Розвиток територіальних громад у воєнний період

Размещено на http://allbest.ru

РОЗВИТОК ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД У ВОЄННИЙ ПЕРІОД

Прокопенко Наталія Іванівна старший викладач, кафедра геодезії та землеустрою, Сумський національний аграрний університет

Лазарева Алла Олексіївна кандидат філософських наук, доцент кафедри психології та соціальної роботи, Навчально-науковий інститут гуманітарних наук, Національний університет "Одеська політехніка"

Мунтян Лілія Яківна кандидат технічних наук, доцент кафедри гігієни, соціальної медицини, громадського здоров'я та медичної інформатики, Навчально-науковий медичний інститут, Чорноморський національний університет імені Петра Могили

Анотація. Децентралізація влади в Україні є ефективним знаряддям економічного розвитку завдяки посиленню незалежності місцевого самоврядування та підвищення його активності та позитивно проявила себе у воєнний період. Органи місцевого самоврядування оперативно відреагували на виклики війни, вирішуючи одночасно питання фінансування, соціального захисту, надання публічних послуг тощо. Тому питання спроможності територіальних громад залишається досі відкритим.

Постановка проблеми. Територіальні громади й до війни мали багато проблем, пов'язаних з економічною нерівністю приєднаних сіл, безробіттям, занедбаною інфраструктурою, з браком водних ресурсів, забрудненням навколишнього середовища та незадовільними методами утилізації сміття. Тому питанням інтегрованого системного підходу до місцевого розвитку, посилення конкурентних переваг територій громади на основі природних, матеріальних, фінансових, трудових, соціальних, інтелектуальних ресурсів, які за належної організації та інтеграції, можуть бути використані для вирішення нагальних проблем місцевого розвитку, приділялося достатньо уваги.

До 2022 року йшлося про контекст розвитку територіальних громад у контексті досягнення цілей сталого розвитку України, зокрема сільських територій, їх забезпечення в умовах пандемії COVID-19. При цьому розвиток територіальних громад передбачав такі пріоритетні напрямки: розвиток економіки та наповнення бюджету громади; покращення комунальної інфраструктури; розвиток культури і мистецтва. Спроможність територіальної громади відображає її здатність акумулювати та ефективно використовувати наявні фінансові ресурси, виявляючи та залучаючи їх резерви для забезпечення реалізації поточних потреб, розвитку території та конкурентоспроможності громади у короткостроковій та довгостроковій перспективі.

24.02.2022 р. змінило пріоритети держави, адже РФ здійснила в Україну повномасштабне вторгнення, яке обумовило запровадження правового режиму воєнного стану. Внаслідок адміністративно-територіальної реформи місцеве самоврядування значно посилило свої позиції через децентралізацію та саме воно суттєво впливає й на забезпечення життєдіяльності країни у воєнний період. Внаслідок неоголошеної війни РФ у багатьох територіальних громад через бойові дії було втрачено потенціал, а інші, навпаки - стали дієвим тилом.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанням дослідження розвитку територіальних громад як суб'єктів управління соціально- економічним розвитком присвячені праці таких науковців, як О. Бобровська [3], Т.М. Дерун, О.П. Кочерга [4], М.Д. Балджи, Н.В. Доброва [1], Н.А. Добрянська, Г.В. Вечтомова, Р.А. Добрянський, М. Слюсарчук [2], В.С. Кравців [9], І.З. Сторонянська, Х.Патицька, А. Дуб [8], Я.П. Павлович-Сенета [6] та ін. Недостатня розробленість теоретичних і практичних питань розвитку громад в умовах війни зумовила вибір теми дослідження.

Мета статті - дослідження особливостей та механізмів реагування територіальних громад чинної моделі розвитку та реформування місцевого самоврядування в Україні на виклики війни.

Виклад основного матеріалу. Одним із головних питань, що потребують розгляду, є визначення місця та ролі територіальних громад в умовах вітчизняних реалій економічного розвитку та врахування спрямованості реформування системи місцевого самоврядування. Схвалена Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 року Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні закріплює принцип сталого розвитку територій. Він реалізується шляхом закріплення таких основних повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня забезпечення: місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва); розвитку місцевої інфраструктури, зокрема доріг, мереж водо-, тепло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об'єктів соціального та культурного призначення; планування розвитку території громади; розвитку культури та фізичної культури (утримання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків); обласного рівня - щодо регіонального розвитку; розвитку обласної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування; розвитку культури, спорту, туризму.

