Публічне управління в умовах викликів воєнного стану

Mykola Izha, Doctor of Political Sciences, Professor, Director of the Institute of Public Service and Management, Odesa Polytechnic National University, Odesa, Ukraine.

Larysa Kurnosenko, PhD in Economics, Docent, Associate Professor of Social Sciences and Humanities, Odessa Polytechnic National University Odesa, Ukraine.

The article analyzes the peculiarities of the functioning of the public administration system under martial law. It was found that the systemic factors that ensured the stability of the country in the conditions of active hostilities can be considered: developed entrepreneurship; advanced communications; decentralized economy management system; developed civil society; high level of openness of the state; high le^el of digitization of state services. It was determined that the basis of the stability of the state in the conditions of ongoing hostilities is the capacity of the public administration system, which is considered as the legal capacity of public authorities to carry out management activities aimed at organizing and streamlining life, ensuring the stability and development of society. The main components of the capacity of the public administration system have been determined: the system of providing high-quality and affordable administrative services, the system of professional public service, and the system of forming and implementing state policy based on analysis and communications with all interested parties. The main adaptation mechanisms of the specified components of the stability of the public administration system in the conditions of martial law were studied. It was determined that the main challenges that arose during the war and will affect the stability of the state in the post-war period are: security; resource; integration; information challenges. It was concluded that mitigating the impact of negative factors on the stability of the public administration system in wartime and post-war recovery will be facilitated by compliance with the gradualness of the initiated system reforms, public involvement in public decision-making processes, and development of the human capital of the public service.

Key words: public administration, public service, capacity of the public administration system, challenges of martial law

Постановка проблеми у загальному вигляді

публічне управління воєнний стан

Російська агресія зумовила виникнення в Україні гуманітарно-економічної кризи, успішне подолання якої залежить від стійкості системи публічного управління. Від швидкого реагування органів публічної влади на виклики нової реальності залежить адаптація громад, бізнесу та населення до умов воєнного стану, забезпечення життєдіяльності країни в умовах війни. В період воєнного стану критично необхідно забезпечити стійкість держави через її ефективне врядування, що допоможе перейти до етапу повоєнного відновлення та майбутньої інтеграції в Європейський Союз.

Війна обумовила появу низки викликів для влади на всіх рівнях управління, подолання яких потребувало зміну підходів до роботи публічних службовців, переосмислення пріоритетів публічної політики, появу нових форм співпраці державних органів, бізнес середовища та громадянського суспільства, дослідження механізмів яких є новим напрямом наукових розробок науки державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідженню різних аспектів публічного управління присвячені наукові праці Г. Атаманчука, В. Баштанника, О. Решоти, В. Мартиненка, В. Борщевського, О. Василиці, Є. Матвєєва, Н. Мельтюхової, Дж. Нейсбіта, О. Оболенського, С. Серьогіна, Ю. Сурміна, А. Тоффлера, С. Удовіка, А. Комарницької, Г. Капленко, А. Стасишина, Ф. Фукуями, Ю. Хабермаса та ін.

В 2022 році вітчизняними вченими були здійснені спроби дослідити систему публічного управління в умовах російської агресії, виділити основні загрози та виклики, здійснити аналіз кроків, які запроваджені для її адаптації до воєнного стану.

О. Назаренко та К. Озарко проаналізували основні економічні ризики держави в умовах воєнного стану [14]. Дослідники на основі оцінки потреб економіки України у повоєнному відновленні окрес-лили стратегічні вектори розвитку держави і механізми підвищення ефективності управління нею.

В. Борщевський, О. Василиця, Є. Матвєєв досліджували роль органів державної влади та місцевого самоврядування у створенні мобілізаційного резерву в умовах воєнного стану [2]. Вченими окреслено основні інституційні зміни, які відбулися в Україні внаслідок запровадження воєнного стану та виявлено дисфункції в роботі формальних і неформальних державних інститутів.

