Демократичний цивільний контроль сектору безпеки і оборони: поняття, зміст, форми реалізації в реаліях сьогодення

Доктор юридичних наук, професор, завідувачка кафедри адміністративного права, інтелектуальної власності та цивільно-правових дисциплін, Київського університету інтелектуальної власності, Національний університет «Одеська юридична академія», м. Київ, Україна

Ковалів М.В.

демократичний цивільний контроль безпека україна воєнна агресія

PhD in Law, Professor, Head of the Department of Administrative and Legal Disciplines, Lviv State University of Internal Affairs, Lviv, Ukraine

The article is devoted to the study of the concept, content and forms of implementation of democratic civilian control of the security and defense sector of Ukraine in today's realities. Attention is focused on the fact that building a proper democracy and ensuring the rule of law is possible with the help of the introduction of institutions of civil control in all spheres of society's life. Nowadays, in the conditions of martial law, democratic civilian control over the security and defense sector is of particular importance. The importance of democratic civilian control of the security and defense sector is revealed, the forms of its implementation are indicated, among which are: a comprehensive review of the security and defense sector; defense inspection; parliamentary hearings; reporting; inspection and verification. The opinion of scientists about the expediency of classifying the publication of public information, the activities of temporary investigative commissions, internal audit, external financial control (audit), judicial control, conducting scientific and applied (for example, sociological) research aimed at determining current status of control objects. The need to introduce such a form of democratic civilian control over the defense forces as monitoring is emphasized. The importance of democratic civilian control of the security and defense sector in the context of Ukraine's aspirations to join the European Union and join the North Atlantic Treaty (NATO) is emphasized. The normative legal acts adopted for Ukraine's accession to NATO are analyzed. In particular, the Resolution of the Verkhovna Rada № 2056-IX “On the adoption as a basis of the draft Law of Ukraine on Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine on National Security and Defense to Strengthen Democratic Civilian Control over the Armed Forces of Ukraine, Improve the Joint Leadership of the State Defense Forces and Planning in the Spheres of National Security and Defense”. The authors state that in the studied area there are still problems that should be solved at the present stage. The problems of democratic control over the security and defense sector are caused by the presence of such circumstances as: insufficient number of civilian defense and security experts; insufficient necessary social support for the army; insufficient experience of cooperation between the military and civilians who would hold high positions in the Ministry of Defense or parliament, etc.

Key words: democratic civilian control; security and defense sector; legality; discipline; rule of law; forms of control; defense forces; Armed Forces; NATO; EU.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Досвід провідних демократичних держав світу свідчить про те, що побудова належної демократії та забезпечення верховенства права можливі за допомогою впровадження інститутів цивільного контролю у всіх сферах життєдіяльності суспільства. Безумовно, що такого контролю сьогодні потребує і сфера безпеки та оборони, адже саме демократичний цивільний контроль тут виступає тим засобом, який сприяє налагодженню належної дисципліни та законності, прозорості та відкритості оборонної галузі, а також є запорукою впровадження в оборонний сектор найкращих європейських і світових стандартів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. Питання демократичного цивільного контролю, що є дієвим засобом забезпечення основоположних принципів верховенства права, законності та дисципліни, відкритості і прозорості в розвинутому демократичному суспільстві, упродовж останніх десятиліть активно досліджується науковцями багатьох галузей науки. В правовому аспекті цієї проблематики торкались у своїх працях ряд вчених. Зокрема, С. Братель в частині впровадження демократичного цивільного контролю в системі правоохоронних органів [1,2]; С. Галушко розглядав питання практичних заходів щодо здійснення демократичного контролю над силовими структурами держави [3].

В. Ященко, В. Пилипчук, П. Богуцький, О. Довгань, І. Доронін, О. Петришин здійснили дослідження актуальних теоретичних, правових та організаційних аспектів становлення і розвитку системи демократичного цивільного контролю над сектором безпеки і оборони в сучасних умовах, зокрема, питання сутності, змісту та організаційної моделі цивільного контролю і його демократичної природи [4].

І. Коропатнік розглянув питання взаємодії громадянського суспільства і Збройних Сил України [5] та інші.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Мета статті полягає у розкритті змісту та сутності демократичного цивільного контролю сектору безпеки і оборони, його значення та форм реалізації в Україні в умовах неспровокованої воєнної агресії країни-терориста - РФ, проявленої проти нашої держави.

