Оскарження нормативно-правових актів місцевої ради: аналіз судової практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оскарження нормативно-правових актів місцевої ради: аналіз судової практики

Баран С. І.

Магістр права Львівського національного університету ім. І. Франка, юрисконсульт МБО «Екологія-Право-Людина» (ЕПЛ),

м. Львів, Україна

Дослідження даної теми дозволяє з'ясувати ефективність правового механізму оскарження нормативно-правових актів місцевої ради, оцінити, належність здійснення контролю над діями органів місцевого самоврядування, виявити недоліки у судовій практиці, сприяти покращенню системи судочинства. У статті використано такі методи дослідження як порівняння, аналіз, синтез, індукція, дедукція, моделювання і аналогія. В ході дослідження отримано результати у вигляді закономірностей досліджуваної практики, встановлено ряд правових проблем та запропоновано шляхи їх вирішення.і§оловною проблемою існуючої судової практики в досліджуваній сфері є недотримання процедури опублікування інформації про відкриття провадження в таких справах. Врахування викладеного у цій статті, сприятиме удосконаленню правового регулювання досліджуваного питання, подальшого правозастосування. Виявлення проблемних питань у судовій практиці з оскарження нормативно-правових актів місцевих рад є важливим для забезпечення законності, захисту прав та інтересів громадян, а також підтримки принципу верховенства права.

Ключові слова: рішення суду; правова позиц^ія; рішення місцевої ради; оскарження; нормативно-правовий акт.

APPEAL OF LOCAL COUNCIL LEGAL ACTS: ANALYSIS OF JUDICIAL PRACTICE

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв^язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Проблематика судового оскарження нормативно-правових актів місцевої ради полягає в тому, що існують певні складнощі та недоліки у цьому процесі, що можуть обмежувати ефективність і справедливість судового контролю за рішеннями органів місцевого самоврядування, які приймаються у вигляді нормативно-правових актів. Однією з проблем є обмеженість правового статусу окремих суб'єктів у праві оскарження нормативно-правових актів місцевої ради. Наприклад, певні зацікавлені сторони можуть бути відчужені від процесу оскарження, оскільки їхні права на участь можуть бути недостатньо захищені законодавством. Існує питання щодо доступності та зрозумілості процедури оскарження для громадян. Складна термінологія та процедурні вимоги можуть ускладнювати громадянам доступ до правосуддя і обмежувати їх можливості ефективно захищати свої права. Враховуючи ці проблеми, важливо розвивати та удосконалювати вивчення механізмів оскарження нормативно-правових актів місцевої ради, що забезпечить доступність, прозорість, швидкість і справедливість судового контролю.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор

Тема даного дослідження зрідка стає предметом дослідження українських та закордонних науковців, тож науковий доробок в цій частині потребує доопрацювання. Дотичним до цього дослідження є напра- цювання професора Романа Олександровича Гавріка, викладені у статті «До питання про зміст поняття «право на судове оскарження рішень, дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень» в практиці Європейського суду з прав людини та в законодавстві України», де розкривається питання алгоритму звернення до судових органів із позовом про оскарження, в тому числі, нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування. Також, певним чином дотичним до тематики дослідження цієї статті є науковий доробок кандидата юридичних наук, адвоката Роя Олега Васильовича, що висловлений у статті «Поняття нормативно-правового акта як предмета публічно-правового спору». У згаданій статті розкривається специфіка нормативно-правового акта (в тому числі, виданого органами місцевого самоврядування) як предмета публічно-правового спору, ^ім, як видається, детального аналізу безпосередньо рішень судів у справах про оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування з точки зору правової доктрини не здійснено.

На міжнародному рівні аналіз практики українських судів в цій частині не здійснювався.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Мета даного дослідження полягає в оцінці ефективності та справедливості процесу судового оскарження нормативно-правових актів місцевих рад, виявленні проблем та недоліків, а також у формуванні пропозицій шляхів вдосконалення цього механізму.