Визначене Конституцією України та іншими законодавчими актами право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого розвитку в більшості громад залишилося нереалізованим. Таким чином, функціонування територіальних громад на території України характеризувалося такими особливостями: політична невизначеність і нестабільність, зародковий стан політичних відносин на рівні громади; нерозвиненість державного сектора; індивідуалізація та схильність членів громади самостійно вирішувати свої проблеми; низький рівень довіри до органів влади та представників органів місцевого самоврядування, які обираються безпосередньо членами територіальної громади тощо.

Держава надає підтримку таким громадам в інформаційно- просвітницькій, організаційно-методичній та фінансовій формах. Відповідно й територіальні громади отримали додаткові фінансові ресурси, розширені повноваження та прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Реалізація цих повноважень на основі використання відповідних ресурсів була основою, на якій формувався цілісний потенціал території та забезпечувалося його використання для досягнення розвитку території. Ключовою складовою цілісного потенціалу територіальної громади визначено фінансово- економічний потенціал.

У зв'язку з широкомасштабною військовою агресією РФ попередні наукові дослідження у сфері розвитку територіальних громад потребують суттєвого переосмислення. Для суттєвого переформатування місій, бачень, стратегічних та операційних завдань органів місцевого самоврядування важливий ретельний аналіз поточного соціального та економічного контексту. В умовах війни та післявоєнного періоду в процесі стратегування важливо використовувати такі методи стратегічного аналізу, які б, з одного боку, оцінювали вплив зовнішнього середовища на поточний і перспективний розвиток територіальних громад, а з іншого - визначили б загрози та можливості для такого розвитку. Для комплексної характеристики сукупності найбільш істотних факторів впливу доцільно використовувати метод PEST-аналізу (рис.1).

Таблиця 1.

Чинники зовнішнього середовища територіальних громад в умовах повномасштабної війни

Джерело: сформовано автором

Війна по-різному вплинула на регіони та муніципалітети, посилила розриви між територіальними громадами, зокрема найбільше зазнали величезних втрат людей і руйнування інфраструктури - південні та східні регіони Миколаївська, Запорізька, Херсонська, Одеська, Донецька та Луганська області, а також Київська, Сумська, Чернігівська та Харківська області. За даними Київської школи економіки за розміром прямих втрат за регіонами у грошовому вимірі (більше 100 $млн) на лютий 2023 лідирують Черкаська, Львівська, Полтавська, Кіровоградська, Івано-Франківська, Вінницька, Одеська та Житомирська області. Багато руйнувань від бойових дій в містах, які постраждали під час війни найбільше, зокрема Мар'їнка, Маріуполь, Ірпінь, Харків, Чернігів, Сєвєродонецьк, Лисичанськ, Вугледар, Суми, Рубіжне, Ізюм, Миколаїв, Бахмут, Волноваха [5].

Вторгнення поставило значні виклики перед громадами. Саме на місцевому рівні необхідно вирішувати гуманітарні, комунальні, логістичні та міграційні проблеми, відновлювати зруйноване тощо. На функціонування та розвиток внаслідок війни територіальні громади фактично не мали повноцінного фінансового забезпечення. Це пов'язано з тим, що бойові дії спричинили міграцію населення та зупинення бізнесу, й як наслідок - недоотримання доходів місцевих бюджетів через відсутність/зменшення надходжень з податку на доходи фізичних осіб, акцизного податку, земельного податку. Значно зменшилися міжбюджетні трансферти, адже держава спрямовувала всі ресурси на оборону. Відповідно постраждала й соціальна сфера - освіта, медицина та ЖКГ. Тому територіальні громади постали перед питанням збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів: скоротити видатки, зокрема й на оплату праці працівникам комунальної сфери, на освіту та ЖКГ чи робити запит громади до центральної чи регіональної влади про пряму фінансову допомогу. Проте, перший варіант рішення не міг бути довготривалим, адже спричинив відтік кадрів з громади у пошуках справедливої оплати праці. Зокрема й недофінансування освіти, медицини, ЖКГ, культури значно зменшило якість надання відповідних послуг.