Питанням ефективності публічного управління в умовах воєнного стану задавався А. Миколюк [12]. Вчений відзначив позитивний вплив на сучасне функціонування системи публічного управління в Україні децентралізаційних процесів, які в довоєнний період забезпечили розширення повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування, надання громадам можливості самостійно вирішувати свої проблеми і контролювати якість наданих публічних послуг, що обумовило стійкість інституту місцевого самоврядування в умовах війни.

Проблема організації публічної служби в контексті потреб, які виникають під час здійснення професійної діяльності державними службовцями в умовах воєнного стану, розглянута в статті Н. Алюшиної, яка наводить результати проведеного соціологічного опитування публічних службовців щодо того, як змінилися показники навантаження, результативності та якості роботи державних служ-бовців в умовах воєнного стану [1].

Напередодні війни на початку 2022 році колективом фахівців Секції суспільних і гуманітарних наук НАН України була опублікована Національна доповідь «Національна стійкість України: стра-тегія відповіді на виклики та випередження гібридних загроз», яка обґрунтовує концепцію національної стійкості (резильєнтності) в контексті цивілізаційної суб,єктності країни [15]. Вченими розглянуті проблеми ідентичності та консолідація суспільства, визначені політико-інституційні детермінанти національної стійкості, розглянуто її структуру та зміст. В дослідженні розглянуто питання взаємодії національної резильєнтності й національної безпеки держави та поставлено проблему інституційного забезпечення стратегії національної резильєнтності.

Виокремлення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на проведені наукові розвідки подальшого дослідження потребують чинники забезпечення стійкості системи публічного управління в умовах посталих викликів та загроз воєнного часу.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Мета статті - дослідження особливостей функціонування системи публічного управління в умовах воєнного стану в контексті посталих перед країною викликів та загроз.

Завданнями дослідження є: вивчення викликів та загроз, що обумовлюють особливості функціонування системи публічного управління в умовах воєнного стану; виокремлення чинників, які забезпечують стійкість держави в умовах триваючих бойових дій.

Предмет дослідження - особливості функціонування системи публічного управління України в умовах викликів воєнного стану.

Загальна методика виконаного дослідження включає теоретичний аналіз, заснований на наукових працях вітчизняних та зарубіжних дослідників, нормативно-правових документах з проблеми адаптації системи публічного управління України до умов воєнного стану. З метою вивчення чинників, що впливають на підвищення рівня спроможності системи функціонувати в кризових умовах, у ході ситуаційного аналізу виконано кабінетні дослідження з використанням офіційних статистичних публікацій Центральних органів виконавчої влади, соціологічних досліджень офіційних агенцій, аналітичні огляди Національного агентства України з питань державної служби.

Виклад основного матеріалу дослідження. На початок 2023 р. війна завдала збитків економіці України, з урахуванням втрат цивільної інфраструктури, ВВП та інвестицій, на суму понад 700 млрд. дол. США [18].

Військова агресія росії проти України є безпрецедентною з точки зору тривалості, масштабу і руйнівних наслідків. Ірано-іракська війна 1980-х тривала майже вісім років і коштувала економіці Іра-ку 452,6 млрд дол. (сім ВВП країни на той час). П?ятиденна військова агресія росії проти Грузії 2008 року коштувала останній близько 23% ВВП (2 млрд. євро). Японія у Другій світовій війні втратила чверть свого національного багатства й третину виробничих потужностей [25].

За попередніми підрахунками експертів економіка України втратила до 50 % виробничих потужностей підприємств стратегічних галузей, більшість яких було розташовано на сході України [22]. Наслідком активних бойових дій стало порушення економічних зв?язків як зовнішніх, так і внутрішніх, руйнування житлового фонду країни, знищення виробничої, соціальної та обслуговуючої інфраструктури, блокування морських портів та інших логістичних каналів. Більше 80 % українських підприємств скоротили або зупинили свою діяльність. Падіння економічної активності спричинило скорочення податкових надходжень до бюджету, обмежуючи здатність Уряду на впровадження самостійних політик відновлення.