Дослідження судової практики з оскарження нормативно-правових актів місцевих рад включає ряд конкретних завдань, спрямованих на вивчення та аналіз цієї проблематики, наприклад, аналіз законодавства та судової практики, виявлення проблем та недоліків, оцінка ефективності, розробка рекомендацій.

Виклад основного матеріалу дослідження

В ході здійснення даного дослідження, слід звернутись до позицій органу конституційної юрисдикції -Конституційного Суду України (далі - КСУ). У рішенні від 16 квітня 2009 року (справа № 1-9/2009), аналізуючи Конституцію України, КСУ вказав, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України [3].

КСУурішеннівід27грудня 2001 року№20- рп/2001 визнав, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування [4].

Дані висновки КСУ дозволяють зробити висновок, що нормативним актом місцевої ради, з точки зору органу конституційного правосуддя, є виданий на підставі та в межах повноважень такої ради акт, що характеризується невизначеністю дії у часі та неодноразовістю застосування.

Звертаючись до практики Верховного Суду (далі - ВС), варто згадати постанову ВС від 20 листопада 2019 року у справі №826/6176/16. Вирішуючи дану справу, ВС зазначив: «За умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими КАС України. У разі оскарження нормативно- правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту»[5]. Цей погляд на строки звернення до суду з позовом про оскарження нормативно правових актів місцевої ради, на нашу думку, є вірним. Адже для того, аби особа могла звертатись із таким позовом, вона має довести порушення цим актом його суб'єктивних прав, свобод чи інтересів. Вступати ж у правовідносини, врегульовані оскаржуваним нормативно правовим актом особа не обов'язково може безпосередньо в момент набрання ним чинності. Часто остання вступає у врегульовані оскаржуваним нормативно правовим актом правовідносини і зазнає шкоди набагато пізніше, аніж акт було прийнято чи він набрав чинність.

Наступна з розглядуваних постанов ВС стосувалась визнання незаконним та скасування нормативно-правового акта в частині, а саме: пункту 5.6 «Положення про плату за землю в місті Києві» (далі - пункт 5.6). Варто зазначити, що ВС у постанові від 8 квітня 2021 року у справі №826/10434/16 наголосив на забороні місцевим радам встановлювати податки та збори, що не визначено у Податковому кодексі України (далі також ПК України), а пунктом 5.6 встановлювався податок як плата за користування земельними ділянками, які використовуються юридичними і фізичними особами, в тому числі у разі переходу права власності на будівлі, споруди (їх частини), але право власності на які або право оренди яких в установленому законодавством порядку не оформлено. Про такий податок ПК України не згадує. У цьому випадку, як на мене, ВС дуже чітко демонструє обов'язок органу місцевого самоврядування діяти виключно в межах чинного законодавства і те, що відхилення від цього обов'язку має наслідком визнання ріЙЅень незаконними.

Схожу позицію ВС зайняв і у постанові Верховного суду від 16 червня 2022 року у справі №826/6176/16. Як і у попередньому випадку, ВС наголосив на специфіці строку звернення із позовом про оскарження нормативно правових актів, наводячи дуже схожі аргументи, як і у згаданій вище справі. Така спорідненість поглядів тішить і свідчить про єдність судової практики, а отже і про реалізацію принципу правової визначеності в даній частині досліджуваного питання.

У постанові ВС від 29 липня 2020 року у справі №826/11226/16 розкрито проблему розмежування нормативного та індивідуального актів. Дана справастосуваласяоскарженнярішенняКиївра- ди «Про затвердження детального плану території, обмеженої просп. Академіка Глушкова та західною межею території Національного комплексу «Експоцентр України» у Голосіївському районі м. Києва» від 16 липня 2015 року № 687/1551. Одна із сторін зазначала, що детальний план території є індивідуальним актом, а отже - на його оскарження мають поширюватись інші норми. Вирішуючи дану справу ВС наголосив: «Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб'єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб'єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них, для яких правовим актом установляються права та обов'язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб'єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення)» [8].