Уряд та Верховна Рада України за рік війни гнучко реагувала на виклики органів місцевого самоврядування. Зокрема, це рішення, спрямовані на захист жителів, опір окупантам, допомогу постраждалим та ВПО. Було внесено зміни на період дії воєнного стану до бюджетного та податкового законодавства (щодо підтримки бізнесу), земельного законодавства, в сфері освіти, оренди державного та комунального майна, функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану, щодо діяльності військових адміністрацій населених пунктів, реформування сфери містобудівної діяльності, щодо удосконалення надання медичної допомоги, врегулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час війни, оптимізації трудових відносин, створення та функціонування рятувальних служб в громадах, дозволили посадовим особам органів місцевого самоврядування отримувати допомогу, працювати за сумісництвом; надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на облаштування безпечних умов у закладах загальної середньої освіти, програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) та плану дій органів виконавчої влади з відновлення деокупованих територій територіальних громад. У липні 2022 року ВРУ прийнято два важливих рішення для розвитку громад і територій:

Закон №2390 «Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо посилення гнучкості місцевих бюджетів та підвищення оперативності прийняття рішень» - розширено можливості органів місцевого самоврядування використовувати власні кошти.

Закон №2389 «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики»» - комплексне удосконалення державної регіональної політики.

У 2023 році ВРУ прийнято законопроект №5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад»» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад.

Проте, залишаються невирішені питання щодо подальшого процесу децентралізації, оскільки є низка законопроектів, які ще не розглянуто ВРУ (№4298, 6504, 4664, 6319).

Мінреінтеграції відповідно до постанови КМУ від 6 грудня 2022 р. №1364 «Деякі питання формування переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською федерацією» регулярно оновлює перелік територіальних громад, що розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають у тимчасовій окупації Російською федерацією [7], згідно якого виокремлюються території: території, які окуповані Російською федерацією, і території, на яких ведуться (велися) бойові дії (території можливих бойових дій і території активних бойових дій) та території, на яких велися бойові дії та які були тимчасово окуповані з 24 лютого 2022 року й на яких бойові дії або тимчасова окупація завершилися. Отже, багато територіальних громад, що зазнали руйнувань від питань розвитку перейшли до аспектів відновлення території, визначаючи рівень збитків та «точки росту». Актуальний статус громад можна побачити на цифровій платформі https://map.edopomoga.gov.ua/.

Залежно від статусу території та її ролі у війні, на нашу думку, можна територіальні громади поділити на такі категорії громад, що визначатиме її індивідуальну траєкторію розвитку:

1. Громади, які зазнали окупації й були деокуповані в результаті вдалих контрнаступальних дій України.

2. Громади, які ще перебувають в окупації.

3. Тилові громади, які знаходяться відносно близько від лінії фронту.

4. Тилові громади, які значно віддалені від лінії фронту.

Якщо перша категорія потребує швидких дій щодо відновлення та відродження території, то друга характеризується порушенням прав й свободи людини, неможливістю надання та отримання публічних послуг. За рівнем розвитку відрізняються тилові громади між собою, а не лише громади, які знаходяться у військовій зоні та в тилу. Тилові громади першочерговими завданнями мають: забезпечення чи відновлення досягнутих темпів економічного розвитку територіальної громади; підтримка місцевого бізнесу та населення; розміщення, підтримка і налагодження комунікації з ВПО на території громади; залучення релокованого бізнесу; інтегрування ВПО та релокованого бізнесу в економіку громади. Задля успішного реагування на можливості та загрози територіальні громади потребують довгострокової підтримки й здійснення бенчмаркінгу.

У липні 2022 року набули чинності зміни до Закону України від 05 лютого 2015 року № 156-VIII «Про засади державної регіональної політики». Ними встановлено необхідність розробки крім загального Плану відновлення України, на рівні громад - місцевих планів, на рівні облдержадміністрацій - проєктів регіональних планів. Відповідно до наслідків руйнувань і за визначеними Кабінетом Міністрів України показниками, громади та території відноситимуться до одного з 4 функціональних типів територій:

1. Території відновлення - громади, мікрорегіони, де велися бойові дії або які були тимчасово окуповані, зазнали руйнувань інфраструктури та житлового фонду, мають різке погіршення розвитку і значне переміщення населення. Тобто це понад 20 % території України.

2. Полюси економічного зростання - території з кращим географічним, економічними, демографічними показниками, порівняно з територіями відновлення. Їх розвиток може позитивно вплинути на інші регіони. Логічно - західна Україна.

3. Території з особливими умовами для розвитку - мають низький соціально-економічний рівень або ж обмеження щодо використання потенціалу території.

4. Території сталого розвитку - громади з соціально-економічним потенціалом, що спроможні до збалансованого розвитку.

Віднесення до певного типу визначатиме конкретні заходи розвитку чи відновлення територій.