Виклад основного матеріалу дослідження. У Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» від 19 червня 2003 року, (втратив чинність на підставі Закону № 2469-VIII від 21.06.2018 р. [6]), було визначено, що «демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави (далі - цивільний контроль) - комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни [7].

Натомість, нині питання забезпечення демократичного цивільного контролю над органами та формуваннями сектору безпеки і оборони регламентується Законом України «Про національну безпеку України» від 21 червня 2018 року № 2469-VIII [6]. У цьому нормативно-правовому акті демократичний цивільний контроль подається як «комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних, кадрових та інших заходів для забезпечення верховенства права, законності, підзвітності, прозорості органів сектору безпеки і оборони та інших органів, діяльність яких пов⁵язана з обмеженням у визначених законом випадках прав і свобод людини, сприяння їх ефективній діяльності й виконанню покладених на них функцій, зміцненню національної безпеки України» [6].

Посилаючись на низку зарубіжних вчених, В. А. Дроздюк зауважує, що «безпека - це принципово політичне благо, що надається державою, тому що воно засноване на серії угод про те, хто буде мати владу, як ці особи можуть її зберегти, і як вони можуть використовувати її на законних підставах [8, с. 203].

Водночас, дослідник зауважує, що «…кон- троль - це принципово ситуаційне суспільне благо, дія якого покликана підсилити дію чогось, зробити за результатами контролю краще, міцніше, стабільніше тощо. Зважаючи на це, безпека та контроль - це не просто питання технології і матеріальних засобів, вони не зводяться до просто існування боєздатних військових частин. Швидше, безпека вимагає наявності дієздатних збройних сил, контрольованих наділеними повноваженнями державними суб'єктами, які самі підзвітні закону і населенню [8, с. 203-204].

Натомість, варто акцентувати на тому, що підходи до розуміння категорії «контроль» науковцями розуміється по-різному. На цю обставину вказує Д. О. Дегтярьов, досліджуючи форми демократичного цивільного контролю над силами оборони України. Вчений, посилаючись на окремі визначення дослідників, які вважають, що форма контролю це: «зовнішнє вираження конкретних дій, що використовується суб'єктами контролю»; або «засіб відстеження (порівняння, зіставлення) певного явища, об'єкта, процесу, що охоплені контрольними діями»; або «форма виражає внутрішній зв'язок і спосіб організації контролю... дозволяє розкрити його зміст та вказує техніку його здійснення» [9], вважає, що «всі ці визначення характеризують різні аспекти форм контролю. По-перше, це діяльнісний аспект, відповідно до якого форма контролю постає як комплекс дій його суб'єктів. По-друге, це аналітичний аспект, згідно якому форма контролю має своїм невід'ємним елементом збирання, виокремлення відомостей та даних щодо об'єкта контролю, їх порівняння між собою, визначення закономірностей та тенденцій, притаманних функціонуванню об'єкта контролю, моделювання стану об'єкта контролю у майбутньому, залежно від застосованих управлінських рішень. І, по-третє, це організаційний аспект, відповідно до якого форма контролю є способом організацій активності суб'єктів контролю та зв'язків між ними. Кожен з цих аспектів форми контролю є необхідним для ефективного проведення контрольних заходів: форма контролю уявляє собою сукупність видів діяльності (інакше контроль неможливо здійснювати, він залишиться декларативним), найбільш важливим (але не єдиним) з цих видів діяльності є аналітична, а для успішності контрольної діяльності необхідно проведення низки організаційних заходів [9, с. 210].

Аналізуючи норми чинного законодавства Д.О. Дегтярьов доходить висновку, що доцільним є визначення таких форм демократичного цивільного контролю над силами оборони як: комплексний огляд сектору безпеки і оборони; оборонний огляд; парламентські слухання; звітування; інспектування і перевірка [9, с. 211-212]. Натомість, підтримуємо думки науковця стосовно того, що «до форм демократичного цивільного контролю над силами оборони доцільно віднести оприлюднення публічної інформації, діяльність тимчасових слідчих комісій, внутрішній аудит, зовнішній фінансовий контроль (аудит), судовий контроль, проведення наукових та прикладних (наприклад, соціологічних) досліджень, спрямованих та визначення актуального стану об'єктів контролю. Обґрунтованість віднесення до форм демократичного цивільного контролю службових розслідувань, дізнання та досудового розслідування викликає у нас сумніви, оскільки суб'єкти, які здійснюють вказані види правоохоронної діяльності, не охоплюються положеннями абзацу 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про національну безпеку України» [6], в якій визначено вичерпний список видів контролю» [9, с. 212]. На нашу думку, доповнити перелік форм реалізації демократичного цивільного контролю сектору безпеки і оборони варто також такою як моніторинг.

У контексті наЙЅого дослідження необхідно також звернути увагу на «термін «демократичний» у визначенні державних документів, який означає залучення широкої громадськості до сфери державного управління через здійснення контрольних функцій. Саме існування громадянського контролю є ознакою демократичного суспільства та одним із напрямів формування громадянського суспільства, що сприяє розвитку демократичних і політичних інститутів» [10, с. 141].

Отож, як слушно зауважує У. Ільницька, важливою ознакою демократичного розвитку держави є динамічні процеси демократизації її окремих сфер і, зокрема, сфери безпеки і оборони. Демократизація оборонної сфери, передовсім, передбачає встановлення контролю над нею. Держава без контролю за сферою безпеки і оборони вважатиметься державою з неповною (обмеженою) демократією. Демократизація оборонної сфери передбачає недопущення мілітаризації країни, підпорядкування військових цивільній владі, оптимізацію й гармонізацію цивільно-військових відносин, контроль над витратою бюджетних коштів, унеможливлення політичної активності збройних сил або функціонування структури як самостійного суб'єкта політичного процесу, недопущення втручання армії у справи держави і створення «військової держави в межах держави» [11, с. 64].

Розглядаючи особливості розбудови та підвищення ефективності системи демократичного цивільного контролю над сектором національної безпеки і оборони в Україні јё В. Гунько та В. П. Задорожний вважають, що демократичний контроль передбачає встановлення правових рамок діяльності цих органів, а також нагляд за їхньою діяльністю з боку незалежних від них контролюючих органів та інституцій громадянського суспільства. Цим останнім зумовлюється те, що такий контроль називають також громадянським або цивільним. Інституційну основу системи демократичного контролю складають: спеціально утворені для цієї мети контролюючі та наглядові державні органи (парламент, урядові органи), неурядові організації та засоби масової інформації [12, с. 30].

Дослідники визначають, що метою демократичного цивільного контролю є:

- забезпечення цивільної пріоритетності при розробленні та реалізації державної політики у сфері національної безпеки;

- контроль додержання вимог законодавства у діяльності суб'єктів сектора безпеки і оборони, запобігання їх використанню для протиправних цілей, порушення прав і свобод людини і громадянина;

- сприяння розробленню та реалізації стратегій, доктрин, концепцій і програм у сфері національної безпеки;

- участь у забезпеченні реформування і розвитку суб'єктів сектора безпеки і оборони з урахуванням стандартів країн-членів ЄС і НАТО;

- сприяння ефективному використанню фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів суб'єктами сектора безпеки і оборони [12, с. 30].

У нинішніх складних воєнних умовах питання належного демократичного цивільного контролю над органами та формуваннями сектору безпеки і оборони набирає особливого значення з огляду на прагнення України стати повноправним членом Європейського Союзу та увійти до Північноатлантичного договору (НАТО).

Розкриваючи питання, чому важливо відновити демократичний та цивільний контроль над ЗСУ, А. Переверзєв, нагадує, що в Дослідженні НАТО щодо розширення Альянсу 1995 року зазначено, що країни, які прагнуть приєднатися до Альянсу, повинні поважати цінності, закріплені в Північноатлантичному договорі, і відповідати певним політичним, економічним і військовим критеріям. З-поміж основних параметрів автор виділяє такі:

- ефективна демократична політична система з ринковою економікою;

- належний демократичний і цивільний контроль над силами оборони;

- забезпечення прав національних меншин;

- зобов'язання вирішувати конфлікти мирним шляхом (бути добрими сусідами, поважати суверенітет за межами своїх кордонів);

- здатність і готовність надавати військовий внесок у рамках операцій під проводом Альянсу (співпраця з силами НАТО) [13].

