децентралізації на сільських територіях України у 2020 році). Досить показово, що в позиції «Діяльність органів місцевого самоврядування» у східних областях відсутні успішні практики децентралізації (Децентралізація. Історії успіху, 2020).

Більше того, саме тут у сільських територіях в останні роки існував великий опір реформі децентралізації влади і з боку владних органів, і з боку мешканців. Причин таких ситуацій багато. Насамперед, це недовіра до реформи децентралізації та неготовність брати на себе відповідальність у розпоряджанні власними коштами у громаді. Власне кажучи, це релікт, який залишився у спадок від командно- адміністративної системи Радянського Союзу, де людина вважалася гвинтиком системи, який не має права на власну думку, на власну ініціативу.

Негативні тенденції у громадах сільських територій сьогодні складаються також у культурній царині. Відбувається масове закриття бібліотек та різноманітних центрів культури (клубів) через фінансову неспроможність сільських територіальних громад щодо їх утримання. Такі ж негативні тенденції спостерігаються у сфері освіти та медицини. Переважно у сільській місцевості закривають малокомплектні школи та медичні пункти. Причина та ж сама: неспроможність з боку сільських територіальних громад їх фінансувати.

Означені негативні тенденції нівелюють досягнення реформи децентралізації, оскільки призводять до вимирання сільських територій. Бо батьки з маленькими дітьми, врешті, переїжджають у міста. Покидають сільські території також люди молодого віку через відсутність робочих місць. Звісно, з боку органів влади слід розробляти дієві стратегії для розвитку сільських територій, фінансово підтримуючи освітню, медичну, культурну сфери. Але проблема наразі не лише у фінансовій неспроможності місцевих органів влади. Проблема значно глибша: вона, зокрема, обумовлюється байдужістю мешканців сільських територій та їхньою невключеністю у життя власних громад.

Мешканці сільських територій переважно мовчать, коли закриваються малокомплектні школи, не знають, куди звертатися, коли відсутній громадський транспорт. Це свідчить про нерозуміння самих основ функціонування демократичного устрою, коли взаємодія держави та суспільства базується на прозорих механізмах.

Також мешканці сільських територій мовчать щодо необхідності поновлення виборності інституту старост (осіб, які здійснюють функції управління в селах). Так, у Виборчому кодексі України було передбачено, що в кожному селі люди самі зможуть на виборах обрати старосту, який здійснюватиме управлінські функції. Втім, у липні 2020 року за декілька місяців до місцевих виборів депутати Верховної Ради України внесли антидемократичні правки у Виборчий кодекс - старост сіл тепер не обирають, а призначають (Про внесення змін, 2020). Така практика нівелює досягнення реформи децентралізації, оскільки влада на сільських територіях тепер суттєво віддалена від людей.

Означені тенденції негативно позначаються на розвитку сільських територій в Україні. Недовіра до влади, нездатність брати на себе відповідальність за власне життя призводять до згортання демократії на місцях. Але базовою умовою для процвітання демократії є наявність соціального капіталу, завдяки якому появляється згуртованість між людьми, розвивається активність та ініціатива. Високий рівень соціального капіталу свідчить про вміння індивідів швидко налагоджувати горизонтальні соціальні зв'язки в разі потреби.

Соціальний капітал - певний набір ціннісних принципів та норм, що є неформальними, але вагомими для об'єднання спільнот задля спільної діяльності (Fukuyama, 1995). Разом із тим, лише прийняття певною групою людей спільних цінностей чи норм не сприяє появі соціального капіталу, оскільки цінності можуть бути хибними (приміром, цінності, що поєднують злочинні угрупування). Такі деструктивні цінності не сприятимуть суспільній співпраці. Норми, які здатні продукувати соціальний капітал, мають включати такі цінності як правдивість, виконання зобов'язань, співпрацю з іншими. Адже на основі довіри можлива ефективна співпраця між людьми, що детермінуватиме ефективність процесу демократизації.

Висновки

Таким чином, починаючи з 2014 року в Україні здійснюється реформа, спрямована на децентралізацію публічної влади. В умовах надмірної централізації влади, яку успадкувала Україна від колишнього СРСР, чи не найбільше потерпали сільські територіальні громади, території яких зазнавали деструктивних змін. Тому базовою метою реформи децентралізації влади стала зміна моделі управління з акцентом на формуванні спроможності територіальних громад.

Одним із напрямів децентралізації публічної влади в Україні є підвищення дієвості територіальних громад. Пріоритетним засобом забезпечення самодостатності та спроможності територіальних громад є створення умов для формування ефективних фінансово-економічних механізмів (механізм наповнення бюджету, система оподаткування, умови для концентрації фінансових ресурсів тощо). Ефективність фінансового забезпечення розвитку територій в умовах реформи децентралізації влади в Україні обумовлюється насамперед оптимальною державною політикою, коли саме на державу покладається регулятивна роль.

Одним із пріоритетних завдань реформи децентралізації влади в Україні стало формування ефективного місцевого самоврядування на місцях, створення комфортних умов проживання для мешканців найвіддаленіших сільських територій. Адже вимушені внутрішні мігранти, які з початком бойових дій масово переїжджали на мирні території України, досить часто через фінансові труднощі обирали для проживання саме сільські території.

Статус сільських територій в Україні суттєво змінився в останні роки у зв'язку з реформою децентралізації влади. Появилися успішні практики децентралізації, появилися сільські громади, які відчули переваги реформи.

Продемонстровано, що найвищий відсоток успішних практик децентралізації припадає на сільські території південних та західних областей України. Сільські території східних областей України значно відстають у здобутті навичок користування здобутками реформи децентралізації. Зазначено, що переформатування регіональних ідентичностей в умовах децентралізації вкрай важливе для включення у нові спільноти не лише постійних мешканців сільських територій, але й внутрішніх мігрантів, які знайшли нові домівки, рятуючись від війни, спричиненої російським вторгненням в Україну.

Успішна децентралізація здатна

детермінувати зміни регіональної ідентичності, яка не протистоїть загальнонаціональній ідентичності, а - навпаки - підсилює її. Переформатування регіональних ідентичностей в умовах децентралізації вкрай важливе для включення у нові спільноти не лише постійних мешканців сільських територій, але й внутрішніх мігрантів, які знайшли нові домівки.

Утім, однією з ключових проблем впровадження реформи децентралізації є психологічний опір змінам у соціумі, недовіра до нововведень, певний саботаж як з боку мешканців сільських територій, так і з боку окремих посадовців. Більше того, саме на сільських територіях в останні роки існував великий опір реформі децентралізації влади і з боку владних органів, і з боку мешканців. Причин таких ситуацій багато. Насамперед, це недовіра до реформи децентралізації та неготовність брати на себе відповідальність у розпоряджанні власними коштами у громаді. Мешканці сільських територій переважно мовчать, коли закриваються малокомплектні школи, не знають, куди звертатися, коли відсутній громадський транспорт. Це свідчить про нерозуміння самих основ функціонування демократичного устрою, коли взаємодія держави та суспільства базується на прозорих механізмах співпраці. Означені тенденції негативно позначаються на розвитку сільських територій в Україні. Недовіра до влади, нездатність брати на себе відповідальність за власне життя призводять до згортання демократії на місцях.

Загалом, базовою умовою для процвітання демократії є наявність соціального капіталу, завдяки якому появляється згуртованість між людьми, розвивається активність та ініціатива. Високий рівень соціального капіталу свідчить про вміння індивідів швидко налагоджувати горизонтальні соціальні зв'язки в разі потреби. Констатовано, що успішна децентралізація здатна стати запорукою незворотності демократизаційного процесу.

Бібліографічні посилання