Стійкість місцевого самоврядування була законодавчо встановлена Законом України від 12 травня 2022 року 2259-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» з метою досягнення автономії та оперативності ухвалення рішень, забезпечення функціонування територій. Проте залишаються відкритими два напрями: комплексність реформи органів місцевого самоврядування на основі посилення повноважень, ресурсів, проте не відповідальності та відновлення публічної влади на деокупованих територіях. Україні необхідно чітко встановити адекватне співвідношення між національним і місцевим рівнем, особливо у контексті реформи децентралізації, яка активувалася з 2015 року у контексті відновлення та розвитку. Також важливими та невирішеними питаннями є перетворення державних адміністрацій на префектури, що призупинилося, як і надання їм повноважень адміністративного нагляду за делегованим функціоналом. Для відновлення публічного управління у деокупованих громадах доцільно застосовувати інструмент військово-цивільних адміністрацій згідно відповідного Закону України від 03 лютого 2015 року № 141-VIII, а у випадку Автономної Республіки Крим тимчасово не відновлювати самоврядні органи на визначений період.

Держава навіть в умовах повноцінної війни намагається забезпечувати функціонування та розвиток територіальних громад. Так, сталий розвиток громад має базуватися шляхом реалізації програми «Акселератор цифрової стійкості «Громада 4.0». Адже саме регіональна цифрова трансформація дозволяє надавати необхідні місцевим мешканцям адміністративні послуги, особливо за таких надзвичайних умов як пандемія та війна та є базисом відновлення та відбудови. Саме цифровізація сформує дієве підґрунтя планування, організації, мотивації та контролю у територіальній громаді та перетворить громадян на активних учасників проектів відбудови/розвитку громад на основі їх запитів.

Наразі й у післявоєнний період територіальні громади переформатували спроможність планувати та впроваджувати проекти реконструкції та відновлення, а також відстежувати прогрес. Держава має сформувати механізми національного та регіонального/територіального рівнів (наприклад, цифрову платформу для контролю витрат та отриманих результатів) для підтримки прозорого використання фінансування відновлення, одночасно забезпечуючи довіру до уряду та донорів. Територіальні громади наразі, на другому році війни, перетворилися з гуманітарних координаційних центрів, хабів гуманітарної допомоги, єдиних інформаційних центрів, гарячих ліній на організації інтеграції ВПО та підтримку релокованих бізнесів, зокрема й за допомогою цифровізації громади. Під час переміщення бізнесів у безпечні місця між громадами навіть була за них велика конкуренція. Так, Львівський департамент з економічної політики застосував фінансову мотивацію залежно від робочих місць, які будуть створені.

Переміщення цивільного населення зі східних регіонів країни в її центральну та західну частини теж потребує уваги з боку органів місцевого самоврядування. Моніторинг ВПО, який необхідно здійснити, базується на встановленні належності такої особи до однієї з груп, що буде визначати подальшу поведінку громади по відношенню до неї: транзитні особи; групи тимчасового перебування та переселенці, орієнтовані на постійну зміну місця проживання. Остання вимагає особливої уваги, адже ця категорія осіб буде впливати на запити громади.

Які уроки винесли територіальні громади та держава? Насамперед, продовження децентралізації, посилення фінансової спроможності громад та відновлення кадрового капіталу, а також зміцнення безпекової складової у житті, підготовка до роботи у надзвичайних ситуаціях і програми спротиву, реалізація політики згуртованості у громадах, активізація представництва громад у соціальних мережах для офіційного інформування населення, інвестування в обладнання комунальних підприємств.

В умовах війни та нестачі бюджетних ресурсів територіальні громади активізують донорську, благодійну та грантову, кредитну діяльність на проектній основі на основі поглиблення роботи з міжнародними організаціями та проектами задля розбудови цивільної інфраструктури територій та відновлення розвитку у повоєнний період. Однак відзначимо, що на місцевому рівні не вирішено питання кредитування, а органи місцевого самоврядування не є учасниками державно-приватного партнерства. Тому цей напрям роботи саме на рівні територіальних громад потребує розгляду та прийняття рішень. Ще є приклади підтримки населених пунктів гуманітарною допомогою від волонтерських організацій, порідненими містами.