У наведеній справі бачимо як суд змушений вносити певне розуміння і тлумачити законодавчі положення, що очевидно, потребують доопрацювання. ВС детально описав своє розуміння основних ознак нормативного акту, що додало певної яснісності у подальше розуміння учасниками суспільних відносин природи того чи іншого рішення місцевої ради. До слова, згадана постанова та ще ряд інших сформували чіткий погляд на детальний план території як нормативно- правовий акт, сформувавши при цьому визначеність порядку його скарження. До проголошення цієї та деяких інших постанов різні суди розглядали детальний план території по-різному, що сіяло невизначеність та заплутувало потенційних позивачів у справах про його оскарження.

Наступним етапом дослідження доцільно виділити аналіз практики суду апеляційної інстанції. Зокрема, слід звернути увагу на постанову ЙЅостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року справі № 640/3379/21. Раніше нами вже аналізувалась постанова ВС у цій справі. Мушу зазначити, що аргументи обох судів і погляди на межі здійснення місцевою радою своїх повноважень співпадають. Та цікавим в цій постанові є і такий висновок: «Доводи апелянта про те, що 01.07.2019 року оскаржуваний Порядок втратив чинність, а тому на сьогоднішній день відсутній спір у даній справі, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вказані обставини виникли вже після ухвалення оскаржуваної постанови. Станом на час подання позову та ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення Порядок був чинним, а тому підлягав оскарженню» [9]. Тобто, на думку суду апеляційної інстанції, апеляційному розгляду справи про оскарження нормативно правових актів місцевої ради не перешкоджає втрата оскаржуваним актом чинності, за умови, що такий акт був чинним на момент прийняття рішення судом першої інстанції. Враховуючи існуючу в Україні нестабільність нормативно-правового регулювання, в тому числі на місцевому рівні, такі погляди судової гілки влади є суттєвою гарантією на захист прав та інтересів особи. Зокрема, права на судовий захист.

Цікавою для ознайомлення є постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2021 року у справі №640/9793/20. В цьому випадку суд вкотре наголошує на тому, що особа може оскаржувати виключно ті положення нормативно правових актів місцевої ради, яке порушує її суб'єктивне право чи охоронюваний законом інтерес. Тобто, звертаючись із позовом про оскарження нормативно правових актів місцевої ради, не усі положення якого завдають шкоди правам, свободам чи інтересам позивача, юридично грамотним буде не вимагати скасування нормативно правового акту в цілому, а зазначити конкретні його положення, що завдають шкоди позивачу і детально аргументувати чому і як саме така шкода завдається.

Звертаючись до практики суду першої інстанції, слід розглянути рішення Окружного адміністративного суду м. Києва (далі - ОАСК) від 24 лютого 2020 року у справі №826/13630/17. У даній справі мова йшла про визнання незаконним пункту 13.3 Порядку демонтажу самовільно встановлених малих архітектурних форм та тимчасових споруд Правил благоустрою міста Києва та визнання незаконним пункту 1.3 рішення Київської міської ради від 28.05.2015 №566/1430 «Про внесення змін до Правил благоустрою міста Києва». Варто зазначити, що ОАСК головно звертає увагу на відповідність нормативно правових актів ради існуючому нормативно-правовому регулюванню на загальнодержавному рівні, зокрема, ЗУ «Про столицю України - місто-герой Київ» та ЗУ «Про благоустрій населених пунктів». Основною тезою даного ріЙЅення є: «Позивачем не надано жодного допустимого доказу невідповідності оскаржуваного ріЙЅення правовим актам вищої юридичної сили, перевищення відповідачем повноважень при його прийнятті, що в сукупності свідчить про необґрунтованість позовних вимог» [30]. Тобто, ключем до успішного оскарження нормативно правових актів місцевої ради є доведеність невідповідності положень таких існуючому правовому регулюванню, зокрема, законам, постановам КМУ, тощо та аргументація перевищення місцевою радою своїх повноважень в ході його прийняття. Переконливість наведеного означає обґрунтованість позовних вимог

Показовим є те, що у жодній із аналізованих справ відповідна рада не виконала обов'язок із опублікування, передбачений ч. 4 ст. 264 КАС України, а суди не вжили заходів реагування на таке порушення. Зазначене свідчить про цілковите ігнорування вимоги КАС України в цій частині.