Варто зауважити, що впродовж останніх років Україна активно працювала у напрямі європейської інтеграції, свідченням чого стала «Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми держава- ми-членами, з іншої сторони», яку ратифіковано із заявою Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII [14]. А 23 червня 2022 року Європейська рада надала Україні статус кандидата на вступ до Європейського Союзу [15]. Одночасно, наша держава активно працює над зближенням і співпрацею з НАТО. Враховуючи той факт, що налагодження дієвого, ефективного демократичного цивільного контролю сектору безпеки і оборони є одним із основних вимог для приєднання до Північноатлантичного договору, Верховною Радою України 16 лютого 2022 року прийнято Постанову ВРУ № 2056-IX «Про прийняття за основу проєкту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об'єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони» [16].

Незалежною антикорупційною комісією з питань оборони (НАКО) проаналізовано вказаний вище законопроєкт та зауважено, що він спрямований «на інтеграцію українського та євроатлантичного законодавства у сферах безпеки та оборони, визначення правових засад демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, військового керівництва та процедур оборонного планування, а також запровадження комплексного підходу та оптимізації процесів планування у сферах національної безпеки і оборони» [17].

Варто підкреслити, що НАКО загалом підтримала положення цього законопроєкту, з огляду на те, що він підготовлений «з метою реалізації стратегічного курсу на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору шляхом створення правової бази трансформації інституційної моделі оборони України за принципами та нормами дер- жав-членів НАТО» [17].

Позитивно НАКО оцінює положення, які деталізують вимоги «призначати на посади Міністра оборони, його першого заступника та заступників цивільних осіб, при чому з моменту звільнення таких осіб з військової служби має пройти не менше5років»[17].

Адже, на думку фахівців НАКО «така норма відповідає принципам демократичного цивільного контролю, прийнятого в державах-членах НАТО та ЄС, і є критично важливою для нормального функціонування системи військового управління, в тому числі і в умовах війни [17].

Натомість, варто звернути увагу і на те, що у досліджуваній сфері все ще існують проблеми, які варто було б вирішити на сучасному етапі. Так згадувані нами Л.В. Гунько та В.П. Задорожний, підкреслюють, що проблеми демократичного контролю над сектором безпеки і оборони викликані наявністю таких обставин як:

- недостатня кількість цивільних експертів з оборони та безпеки;

- недостатня необхідна соціальна підтримка армії;

- впевненість цивільних у тому, що військові продовжують здійснювати традиційний «пасивний опір» цивільному контролю;

- недостатній досвід співпраці військових з цивільними, які б знаходилися на високих посадах в міністерстві оборони чи парламенті;

- ставлення до сьогоднішніх українських політиків як до тимчасових фігур, чий вплив на оборонну політику є незначним [12, с. 31].

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Отже, підсумовуючи викладене вище можемо констатувати, що існує нагальна потреба у вироблені належного демократичного цивільного контролю над сектором національної безпеки і оборони в Україні, який у реаліях сьогодення є своєрідним індикатором зрілості демократії в нашій державі. Після низки гучних розкриттів, які відбулись в оборонній сфері, органи, які уповноважені на здійснення демократичного цивільного контролю, мають активізувати цю роботу, неухильно дотримуючись Конституції України та законів держави, що діють у цій царині. Водночас, має бути підсилено законодавче поле для реалізації різних форм демократичного цивільного контролю над сектором національної безпеки і оборони, зокрема доопрацюванням і прийняттям законопроєкту № 4210. Основний акцент у цьому плані має бути спрямований на врахування трансформаційних змін вказаного контролю в умовах війни, яку веде РФ проти України. Важливим аспектом демократичного цивільного контролю над сектором національної безпеки і оборони має стати така форма його реалізації як моніторинг. У цьому контексті також доцільно активізувати діяльність громадськості, шляхом залучення її до проведення різноманітних громадських експертиз, вивчення громадської думки, проведення консультацій з громадськістю тощо. Вагоме значення у підвищенні ефективності демократичного цивільного контролю над сектором національної безпеки і оборони мають відіграти наукові установи та недержавні аналітичні центри, які виступають складовою цивільного контролю.

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК:

Размещено на Allbest.ru