За оцінками Міністерства економіки України, валовий внутрішній продукт нашої держави у 2022 році скоротився на 30,4 %, що, хоча й є найбільшим падінням за новітню історію України, але значно менше від прогнозного рівня міжнародних фінансових організацій (45-50 %) [13].

Критичними для подальшого відновлення та розвитку країни є гуманітарні ризики, які пов'язані із втратою людського капіталу та перерозподілом робочої сили всередині країни, втратою доходів та засобів до існування домогосподарств. За оцінками Організації Об'єднаних Націй, станом на 17 січня 2023 року кількість українських біженців, які зареєстровані для отримання тимчасового захисту в країнах Європи, сягнула 4,9 млн. людей, з яких лише третина висловлює надію повернутися назад [26].

З початку повномасштабного російського вторгнення в Україні офіційно зареєстровано майже 4,8 млн. внутрішньо переміщених осіб, збільшення цієї соціально вразливої категорії громадян спричиняє суттєвий тиск на систему адміністрування публічних послуг [19].

В країні різко збільшилося безробіття (з 9,9 до 30 % за методологією МОТ), додаючи розбалансованості регіональним ринкам праці [9, с. 6].

-розвинене підприємництво - підприємницька ініціатива, мережева взаємодія, відсутність ієрархічного централізованого управління процесами перерозподілу суспільних ресурсів дозволили оперативно реагувати на виклики воєнного часу;

- розвинені комунікації - гнучка система транспортних, торгівельних, інформаційних, телекомунікаційних зв язків зберегла «зв'язність» країни, пом'якшила гуманітарну кризу, сприяла координації дій державних та громадських інститутів;

- децентралізація - широкі повноваження дієздатних громад надали можливість посилити оборонну спроможність держави;

- розвинене громадянське суспільство - волонтерський рух та високий рівень самоорганізації суспільства стали основою стійкості базових соціальних систем;

- високий рівень відкритості держави - усталені за попередні роки економічні, політичні, громадянські комунікації із зарубіжними партнерами дозволили в критичній ситуації війни швидко залучити допомогу міжнародної спільноти в фінансовій (гранти та кредити), господарській (матеріальна допомога), гуманітарній (гуманітарні вантажі, програми підтримки біженців, лікування військовослужбовців), військовій (надання зброї, боєприпасів, амуніції, підготовка військовослужбовців тощо) сферах;

- діджиталізація - досягнутий до початку повномасштабної війни рівень цифровізації сфер державного управління уможливив дієвість органів публічної влади та виконання життєво важливих для функціонування країни обов'язків.

Показники складу державних службовців за формою організації трудових відносин за станом 30.09.2022 року, осіб

Джерело: [23]

Для адаптації системи управління персоналом державної служби до умов воєнного часу в квітні 2022 року Урядом було прийнято Постанову «Деякі питання організації роботи державних служ-бовців та працівників державних органів у період воєнного стану», якою врегульовані питання дистанційної роботи державних службовців та працівників державних органів. За повідомленням НАДС за станом на 30.09.2022 року у штатному режимі працюють 135,9 тис. державних службовців (або 81,5% від фактичної кількості працюючих), дистанційно працюють - 12,4 тис.осіб (7,4% від фактичної кількості працюючих). За період з 24.02.2022 року по 30.09.2022 року виїхали за кордон 5,69 тис.осіб державних службовців [7].

В умовах воєнного стану тимчасово запроваджено спрощену процедуру відбору кандидатів на державну службу [21], що забезпечує оперативне призначення необхідних фахівців під час війни і дозволяє попередити нестачу кваліфікованих кадрів.

Незважаючи на ризики воєнного часу, Україна в 2022 році продовжувала реформу державної служби, приділяючи значну увагу якості її кадрового складу, оптимізації процесів відбору і подаль-шого розвитку компетентностей службовців, в тому числі у формі стажувань в інституціях країн ЄС, впровадженню механізмів стимулювання повернення у післявоєнну країну і її відбудови, побудові моделі державної служби на основі застосування дистанційних технологій надання адміністративних послуг [27].