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

Аналіз судової практики у справах про оскарження нормативно правових актів місцевих рад дав змогу виокремити ознаки такої практики й загальнодержавні тенденції. ВС розробив цілу низку фундаментальних позицій у досліджуваній сфері. Такі позиції стосуються суб'єкта звернення, обов'язку безумовного дотримання місцевими радами норм законодавства в прийнятих ними нормативно правових актів, відмінностей між нормативно правовими актами та індивідуальними актами, а також, віднесення детального плану території до категорії нормативно правових актів після тривалого часу правової невизначеності. Сформовано погляд на строк звернення до суду у спорах про оскарження нормативно правових актів місцевих рад. У своїх висновках ВС враховує триваючий характер дії нормативно правових актів і зазначає про необхідність відступлення від загального строку. Серед досліджених висновків судів апеляційної інстанції найбільш показовим є присвячений можливості апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції предметом якого є вже не чинний нормативно правових актів ради. Видається, що можливість такого оскарження має бути не лише визнана судами, а й детальніше закріплена у законодавстві. Що стосується практики судів першої інстанції, то в ході вирішення такої категорії справ вони головно звертають увагу на комплекс факторів: доведеність невідповідності положень нормативно правових актів ради існуючому правовому регулюванню, аргументація перевищення місцевою радою своїх повноважень в ході його прийняття, дотримання порядку і процедури прийняття, а також, принципу належного врядування. Варто такожзгадати і про негативний аспект, виявлений в ході дослідження. Досить часто міські ради ігнорують вимоги закону про необхідність опублікування відомостей про відкриття провадження по справі про оскарження її нормативно-правових актів. У зв'язку із цим, має бути розроблено належний санкційний механізм, що забезпечив би виконання даного законодавчого обов'язку.

БѕЙЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК:

1. Havrik, R.O. (2018). Do pytannia pro zmist poniattia «pravo na sudove oskarzhennia rishen, dii, bezdiialnosti subiektiv vladnykh povnovazhen» v praktytsi Yevropeiskoho sudu z prav liudyny ta v zakonodavstvi Ukrainy [To the Question of Contents of the Concept «The Right to Judicial Appeal Against Decisions, Actions, and Inactivity of SubjectsofPublicAuthorities»inthePracticeoftheEuropeanCourtofHumanRightsandintheLawofUkraine]. Visnyk Natsionalnoi akademii Derzhavnoi prykordonnoi sluzhby Ukrainy - Bulletin of the National Academy of the State Border Guard Service of Ukraine, 2, 2-11. Retrieved from http://nbuv.gov.ua/UJRN/vnadpcurn_2018_2_11 [in Ukrainian].

2. Roi, O.V. (2016). Poniattia normatyvno-pravovoho akta yak predmeta publichno- pravovoho sporu [Definition of the regulatory-legal act as the subject-matter of a public-justiciable dispute]. Chasopys Kyivskoho universytetu prava - Journal of Kyiv University of Law, 4, 121-125. Retrieved from http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chkup_2016_4_29 [in Ukrainian].

3. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam Kharkivskoi miskoi rady shchodo ofitsiinoho tlumachennia polozhen chastyny druhoi statti 19, statti 144 Konstytutsii Ukrainy, statti 25, chastyny chotyrnadtsiatoi statti 46, chastyn pershoi, desiatoi statti 59 Zakonu Ukrainy «Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini» (sprava pro skasuvannia aktiv orhaniv mistsevoho samovriaduvannia) vid 16 kvitnia 2009 roku No 7-rp/2009 [The Decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case upon the constitutional submission of the Kharkiv City

Council regarding the official interpretation of the provisions of Part 2 of Article 19, Article 144 of the Constitution of Ukraine, Article 25, Part 14 of Article 46, Parts 1, 10 of Article 59 of the Law of Ukraine «On Local Self-Government in Ukraine» (case on the abolition of the activities of local self-government bodies) dated April16, 2009, No. 7-rp/2009]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-09#Text [in Ukrainian].

4. Rishennia Konstytutsiinoho Sudu Ukrainy u spravi za konstytutsiinym podanniam 139 narodnykh deputativ Ukrainy shchodo vidpovidnosti Konstytutsii Ukrainy (konstytutsiinosti) ukaziv Prezydii Verkhovnoi Rady Ukrainy «Pro tymchasove prypynennia diialnosti Kompartii Ukrainy» i «Pro zaboronu diialnosti Kompartii Ukrainy» vid 27 hrudnia 2001 roku N 20-rp/2001 [The Decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case upon the constitutional submission of 139 Members of the Parliament of Ukraine regarding the compliance of the Decrees of the Presidium of the Verkhovna Rada of Ukraine «On the Temporary Suspension of Activities of the Communist Party of Ukraine» and «On the Prohibition of Activities of the Communist Party of Ukraine» dated December 27, 2001, No. 20-rp/2001]. zakon.rada.gov.ua. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v020p710-01#Text [in Ukrainian].

5. Postanova Verkhovnoho Sudu vid 20 lystopada 2019 roku u spravi No 826/6176/16 [The Decision of the Supreme Court dated November 20, 2019, in case No. 826/6176/16]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from https:// reyestr.court.gov.ua/Review/85803788 [in Ukrainian].

6. Postanova Verkhovnoho Sudu vid 8 kvitnia 2021 roku u spravi No826/10434/16 [The Decision of the Supreme Court dated April 8, 2021, in case No. 826/10434/16]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from https://reyestr.court.gov. ua/Review/96112679 [in Ukrainian].

7. Postanova Verkhovnoho Sudu vid 16 chervnia 2022 roku u spravi No 826/6176/16 [The Decision of the Supreme Court dated June 16, 2022, in case No. 826/6176/16]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from: https://reyestr.court.gov. ua/Review/104793856 [in Ukrainian].

8. Postanova Verkhovnoho Sudu vid 29 lypnia 2020 roku u spravi No826/11226/16 [The Decision of the Supreme Court dated July 29, 2020, in case No. 826/11226/16]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from: https://reyestr.court.gov. ua/Review/90652768 [in Ukrainian].

9. Postanova Shostoho apeliatsiinoho administratyvnoho sudu vid 15 hrudnia 2021 roku u spravi No 640/3379/21 [The Decision of the Sixth Appellate Administrative Court dated December 15, 2021, in case No. 640/3379/21]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from https://reyestr.court.gov.ua/Review/101952002 [in Ukrainian].

10. Postanova Shostoho apeliatsiinoho administratyvnoho sudu vid 04 serpnia 2021 roku u spravi No 640/9793/20 [The Decision of the Sixth Appellate Administrative Court dated August 4, 2021, in case No. 640/9793/20]. reyestr. court.gov.ua. Retrieved from https://reyestr.court.gov.ua/Review/98888344 [in Ukrainian].

11. Rishennia Okruzhnoho administratyvnoho sudu m. Kyieva vid 24 liutoho 2020 roku u spravi No826/13630/17 [The Decision of the District Administrative Court of Kyiv dated February 24, 2020, in case No. 826/13630/17]. reyestr.court.gov.ua. Retrieved from https://reyestr.court.gov.ua/Review/88061458 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru