Політичні чинники ефективного державного управління в період війни та повоєнної відбудови

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичні чинники ефективного державного управління в період війни та повоєнної відбудови

Єсенніков Кирило Вікторович

аспірант кафедри державного управління, Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Анотація

Метою даної публікації являється систематизація й узагальнення відомостей щодо розкриття політичних чинників ефективного державного управління в період війни та повоєнної відбудови. Методи дослідження. У процесі аналізу автором використовувалися методи аналізу, синтезу, індукції та дедукції, порівняння. Результати дослідження полягають у чіткому виокремленні чинників ефективності державної служби в умовах воєнного стану. Висновки. У державному секторі наявні такі рівні ефективності: внутрішній, який представляє собою раціональну поведінку суб'єкта; зовнішній, що визначається якістю послуг та їх зовнішніми діями. Ефективність роботи державної служби може знайти свій прояв у контексті багатьох чинників і бути застосована у розрізі роботи багатьох структур державної влади й місцевого самоврядування. Говорячи про державну службу, слід вказати і про явище результативності, як показник того, що за підсумками управлінської діяльності можна досягнути усіх встановлених зовнішніх цілей, а також того, що організація продукує рішення і дії, які відповідали б тим критеріям, що встановлені зовнішнім середовищем. Драматичні події, пов'язані з російською агресією, випробують на міцність не лише українське суспільство, але й рівень ефективності й результативності державної служби, ситуація вимагає інноваційних підходів питання щодо: нових умов розподілу повноважень між законодавчою, виконавчою й судовою гілками державної влади; взаємодії органів центральної державної влади зі структурами місцевого самоврядування; врегулювання різних форматів взаємодії між структурами цивільної й військової служби в умовах значного зростання прав, повноважень і функціональних обов'язків останньої. В умовах початку відновлення суверенітету України над тимчасово окупованими територіями мірилом ефективності державної служби є те, наскільки результативно державні службовці беруть участь в процесах реінтеграції територій, звільнених Силами оборони України. Заходи держави з реінтеграції є комплексними, тому потребують врегулювання великого числа питань і подальших кроків та рішень.

Ключові слова: державна служба, держава, ефективність, війна, повоєнна відбудова.

Abstract

Yesennikov Kyrylo Viktorovich Postgraduate student of the Department of State Administration, Scientific Institute of Public Administration and State Service of the Taras Shevchenko National University of Kyiv

CONCEPTUAL PRINCIPLES OF EFFICIENCY CIVIL SERVICE IN UKRAINE

The purpose of this publication is the systematization and generalization of information regarding the disclosure of political factors of effective state administration during the war and post-war reconstruction. Research methods. In the process of analysis, the author used the methods of analysis, synthesis, induction and deduction, comparison. The results of the study consist in the clear identification of the factors of the effectiveness of the civil service in the conditions of martial law. Conclusions. The public sector has the following levels of efficiency: internal, which represents the rational behavior of the subject; external, determined by the quality of services and their external actions. The effectiveness of the work of the civil service can be manifested in the context of many factors and be applied in the context of the work of many structures of state power and local selfgovernment. Speaking about the civil service, one should also mention the phenomenon of effectiveness as an indicator of the fact that all established external goals can be achieved as a result of management activities, as well as the fact that the organization produces decisions and actions that would meet the criteria set by the external environment. Dramatic events related to Russian aggression will test the strength of not only Ukrainian society, but also the level of efficiency and effectiveness of the civil service. There are issues that require innovative approaches regarding: new conditions for the distribution of powers between the legislative, executive and judicial branches of state power; interaction of central state authorities with local self-government structures; regulation of various formats of interaction between civil and military service structures in conditions of a significant increase in the rights, powers and functional duties of the latter. In the conditions of the beginning of the restoration of Ukraine's sovereignty over the temporarily occupied territories, the measure of the effectiveness of the civil service is how effectively civil servants participate in the processes of reintegration of the territories liberated by the Defense Forces of Ukraine. The state's measures for reintegration are complex, therefore they require the settlement of a large number of issues and further steps and decisions.

Keywords: civil service, state, efficiency, war, post-war reconstruction

Постановка проблеми

Проблематика ефективності державного управління у політичній сфері представляє собою важливе питання для наукового дослідження. Важливим представляється аналіз змін у вимірі ефективності державного управління в Україні, які відбулися із початком масштабної агресії Росії проти нашої країни (з лютого 2022 року). Більшість із зазначених змін пов'язані зі значним зростанням вимог українського соціуму до ефективності державного управління - у контексті його гнучкості, адаптивності до змін, спроможності функціонувати в екстремальних ситуаціях і вирішувати проблеми що виникають кожного нового дня.

Вказана тема перебуває на стику кількох дисциплін - комплексу наук про державне управління, суспільствознавства, соціальної психології тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Віддаючи належне вже здійсненим в Україні та закордоном фундаментальним «розвідкам» з проблематики ефективності та результативності державного управління [4, 6, 11, 12 тощо], необхідно наголосити, що окремі питання усе ще перебувають поза увагою науковців. Зокрема це стосується формування теоретико-концептуальної моделі ефективності державного управління в умовах війни та післявоєнної відбудови в Україні.

Мета статті. Метою даної публікації являється систематизація й узагальнення відомостей щодо розкриття політичних чинників ефективного державного управління у період війни й поствоєнної відбудови.

Методи дослідження

У процесі аналізу автором використовувалися методи аналізу, синтезу, індукції та дедукції, порівняння.

Виклад основного матеріалу

Ефективність у державному управлінні означає використання ресурсів у спосіб, що забезпечує оптимальний рівень досягнутих цілей. Ефективність є ступенем досягнення поставлених завдань, коли досягнуті результати співставляється із цілями по відношенню до ресурсів, необхідних для досягнення цілей. Ефективність державного управління як співвідношення між запланованими й фактичними результатами діяльності у контексті використаних державних ресурсів є по суті вагомим критерієм на вимірювання якості функціонування держави. Однак, незважаючи на високу ефективність процесів державного управління, його результати можуть бути безглуздими й марними. Тому ключову роль у визначенні та вимірюванні ефективності відіграють цілі, які представляють очікувані майбутні стани (результати). Після реалізації певних завдань державного управління роль зворотного зв'язку полягає в тому, щоб визначити, скільки цілей було досягнуто.

Рис. 1.1. Графічне відображення ефективності роботи державної структури

Джерело: складено автором

Індикатори ефективності у державному управлінні ілюструють зв'язок між послугами/продуктами й ресурсами, що необхідні для їх виробництва. Показники ефективності демонструють якість виконаних дій чи ступінь виконання поставлених цілей. Одним із варіантів є вимір своєчасності й рівня задоволеності громадян (клієнтів). Показники продуктивності сполучають ефективність і результативність в одному показнику. Інший погляд на ефективність пропонують ряд авторів [3, 4 тощо], які ілюструють зв'язок між ефективністю та результативністю у такий спосіб:

Рис. 1.2: Зв'язок між ефективністю та результативністю

Джерело: складено автором

Оцінка ефективності державного управління розуміється як систематичний перебіг виявлення результатів роботи державних інституцій для підвищення їх ефективності у ряді аспектів - політичному, соціально-економічному, культурному, морально-етичному тощо.

Слід констатувати загальну недосконалість методологічної основи та несформованість єдиної системної оцінки ефективності державного управління у нашій країні. Наразі маємо справу з великим числом наявних моделей оцінювання ефективності державного управління, які водночас не характеризуються чітко визначеними критеріями й методиками оцінки ефективності державного управління на різних щаблях влади. Вказані моделі є результативними на рівні окремих державних структур, однак є досить фрагментарними і недостатньо інтегральними стосовно усієї державної системи нашої країни.

