Уявний конфлікт інтересів на публічній службі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уявний конфлікт інтересів на публічній службі

Олешко Олексій Миколайович кандидат наук з державного управління, старший викладач кафедри публічного управління та державної служби, Навчально-науковий інститут «Інститут державного управління» Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна, м. Харків,

Анотація

Конфлікт інтересів у діяльності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування зустрічається досить часто, порівняно з іншими сферами професійної діяльності. Однією з очевидних причин виникнення конфліктів такого роду є наділення публічних службовців будь-якого рівня владними повноваженнями. Таким чином, наявність владних повноважень може створювати підґрунтя для зловживання владою, а передумовою таких зловживань часто є внутрішньоособистісний конфлікт, який обумовлений перетином соціальних ролей, іншими словами, це конфлікт інтересів.

Наслідком неналежно врегульованого, не своєчасно виявленого, прихованого, конфлікту інтересів насамперед є притягнення особи до адміністративної відповідальності, а якщо конфлікт інтересів при виконанні службових обов'язків призводить до корупційних порушень, то посадовцю вже може загрожувати притягнення до кримінальної відповідальності. В свою чергу, такі прояви створюють загрози для розвитку професійної кар'єри публічного службовця, або й взагалі можуть стати чинником її краху. В більш масштабному контексті проблематики, притягнення посадовців до відповідальності за корупційні правопорушення спричиняє репутаційні втрати й для самої організації, а також для державної влади та місцевого самоврядування загалом.

В Законі України «Про запобігання корупції» є чітке визначення потенційного та реального конфлікту інтересів, чітко описані загальні процедури управління таким конфліктами, але є один різновид конфлікту інтересів на публічній службі, який не прописаний в українських нормативно- правових документах. Дослідники називають цей різновид конфлікту «уявним конфліктом інтересів», а також зазначають, що його наявність може слугувати інструментом маніпуляції і «нечесної гри» в процесах прийняття чи неприйняття управлінських рішень на різних рівнях. У професійні діяльності публічних службовців подібний конфлікт трапляється не так часто, як потенційний чи реальний конфлікт інтересів, але можливо, це обумовлено недостатньою вивченістю феномену.

Отже, більш глибоке вивчення уявного конфлікту інтересів, наукове обґрунтування його сутності розширить спектр відомостей про конфлікт інтересів на публічній службі загалом і створить підґрунтя для вдосконалення інструментів ефективного управління цим явищем.

Ключові слова: конфлікт інтересів, реальний конфлікт інтересів, потенційний конфлікт інтересів, уявний конфлікт інтересів, публічна служба, державна служба, служба в органах місцевого самоврядування.

Abstract

Oleshko Oleksii Mykolaiovych Candidate of Science (PhD) in Public Administration, Senior Lecturer at the Department of Public Administration and Civil Service, Institute of Public Administration, V. N. Karazin Kharkiv National University, Kharkiv

PERCEIVED CONFLICT OF INTEREST IN PUBLIC SERVICE

Conflicts of interest among civil servants and local self-government officials are relatively common compared to other professional fields. One of the evident reason for the emergence of such conflicts is the vesting of public servants at any level with power. Consequently, the existence of power can lay groundwork for its abuse of power, often stemming from intrapersonal conflicts resulting from the overlap of social roles, in other words, conflicts of interest.

Improperly regulated, untimely detected, hidden conflict of interest can primarily lead to administrative liability. If the conflict of interest, in the course of official duties, result in corruption violations, officials may face criminal liability. In turn, such occurrences also pose threats to the professional career of public servants or may even be a factor in its downfall. In the broader context of this issue, holding officials accountable for corruption offences results in reputational damage for the organization but also to the state and local authorities as a whole.

The Law of Ukraine "On Prevention of Corruption" clearly defines potential and actual conflicts of interest and outlines general procedures for managing these conflicts. However, one type of conflict of interest in public service that is not explicitly addressed in Ukrainian legal documents. Researchers refer to this type of conflict as a "perceived conflict of interest" and suggest that its presence can be wielded as a tool of manipulation and "foul play" in the processes of making or not making managerial decisions at various levels. While not as prevalent as potential or real conflicts of interest in the professional activities of public servants, this may be attributed to the limited study of the phenomenon.