Система формування та реалізації державної політики на основі аналізу, критичного оцінювання та поширення знань стосовно процесу вироблення та здійснення державної політики, що ґрунтується на суспільних цінностях, є необхідною складовою адміністративної спроможності системи публічного управління.

Реалізація важливих кроків, які потрібні для відновлення та подальшого розвитку України, залежить від спроможності керівництва державного апарату розробляти та впроваджувати ефективні державні політики.

Формування політик - ключова функція створених в ході реформи державного управління директоратів політик у складі міністерств, «самостійних структурних підрозділів, що утворюються для виконання завдань, пов'язаних із забезпеченням формування державної політики в одній або декількох сферах компетенції відповідних міністерств, координацією та моніторингом її реалізації, проведенням аналізу та оцінкою впливу її реалізації на заінтересовані сторони, а також інших завдань, крім тих, що пов'язані з виконанням функцій з надання адміністративних послуг, управління об'єктами державної власності або здійснення державного нагляду (контролю)» [8].

Спроможність системи публічного управління була посилена в ході її реформи, результатом чого стало підвищення якості урядових рішень, зниження адміністративного навантаження державного регулювання, забезпечення законності та передбачуваності адміністративних дій. Робота міністерств була сконцентрована на постійному аналізі проблем і пошуку можливих варіантів їхнього вирішення, виробленні відповідних політик і оцінці ймовірних чи наявних наслідків їх реалізації. Постійні консультації зі стейкхолде- рами, напрацювання механізмів врахування пропозицій та інтересів всіх зацікавлених сторін в ході формування та реалізації державної політики, аналіз впливів політичних рішень, що впроваджуються, з метою оперативного їх коригування, стали усталеними практиками роботи міністерств в довоєнний період. Саме ці аспекти формування політик урядовими структурами зазнали суттєвих змін в умовах воєнного стану, оскільки потреба в оперативному прийнятті управлінських рішень суттєво спрощує або обмежує процедури їх суспільного обговорення і ретельного аналізу.

Намагаючись запобігти руйнівним змінам, уряд держави у якості відповіді на виклики війни використовував два основних типи політичних інструментів: адміністративне регулювання воєнного стану та збереження стабільності економіки. Основні управлінські рішення Кабінету Міністрів України стосувалися оборони, забезпечення війська, а також фінансово-економічних питань, встановлення соціальних пільг, гуманітарного забезпечення тощо. Вже в перші місяці війни Кабінет Міністрів України розпочав процес реєстрації воєнних збитків та відновлення інфраструктури і житлового фонду. Значну увагу приділили питанням санкцій проти росії та білорусі.

Загалом за сто днів воєнного стану Кабінет Міністрів України ухвалив 726 нормативно-правових актів, з них близько 350 документів стосуються воєнного стану, решта - розподілу фінансування, кадрових та інших питань [5].

У перші дні війни уряд затвердив план заходів із регулювання режиму воєнного стану, який включав формування місцевих бюджетів та фінансування військових адміністрацій, встановлення взаємодії та координації органів державної влади з військовим командуванням, посилення охорони об?єктів критичної інфраструктури, забезпечення роботи бомбосховищ тощо. З метою прискорення матеріально-технічного забезпечення військових потреб, уряд на початку війни спростив процедури публічних закупівель, дозволивши їх здійснення без використання системи Prozorro. Враховуючи критичний стан українського експорту, обмеженого блокуванням морських портів та руйнуванням транспортної та логістичної інфраструктури, уряд здійснював дієві кроки для вирішення питань сві-тової продовольчої безпеки. Також, на підтримку власного агрови- робництва Кабінетом Міністрів України були спрощені процедури: маркування імпортної продукції, фітосанітарних заходів, реєстрації сільськогосподарської техніки тощо.

Одним із головних напрямів роботи Кабінету Міністрів України стало ухвалення рішень щодо захисту державних інформаційних ресурсів від кіберзагроз. Постановами уряду була обмежена робота державних реєстрів та уможливлено розміщення державних інфоре- сурсів на хмарних сервісах за межами України.