Зазначене має наслідком той факт, що в Україні в умовах воєнного стану поки не ухвалено й не впроваджено у життя комплексну та єдину нормативно- правову базу оцінювання ефективності державного управління із чіткими критеріями, показниками й процедурами оцінювання ефективності.

Звичайно, що підходи стосовно ефективності державного управління в Україні були кардинально змінені після початку масштабного вторгнення російських військ 24 лютого 2022 року. Ця війна засвідчила істотні прорахунки у підготовці до воєнного стану усіх сфер системи державного управління. Це пов'язано з багатьма прорахунками, насамперед, із концептуальними, які дають оцінку міжнародної ситуації навколо України та визначають потенційні небезпеки та вірогідного супротивника. За період незалежності Україна провела декілька реформ, які стосувалися питань оборони та сектора безпеки. Як свідчить історична практика, ці реформи здебільшого були спрямовані на скорочення витрат на оборонні й безпекові потреби. Це дало негативні наслідки як у період після лютого 2014 року (початок тимчасової окупації Криму й Донбасу), так і після трагічних подій 24.02.2022. Звісно такі дії назвати «ефективними» неможливо.

З 2014 року структури державного управління України здійснили активну роботу за напрямом реінтеграції і деокупації тимчасово окупованих територій. З одного боку, закладено її основи: розроблена суттєва правова база (від стратегічних документів і до положень) й налагоджена робота відповідальних органів. З іншого, вдалося досягти підтримки внутрішньо переміщених осіб: їм надано можливість голосувати на виборах, створені програми купівлі житла, запроваджено пільгові умови вступу до ЗВО тощо. Не менш важливою складовою роботи держави є обговорення питань реінтеграції (особливо в сфері перехідного правосуддя) з фаховим середовищем й громадянським суспільством.

Вторгнення Російської Федерації розпочалось 24 лютого 2022 року, цього ж дня Президентом України було прийнято негайне рішення про введення воєнного стану на всій території України. Воєнний стан це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її частинах у разі ведення активних бойових дій, збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Також, в умовах воєнного стану в Україні був запроваджений особливий безпековий режим. В країні діє комендантська година й встановлені блокпости, де транспортні засобами пропускають представники тероборони, нацгвардійці та офіцери поліції. Силовики здійснюють перевірку документів водіїв та пасажирів. Що значного скорочує можливості для «маневру» і вирішення нагальних проблем ефективно, тому це є цілим викликом для довоєнної системи.

Слід також згадати про військово-цивільні адміністрації, яка є тимчасовим державним органом і може формуватися на територіях, де запроваджено введено воєнний стан, для забезпечення дії Основного Закону й законів України, забезпечення спільно із військовим командуванням упровадження й здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадського порядку й безпеки, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян (ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»). Яким надані розширені повноваження і сам факт їх існування покликаний вирішувати нагальні проблеми більш швидко та ефективно.

Вивчення проблем що виникли під час воєнного стану, в тому числі у контексті подій після 24.02.2022, а також інших особливих режимів в якості суміжних, спричиняє потребу у визначенні окремих питань, що не урегульовані чинним законодавством. Мова йде про потребу вивчення правозастосовних форм управлінської діяльності (публічного адміністрування), актів управління, правотворчої діяльності глави держави із цього приводу та органів виконавчої влади, що розглядаються, а також процедури призупинення дії норм окремих законів й кола адміністративних правовідносин, які не підлягають регулюванню надзвичайними нормами права.

На нашу думку, в умовах початку відновлення суверенітету України над тимчасово окупованими територіями мірилом ефективності державної служби є те, наскільки результативно державні службовці беруть участь в процесах реінтеграції територій, звільнених Силами оборони України, а також наскільки швидко і злагоджено діють державні структури в умовах кризових ситуацій та постійної небезпеки.

Заходи держави з реінтеграції є комплексними і мають яскраве політичне забарвлення, тому потребують врегулювання великого числа питань і подальших кроків та рішень, які повинні бути ефективними та результативними, серед яких:

- акцент на «боротьбі за людей» як принципі і ядрі політики реінтеграції ТОТ України. Це поєднує як перехідне правосуддя, так і підтримку внутрішньо переміщених осіб й молоді з окупованих територій, відшкодування втраченого майна. Громадяни України, котрі живуть зараз на ТОТ, мають відчувати, що держава наскільки це є можливо піклується про них і захищає їх права;

- дотримання принципів доказовості політики. Розробка усіх проєктів нормативно-правових актів і політик має відбуватись за участі організацій й експертів, на основі даних опитувань і з урахуванням іноземного досвіду;

- критичний аналіз міжнародного досвіду. Передовий європейський досвід слід розуміти не як рішення і сценарії, що можуть бути позичені, а як певні інструменти й заходи, які мають бути застосовані з урахуванням особливостей українського контексту. Слід зосереджувати увагу не тільки на кращих практиках, але й вивчати невдачі і вміти їх визнавати;

- врахування як цілей та державних інтересів, так і громадської думки. Потрібно не загравати з населенням, підживлюючи популістичні настрої, а вибудовувати комунікаційну політику щодо таких чутливих питань перехідного правосуддя як амністія та загалом відповідальність за власні дії тощо;

- ухвалення документів щодо реінтеграції. Зокрема, це Стратегії відносно реінтеграції й інформаційної політики відносно тимчасово окупованих територій на періоди до 2025 року та Плани заходів на їх реалізацію, Стратегія інформаційної безпеки, Стратегія зовнішньої політики, нормативна база для врегулювання питань щодо власності на тимчасово окупованих територіях;

- підвищення координації між державними органами, які здійснюють підготовку документів щодо політик реінтеграції. Це включає й координацію зусиль усіх інституцій щодо усунення суперечностей у нормативно-процесуальних актах;

- співпраця із громадянським суспільством. Потрібне залучення громадянського суспільства до експертних обговорень розробки політик і законів, пов'язаних з реінтеграцією. Водночас саме правозахисні організації систематично формують порядок денний щодо розробки реінтеграції, актуалізуючи ті чи інші питання захисту прав і свобод, та є джерелом критики для влади;

- посилення й завершення вже розпочатих інституційних реформ. Зокрема, це реформи децентралізації і судових органів, посилення обороноздатності. Успішні інституційні реформи є аргументом для України в процесі реінтеграції та «боротьби за людей» з ТОТ у Донецькій, Луганській, Запорізькій та Херсонській областях, а також Криму [1].

В умовах воєнного стану й повоєнної відбудови України ефективність державного управління визначатиметься її спроможністю забезпечити:

1) оновлення та удосконалення нормативно-правової бази, яка регулює питання функціонування національної економіки в умовах воєнного та післявоєнного періоду, з урахуванням сучасних реалій та міжнародного досвіду у цій сфері;

2) створення єдиної інформаційної бази економічних суб'єктів, на які покладено виконання мобілізаційних завдань (замовлень) у воєнний і післявоєнний період;

3) актуалізацію мобілізаційних завдань економічних суб'єктів всіх форм власності з метою максимального забезпечення потреб Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів, Міністерства внутрішніх справ, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації та Державної спеціальної служби транспорту під час виконання покладених на них завдань у воєнний час;

4) розробка та затвердження плану заходів щодо відновлення інфраструктури, економіки, соціальної сфери, створення умов для підвищення рівня зайнятості місцевого населення та роботи засобів масової інформації в Україні.

Говорячи про інші політичні чинники ефективності державного управління в період війни, слід також вказати про такі:

- створення дієвих концепцій деокупації й реінтеграції тимчасово окупованих та непідконтрольних територій нашої країни;

- пристосування до умов воєнного стану нормативно-правової бази, яка регулює різні аспекти політичних процесів у нашій країні;

- розвиток політичних партій (партієтворення) за умов особливого періоду та пов'язаних із ним обмежень на політичну діяльність;

- регулювання взаємодії між громадянським суспільством та державою в період воєнного стану, зокрема у частині транспарентності державних інституцій та їх відкритості до сигналів, які надходять від соціуму;

- активне дослідження передового іноземного досвіду роботи структур державного управління у період воєнного стану. На нашу думку, Україна могла б ефективно вивчати й використовувати відповідний ізраїльський досвід (оскільки Держава Ізраїль від часу свого створення у 1949 році практично безперервно знаходилася у стані війни).

Можна стверджувати, що воєнний стан вимагає від структур державного управління максимальної самовіддачі й вміння працювати в умовах постійних обмежень - часових, ресурсних та інших.

Висновки

1. Аналіз проєкту Закону України “Про державну політику перехідного періоду”, 1.02.2021. [Електронний ресурс]. URL: https://vostok-sos.org/analiz-pro%D1%94ktu-zakonu- ukra%D1%97ni-pro-derzhavnu-politiku-perehidnogo-periodu.

2. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики : монографія. Київ : Вид-во УАДУ, 2000. 328с.

3. Державна служба: у 2 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; редкол.: Ю. В. Ковбасюк (голова), О. Ю. Оболенський (заст. голови), С. М. Серьогін (заст. голови) [та ін.]. Київ; Одеса: НАДУ, 2012. Т. 1. 372 с.

4. Державне управління / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, Л. Ю. Гордієнко; за заг. Ред. А. Ф. Мельник. Київ : Знання, 2009. 582 с.

5. ДСТУ ISO 9000:2015. Системи управління якістю. Основні положення та словник термінів. [Чинний від 2016-07-01]. Київ, 2016. 45 с. (Інформація та документація).

6. Завадяк Р.І., Фіалковський А.Р., Орбан М.М., Довганич Д.І. Ефективність в її теоретичному контенті та практичному застосуванні. Розвиток методів управління та господарювання на транспорті. 2018. № 3 (64). С. 136-146.

7. Кожушко І. Про специфіку вживання терміну «концептосфера» у сучасній когнітивній лінгвістиці [Електронний ресурс]. URL: http://litmisto.org.ua/?p=9042 (дата звернення: 07.02.2023).

8. Косенко А. В. Онтологічний підхід у класифікації концептів [Електронний ресурс]. URL: http://www.confcontact.com/20110823/9_kosenko.php (дата звернення: 07.02.2023).

9. Лігоненко Л.О. Дискусійні питання щодо трактування сутності та співвідношення понять «ефективність» і «результативність» управління підприємством. Актуальні проблеми економіки. 2008. № 10 (88). С. 207-216.

10. Парій Є. В. Поняття концептуалізації та типологія концептів у сучасній когнітивній лінгвістиці. Наукові записки Національного університету "Острозька академія". Серія : Філологічна. 2014. Вип. 45. С. 339-340.

11. Політанський В. Концептуальні ідеї розвитку інформаційного суспільства. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 4. С. 140-144.

12. Приходько А. М. Концепти і концептосистеми в когнітивно-дискурсивній парадигмі лінгвістики. Запоріжжя : Прем'єр, 2008. 332 с.

13. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / кол. авт.; наук. кер. В. В. Цвєтков. Київ : Оріяни, 1998. 364 с.

14. Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities / by Teresa Curristine, Zsuzsanna Lonti and Isabelle Joumard. OECD Journal on Budgeting. 2007. Volume 7. No. 1. 39 p.

15. Ricardo, David (1817). On the Principles of Political Economy and Taxation. Piero Sraffa (Ed.) Works and Correspondence of David Ricardo, Volume I, Cambridge University Press, 1951.

1. Analiz proiektu Zakonu Ukrainy «Pro derzhavnu polityku perekhidnoho periodu» [Analysis of the draft Law of Ukraine «On State Policy of the Transition Period»], 1.02.2021. Retrieved from: https ://vostok-sos.org/analiz-pro%D 1%94ktu-zakonu-ukra%D 1 %97ni-pro- derzhavnu-politiku-perehidnogo-periodu [in Ukrainian].