Therefore, conducting a more in-depth examination of perceived conflicts of interest and scientific providing substantiation of their nature will broaden our understanding of conflicts of interest in the public service in general and create the basis for improving the tools for effective management of this phenomenon.

Keywords: conflict of interest, real conflict of interest, potential conflict of interest, perceived conflict of interest, public service, civil service, service in local self-government bodies.

Постановка проблеми

Вирішення будь-якої проблеми починається, насамперед, з визначення її сутності, причин виникнення та оцінки загроз і наслідків, очікуваних від проблеми. Закон України «Про запобігання корупції» визначає реальний конфлікт інтересів як суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень [7]. У цьому ж документі потенційний конфлікт інтересів визначається як наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень [там само]. Натомість визначення уявного конфлікту інтересів немає ні в цьому законі ні в будь-якому іншому українському нормативно нормативно- правовому документі.

То ж спробуємо дати визначення цьому явищу й обґрунтувати його сутність.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Уявний конфлікт інтересів явище не дуже вивчене українськими дослідниками, проте є публікації у яких цьому різновиду конфліктів приділяється увага. Професор Тетяна Василевська у своїй публікації «Конфлікт інтересів на державній службіЈє етичні аспекти» зазначає, що уявний конфлікт інтересів існує тоді, коли виникає думка про те, що приватні інтереси державної посадової особи здатні неправомірним чином вплинути на виконання нею функціональних обов'язків, але в реальності цього не відбувається. При цьому регламентується й діяльність, що може викликати видимість конфлікту інтересів - навіть існування підозри, що в державного управлінця він є невирішеним, може спровокувати сумніви в його чесності й підриватиме довіру загалу до організації [1].

Тлумачення явища уявного конфлікту інтересів на державній службі, подібне до вказаного вище, також наводиться у в параграфі 12 Посібника ОЕСР із питань урегулювання конфліктів інтересів на державній службі [6].

Поняття уявного конфлікту інтересів використовується у нормативно- правових документах країн з більш високою правовою культурою і етичними стандартами публічної служби (країни Євросоюзу, США, Канада …). Розглянути можливість запровадження терміну “уявний конфлікт інтересів” в українському нормативно-правовому полі пропонують закордонні експерти українського законодавства В. Калнінш та Т. Хоппе. Це зазначено у висновках та рекомендаціях звіту European Union Anti-Corruption Initiative за 2018 р. [2].

Мета статті. З'ясувати сутність явища уявного конфлікту інтересів на публічній службі, дати йому визначення й здійснити наукове обґрунтування.

Виклад основного матеріалу

Конфлікт інтересів на публічній службі є одним з основних предметів етичного регулювання в галузі державного управління. Часта присутність конфлікту інтересів у професійній діяльності публічних службовців обумовлена низкою чинників: доступ до влади; поєднання соціальних ролей (публічні, відомчі, приватні); нормативно- правові та організаційні колізії тощо.

Сама по собі ситуація конфлікту інтересів не є порушенням. Порушення можуть мати місце тоді, коли ця ситуація приховується чи невчасно виявляється, а також у випадках неналежного врегулювання. Як наслідок можуть бути наявними факти зловживання службовим становищем, прояви корупції. Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Про це йдеться у статті 172-7 цього документу, там зазначається, що неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів - тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Також там вказується, що вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. [3].

Якщо конфлікт інтересів стає причиною корупційного кримінального правопорушення то в дію застосовуються вже статті Кримінального кодексу України [4].

Основним нормативно-правовим документом в законодавстві України, керуючись яким здійснюються процедури запобігання й врегулювання конфлікту інтересів, у тому числі на публічні службі, є Закон України «Про запобігання корупції» № 1700-VII від 14 жовтня 2014 року [7]. Розділ п'ятий цього документу, власне й містить цю інформацію.

Перераховані вище документи є основними складниками нормативно- правого механізму запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі, але в жодному з цих документів нема згадок про уявнии конфлікт інтересів.