Як приклад можна навести результати співпраці між українським урядом, Європейським Союзом та Україною для 333-х громад, що отримали пакети екстреної допомоги від:

o U-LEAD, наприклад шляхом участі у Програмі «U-LEAD з Європою», серед яких:

o Циркунівська сільська рада - допомога у формі у вигляді необхідних інструментів для ліквідації наслідків обстрілів та окупації;

o Корюківська громада - встановлення резервного живлення для об'єктів критичної інфраструктури;

o програма «швидкі ремонти» - включатимуть лагодження дахів, вікон, вхідних і внутрішніх дверей, 112 загальних приміщень і 41 туалетної кімнат, відновлення пошкодженої електрики у 12 відібраних школах;

o 30 цифрових освітніх центрів у Київській, Чернігівській і Миколаївській областях для організації навчання;

o проєкт «Про.Спільноти» - створення не лише безпечного, а й сприятливого для навчання дітей середовища;

o Було отримано допомогу:

від благодійного фонду SavED, який опікується відновленням доступу до освіти для дітей з деокупованих і постраждалих від війни громад та на відбудову та оснащення укриттів у школах стали можливими завдяки підтримці партнерів, таких як Європейський Союз та Агенція США з міжнародного розвитку (USAID), ЮНІСЕФ тощо;

від Фонду Східна Європа у формі грантів понад 60 громадських організацій задля підтримки інтеграції ВПО;

Світового банку - на щомісячну оплату праці вчителів та держслужбовців в середньому по $200 млн.

Висновки. Децентралізація, розпочата в Україні ще 2014 року, допомогла оперативно відреагувати на виклики війни. Держава наразі має забезпечити максимальну підтримку розвитку територіальних громад залежно від їх категорій. Адже саме спроможні територіальні громади стануть драйверами місцевого економічного розвитку України. Залишаються недоопрацьованими питання фінансової, адміністративної та інституційної спроможності територіальних громад в Україні. Органи місцевого врядування, перебуваючи ще у процесі децентралізації, виконуючи відповідний законодавству функціонал, стикнулися з новими можливостями та загрозами, пов'язані із війною. Адже вони виконували ще й повноваження військового характеру, стосовно територіальної оборони, роботи з переселенцями та релокованого бізнесу, підтримували місцевий бізнес та ЗСУ.

Наразі децентралізацію потрібно остаточно завершити у повоєнний період та побудувати відповідальне місцеве управління, орієнтоване на сталий розвиток громад. Подальшими науковими розвідками мають стати інтегровані напрями проектів розвитку місцевого самоврядування, зокрема: інтеграція релокованого бізнесу та ВПО у функціонуванні громади; підвищення якості надання публічних послуг на умовах максимальної цифровізації; створення сучасних механізмів організації сталого управління територіальною громадою на основі проектного підходу; нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт вулиць, доріг, мостів тощо; формування безпекового середовища громади; забезпечення належного рівня фінансування громади задля розвитку соціальної та комунальної сфер; розробка програм конкурентоздатності та стійкості громади.

Література:

1. Baldzhy M. D., Dobrova N. V. The substantiation of strategic directions of development of territorial communities. Науковий вісник Полісся 2018. 3 (15), 43-50.

2. Dobrianska N.A., Vechtomova H.V., Dobrianskyi R.A., Slusarciuc M. United territorial community as a subject of strategic territory development planning Economic journal Odessa polytechnic university 2021. 2(16) - DOI: 10.5281/zenodo.4955232

3. Бобровська О.Ю. Розвиток територіальних громад: базові поняття і показники оцінювання Публічне адміністрування: теорія та практика : електрон. зб. наук. пр. / редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) [та ін.]. - Дніпро: ДРІДУ НАДУ. 2017. 117-125.

4. Дерун Т. М., Кочерга О. П. Цілі сталого розвитку в системі стратегічного планування розвитку територіальних громад. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2021. 4. - URL: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=2052 DOI: 10.32702/2307-2156-2021.4.34

5. Звіт про прямі збитки інфраструктури від руйнувань внаслідок військової агресії Росії проти України за рік від початку повномасштабного вторгнення URL: https://kse.ua/wp-content/uploads/2023/03/UKR_Feb23_FINAL_Damages-Report-1.pdf

6. Павлович-Сенета Я.П. Адміністративно-правові передумови для економічного розвитку об'єднаних територіальних громад в умовах воєнного стану Аналітично- порівняльне правознавство 2022. 07. 44-46 Doi https://doi.org/10.24144/2788-6018.2022.02.42

7. Про затвердження Переліку територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) станом на 10 листопада 2022 року. Наказ Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25 квітня 2022 року № 75, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25 квітня 2022 року за № 453/37789

8. Сторонянська І., Патицька Х., Дуб А. Місцевий економічний розвиток у територіальних громадах: антикризові інструменти у воєнний і післявоєнний період. Посібник для органів місцевого самоврядування. - Львів, 2022. 75 с.

9. Територіальні громади в умовах децентралізації: ризики та механізми розвитку: монографія / за ред. Кравціва В С., Сторонянської І.З. Львів: ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього НАН України, 2020. 531 с. (Серія «Проблеми регіонального розвитку»).

Размещено на Allbest.ru