Забезпечення потреб оборони і громадян стало однією з надскладних задач для влади. За перші три місяці війни Україна отримала гуманітарну підтримку як від країн-партнерів, яка обчислювалася більше як в 400 тис. тонн товарів гуманітарного призначення: ліки, товари першої необхідності, харчування, товари військового призначення тощо. Для пришвидшення надходження гуманітарної допомоги в країну уряд затвердив низку послаблень щодо процедур визнання, ввезення, декларування та звільнення від звітності гуманітарних вантажів.

Стійкість країни визначається її спроможністю реагувати на системні виклики і продовжувати функціонувати незважаючи на втрати чи пошкодження [24]. Виклик - проблемна ситуація, від розв,язання якої залежить подальше функціонування системи (суспільства, держави) [10].

Досліджуючи функціонування системи публічного управління в умовах воєнного стану можна виділити наступні групи викликів, які виникли в ході війни і будуть впливати на стійкість держави в повоєнний період:

- безпекові - обмеження діяльності органів публічної влади у зв'язку із воєнними діями та режимом воєнного стану;

- ресурсні - недостатнє фінансування бюджетів та державних програм, необхідність збереження та розвитку людського капіталу, необхідність узгодження дій щодо керування ресурсами, спрямованими на повоєнну відбудову держави і проведенням реформ для подальшого руху в Європейський Союз;

- інтеграційні - обмеження координації дій державних, бізнесових та громадських інститутів в процесі прийняття управлінських рішень в умовах війни, необхідність керувати рівнем соціальної напруги в суспільстві через суперечності системи відповідальності перед власними громадянами - з одного боку, та іноземними фінансовими та політичними партнерами - з іншого, з приводу виконання зобов'язань щодо залученої допомоги в повоєнний період);

- інформаційні (обмеження можливостей отримувати та надавати актуальну інформацію щодо діяльності органів публічної влади та об'єктів надання адміністративних послуг на тимчасово непідконтрольній території чи у зоні бойових дій, необхідність ефективного комунікативного супроводу проєктів відновлення країни та подальших реформ).

Отже, система публічного управління відчуває тиск викликів зовнішнього середовища, породжених руйнуванням соціально-економічних зв'язків внаслідок війни, та внутрішніх проблем, пов'язаних зі змінами елементів самої системи: кадрових, фінансових, матеріально-технічних ресурсів та організаційно-адміністративних відносин. З метою мінімізації та подолання посталих викликів Указом Президента від 21 квітня 2022 р. № 266/2022 утворено Національну раду з відновлення від наслідків війни, експертами якої підготовлено проект масштабного Плану відновлення України (далі - Проект), що був презентований в липні 2022 року під час Ukraine Recovery Conference в Лугано, Швейцарія [20]. В Проєкті, який оприлюднено на урядовому сайті для загального суспільного обговорення, враховані численні пропозиції міжнародних партнерів, бізнесу і громадськості. Загалом для відбудови України передбачається реалізувати 850 проєктів вартістю 750 млрд. дол. План розрахований на 10 років (2023-2032 роки) та відбуватиметься у два етапи. Перший етап (2023-2025 роки) - передбачає реалізацію 580 проєктів на суму 350 млрд. дол. Другий етап (2026-2032 роки) - включатиме 270 проєктів на суму 400 млрд. дол.

Проєктом передбачено 24 стратегічні напрями змін, серед яких «зміцнення інституційної спроможності держави», для забезпечення якої мають бути реалізовані проекти: інформатизації та діджита- лізації підтримки розробки політики; оптимізації структури ЦОВВ та місцевих державних адміністрацій; підвищення кваліфікації державних службовців, створення системи оцінювання ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій тощо. Вже наприкінці 2022 року були започатковані зміни у перебудові організаційної структури Кабінету Міністрів України, які мають привести до скорочення кількості міністерств з 20 до 14 та створення Центру уряду для обслуговування системи координації стратегій та програм міністерств.

Висновки