Спробуємо дати визначення уявному конфлікту інтересів. Виходячи із самого твердження уявний конфлікт інтересів, це така ситуація, яка за достатньою сукупністю об'єктивних ознак формує уявлення, що конфлікт інтересів є, або може бути наявним, але насправді це уявлення хибне. Як приклад уявного конфлікту інтересів можна навести таку ситуацію. У приміщенні органу публічної влади часто з'являється представник деякої страхової компанії з метою укладання договорів страхування. Допуск третіх осіб з метою надання комерційних послуг у приміщенні органу влади дає підстави вважати, що керівник організації має особисту зацікавленість у такій взаємодії. Однак у рамках перевірки не вдалося встановити ознаки афіліації між керівником органу публічної влади та страховою компанією, у зв'язку з чим конфлікт інтересів не констатувався, але керівника було притягнуто до відповідальності за недотримання етики службової поведінки.

Розглянемо ще одну ситуацію, нехай деякий публічний службовець «С», який працює на керівній посаді в органі публічної влади володіє акціями деякої компанії «К», акції задекларовані й інформація про це загальнодоступна. Компанія «К» має наміри взяти участь у тендері, який проводить орган влади до складу керівництва якого входить службовець «С». Чиновник вжив необхідних заходів, що задовольняють процедурним критеріям органів публічної влади із врегулювання конфлікту інтересів. Вжиті заходи усувають службовця «С» від участі в проведені тендеру й подальшому укладанні контрактів на державні закупівлі, натомість можливість участі у тендері компанії «К» не заперечується. Якщо інформація про усунення чиновника «С» у проведенні тендеру не буде оприлюднюватись, то конкуренти компанії «К» матимуть підґрунтя для маніпуляцій по неправомірному відстороненню її від участі у тендері, аргументуючи це загальновідомими даними про наявність потенційного конфлікту інтересів, хоча насправді цей конфлікт інтересів уявний.

Отже, з розгляду ситуацій видно, що сформоване уявлення потенційний чи реальний конфлікт інтересів формує передумови для різних маніпуляцій як у самому органі публічної влади так і ззовні. Стаття 29 під назвою «Заходи зовнішнього та самостійного врегулювання конфлікту інтересів» Закону України «Про запобігання корупції» затверджує такі шляхи врегулювання конфлікту інтересів:

-усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;

-застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень;

-обмеження доступу особи до певної інформації;

-перегляду обсягу службових повноважень особи;

-переведення особи на іншу посаду;

-звільнення особи [7].

Таким чином, якщо «несправжність» конфлікту інтересів не буде вчасно виявлено, то виходячи з наведених вище тверджень, можна помилково обмежити законні повноваження публічного службовця, усунути його від прийняття важливого рішення, або врешті перевести на іншу посаду чи взагалі звільнити. Дійсно, уявний конфлікт інтересів може створити величезне поле для різноманітних неправомірних маніпуляцій.

Беручи до уваги існуючі тлумачення явища, а також зауваження й рекомендації українських та закордонних експертів, є підстави стверджувати, що уявний конфлікт інтересів на публічній службі - це ситуація, при якій за участі потенційного чи уявного суб'єкта конфлікту інтересів або за участі інших заінтересованих суб'єктів, формується переконливе уявлення, що приватні або відомчі інтереси суб'єкта, уповноваженого на виконання завдань і функцій держави чи місцевого самоврядування, здатні неналежним, із правового погляду, чином вплинути на виконання або невиконання цим суб'єктом його функціональних завдань чи обов'язків, але в дійсності це уявлення хибне [5].

Варто пояснити чому в цьому визначенні вживається термін «суб'єкт конфлікту інтересів». У більшості випадків, коли говорять про конфлікт інтересів, то мають на увазі внутрішньоособистісний конфлікт, який спричинено перетином соціальних ролей людини. Кожна роль особистості передбачає наявність різних інтересів, деякі з цих інтересів можуть між собою конфліктувати, це і породжує проблему вибору між інтересами ролей. Якщо подивитися на явище конфлікту інтересів ширше, то можна переконатися в тому, що суб'єктом такого конфлікту може бути не лише особа, а й група осіб, колектив, організація. Повернувшись до прикладу з компанією «К» та посадовцем «С», ситуацію можна викласти так, що суб'єктом конфлікту інтересів буде орган публічної влади, який проводить тендер і в якому працює службовець «С», слід зазначити, що цей орган влади виступає тут ще й суб'єктом регулювання конфлікту інтересів.