2. Bakumenko, V. D. (2000). Formuvannia derzhavno-upravlinskykh rishen: problemy teorii, metodolohii, praktyky [Formation of state management decisions: problems of theory, methodology, practice]. Kyiv : Vyd-vo UADU [in Ukrainian].

3. Derzhavna sluzhba [Public service] : u 2 t. (2012) / Nats. akad. derzh. upr. pry Prezydentovi Ukrainy ; redkol. : Yu. V. Kovbasiuk (holova), O. Yu. Obolenskyi (zast. holovy),

4. S. M. Serohin (zast. holovy) [ta in.]. Kyiv ; Odesa : NADU. Vol. 1 [in Ukrainian].

5. Derzhavne upravlinnia [State administration] (2009) / A. F. Melnyk, O. Yu. Obolenskyi, A. Yu. Vasina, L. Yu. Hordiienko ; za zah. red. A. F. Melnyk. Kyiv : Znannia [in Ukrainian].

6. DSTU ISO 9000:2015. Systemy upravlinnia yakistiu. Osnovni polozhennia ta slovnyk terminiv [Quality management systems. Basic provisions and glossary of terms]. Kyiv [in Ukrainian].

7. Zavadiak, R. I., Fialkovskyi, A. R., Orban, M. M., Dovhanych, D. I. (2018). Efektyvnist v yii teoretychnomu kontenti ta praktychnomu zastosuvanni [Efficiency in its theoretical content and practical application]. Rozvytok metodiv upravlinnia ta hospodariuvannia na transporti - Development of transport management and management methods, 3 (64), 136-146 [in Ukrainian].

8. Kozhushko, I. Pro spetsyfiku vzhyvannia terminu «kontseptosfera» u suchasnii kohnityvnii linhvistytsi [On the specifics of using the term "conceptosphere" in modern cognitive linguistics]. Retrieved from: http://litmisto.org.ua/?p=9042 [in Ukrainian].

9. Kosenko, A. V. Ontolohichnyi pidkhid u klasyfikatsii kontseptiv [Ontological approach in the classification of concepts]. Retrieved from: http://www.confcontact.com/20110823/9_ kosenko.php [in Ukrainian].

10. Lihonenko, L. O. (2008). Dyskusiini pytannia shchodo traktuvannia sutnosti ta spivvidnoshennia poniat «efektyvnist» i «rezultatyvnist» upravlinnia pidpryiemstvom [Discussion questions regarding the interpretation of the essence and the relationship between the concepts of "efficiency" and "effectiveness" of enterprise management]. Aktualni problemy ekonomiky - Actual problems of the economy, 10 (88), 207-216 [in Ukrainian].

11. Politanskyi, V. (2017). Kontseptualni idei rozvytku informatsiinoho suspilstva [Conceptual ideas of information society development]. Pidpryiemnytstvo, hospodarstvo i pravo - Entrepreneurship, economy and law, 4, 140-144 [in Ukrainian].

12. Prykhodko, A. M. (2008). Kontsepty i kontseptosystemy v kohnityvno-dyskursyvnii paradyhmi linhvistyky [Concepts and conceptual systems in the cognitive-discursive paradigm of linguistics]. Zaporizhzhia : Premier [in Ukrainian].

13. Reformuvannia derzhavnoho upravlinnia v Ukraini: problemy i perspektyvy [Reforming public administration in Ukraine:problems andprospects] (1998) / kol. avt. ; nauk. ker. V. V. Tsvietkov. Kyiv: Oriiany [in Ukrainian].

14. Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities (2007) / by Teresa Curristine, Zsuzsanna Lonti and Isabelle Joumard. OECD Journal on Budgeting, 7, 1 [in English].

15. Ricardo, David (1817). On the Principles of Political Economy and Taxation. Piero Sraffa (Ed.) Works and Correspondence of David Ricardo, Volume I, Cambridge University Press, 1951 [in English].

Размещено на Allbest.ru