Отже, щоб охопити визначенням всі формати конфлікту інтересів у наведеному вище визначенні й вжито термін «суб'єкт конфлікту інтересів».

Виходячи з міркувань про сутність явища уявного конфлікту інтересів публічному службовцю можна запропонувати логічну схему визначення типу конфлікту інтересів, яку наведено на рисунку 1.

Відповідно до наведеної схеми можна додати ще деякі тези стосовно орієнтування між типами конфліктів інтересів у професійній діяльності публічних службовців. Насамперед варто сказати, що усунути фактор «конфлікту інтересів» з професійної діяльності публічного службовця неможливо, але можна мінімізувати ймовірність його виникнення. Для цього необхідно приділяти належну увагу перевірці спектру можливостей реалізації «особистого інтересу» в перетині з професійними обов'язками, навіть якщо немає очевидних загроз виникнення конфлікту інтересів. Оскільки публічна служба є системою динамічною, а суспільними трансформаціями також не варто нехтувати, то виходячи з цього й виникає необхідність тримати на контролі співвідношення особистих та публічних інтересів. Все це має здійснюватися в рамках дотримання професійних та етичних норм публічної служби.

Друга важлива думка, яку описує схема полягає в тому, що навіть формально врегульований конфлікт інтересів не гарантує уникнення подібного конфлікту інтересів у подальшому. Ризик потенційного конфлікту

Рис. 1. Схема визначення типу конфлікту інтересів

Якщо конфлікт інтересів навіть врегульовано у відповідності до всіх норм і вимог чинного законодавства, все одно лишаються ризики виникнення уявного конфлікту інтересів. Приміром, ризик виникнення такого конфлікту може виникнути при неналежному доведенні інформації про врегулювання конфлікту інтересів, пов'язаного зі службовою діяльністю посадовця до зацікавлених осіб чи до широкого загалу, якщо поширення такої інформації є доцільним для уникнення репутаціиних втрат органу публічної влади чи його підрозділів.

Висновки

Виходячи з міркувань викладених вище є підстави для формування таких висновків:

-явище уявного конфлікту інтересів на державній службі чи на службі в органах місцевого самоврядування є цілком означуваним та має місце серед інших типів и різновидів конфліктів, а констатація його у нормативно- правових документах країн з більш високими етичними стандартами і правовою культурою (країни Євросоюзу, США, Канада…)лише підтверджує доцільність введення поняття «уявний конфлікт інтересів» у нормативно- правове поле України;

-чітке визначення «уявного конфлікту інтересів» створить передумови для регулювання подібних ситуацій, оскільки нехтування таким конфліктом може сприяти формуванню обставин для противоправних маніпуляцій в діяльності органів публічної влади;

-уявний конфлікт інтересів на публічній службі є менш очевидним і більш складним для виявлення, на відміну від реального чи потенційного конфлікту інтересів, а маніпуляції, які здійснюються при його невиявлені, можуть мати цілком законний та унормований характер.

Тема уявного конфлікту інтересів відкриває ряд питань, невирішеність яких може сприяти формуванню різного роду ризиків. Приміром, це можуть бути ризики репутаційних втрат для конкретного публічного службовця, колективу, організації. Отже, ця тема потребує подальшого вивчення й розроблення практичних «кейсів».

Також варто зауважити, що взагалі проблематика запобігання, виявлення та врегулювання конфлікту інтересів є питанням насамперед етичного характеру.

Як правило, першим хто помічає конфлікт інтересів у своїй професійній діяльності, це публічний службовець.

Від рівня професійної етичності, моральності й вмотивованості публічного службовця залежить своєчасне виявлення та врегулювання конфлікту інтересів. Цей фактор слід враховувати завжди.

Література