Механізми забезпечення відкритості та прозорості органів публічної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізми забезпечення відкритості та прозорості органів публічної влади

В.В. Захарін,

к.вет. н., доцент, Поліський національний університет, Житомир

О.В. Захаріна,

к.е.н., доцент, Поліський національний університет, Житомир

А.С. Пазюк,

магістр, Поліський національний університет, Житомир

У статті досліджено механізми забезпечення відкритості та прозорості органів влади на державному та місцевому рівнях, використання яких дозволяє підвищити якість управління органів публічної влади за рахунок зростання ефективності взаємодії владних структур державного та місцевого рівня з громадськістю у ході ухвалення управлінських рішень, своєчасно реагувати на динамічні зміни соціальних та економічних процесів. Представлено теоретичне узагальнення і науково-прикладне забезпечення механізмів відкритості та прозорості органів публічної влади. Проаналізовано основні рівні відкритості та прозорості органів публічного управління, розкриті основні їх елементи та принципи. Досліджено доступ громадськості до публічної інформації в Україні. Ідентифіковано переваги відкритості та прозорості влади у побудові демократичного суспільства на принципах та механізмах залучення громадян у розробку та контроль управлінських рішень, полегшення взаємодії громадян з державними інститутами, прозорості та зрозумілості роботи уряду. Визначені заходи щодо підвищення відкритості та прозорості органів публічної влади.

Ключові слова: публічне управління, органи публічної влади, відкритість, прозорість, доступ до інформації, відкриті дані, транспарентність, публічна інформація, участь громадськості.

V. Zakharin, PhD in Veterinary Medicine, Associate Professor, Polissia National University,

Zhytomyr O. Zakharina, PhD in Economics, Associate Professor, Polissia National University, Zhytomyr

A. Pazyuk, Master, Polissia National University, Zhytomyr

MECHANISMS FOR ENSURING OPENNESS AND TRANSPARENCY OF PUBLIC AUTHORITIES

In the article we investigate the mechanisms for ensuring the openness and transparency of government bodies at the state and local levels have been studied, the use of which allows to improve the quality of management ofpublic authorities due to the increase in the effectiveness of the interaction of government structures at the state and local level with the public in the course of making management decisions, to respond in a timely manner to dynamic changes in social and economic processes. The author's definition of openness and transparency of public authorities is presented, under which we propose to understand the system of principles, mechanisms and tools of the organization of public administration based on the development of forms of citizen participation in management, transparency and accountability of the activities of public authorities, as well as the wide use of modern information technologies and new tools communication in the implementation of interaction between public authorities and citizens. The theoretical generalization and scientific and applied support of mechanisms of openness and transparency of public authorities are presented. A certain difference between the concepts of ”transparency” and ”openness” has been established. Thus, the concept of ”transparency” implies the availability of decisions made by a state body for familiarization and evaluation of citizens and is directly related to the accountability of public authorities to society, and ”openness ” is oriented towards the maximum participation of the entire society in public administration. The main levels of openness and transparency of public administration bodies were analyzed: open access to socio-political information; accessibility not only to information as such, but also access to the process of making management decisions, their reasons and expected results; openness of the decision-making process for the participation of representatives of civil society (non-governmental and non-governmental groups). The public's access to public information in Ukraine was studied. The advantages of openness and transparency of government in building a democratic society based on the principles and mechanisms of involving citizens in the development and control of management decisions, facilitating the interaction of citizens with state institutions, transparency and comprehensibility of government work have been identified. Measures to increase the openness and transparency of public authorities have been determined.

Keywords: public administration, public authorities, openness, transparency, access to information, open data, transparency, public information, public participation.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

управління публічна влада

Ефективна взаємодія між суспільством та публічною владою є необхідною умовою забезпечення стійкості соціально-економічного розвитку та вироблення оптимальних управлінських рішень. Інституційною основою такої взаємодії є механізми зворотного зв'язку, що постійно діють, законодавчо закріплені та є гарантованими каналами, за допомогою яких суспільство може не лише отримувати інформацію про діяльність владних структур, але й ставати повноцінним учасником процесу публічного управління як на стадії прийняття рішень, так і на стадії їх реалізації, моніторингу та контролю.

Регламентація використання відкритості та прозорості органів публічної влади встановлена в публічному управлінні для багатьох управлінських процедур. Однак системна робота щодо їх впровадження в управління розпочалася у період формування структур «відкритого уряду». З цією метою були створені умови для просування відкритості та прозорості на державному та місцевому рівнях, запроваджені нові механізми відкритості. Автори цієї статті вдаються до робочої гіпотези, що використання механізмів відкритості та прозорості в публічному управлінні дозволяє підвищити якість управління органів публічної влади за рахунок зростання ефективності взаємодії владних структур державного та місцевого рівня з громадськістю у ході ухвалення управлінських рішень, своєчасно реагувати на динамічні зміни соціальних та економічних процесів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Вирішенню проблем участі громади в публічному управлінні присвячені праці зарубіжних учених Даля Р., Зиммермана Дж., Ледюка Л., Токвіля А., Фергюсона А., Вельцеля К. та ін. Серед вітчизняних науковців питання відкритості та прозорості органів публічної влади досліджують Балабанова Л., Ковтун Ю., Дмитренко Е. , Нестерович В., Ткач І., Зайчук О., Корнієнко Н., Королько В., Чумиков А., Нікітін В., Сентер О. та інші науковці.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є теоретичне обґрунтування та розробка практичних рекомендацій щодо удосконалення механізмів забезпечення відкритості та прозорості органів публічної влади.

Виклад основного матеріалу дослідження

У сучасному світі інформація стає найважливішим і найціннішим ресурсом. У тому числі ресурсом органів публічної влади. Практика показує, що вона може бути «обміняна» на підвищення якості життя та підтримку громадянського суспільства, на довіру інвесторів та економічне зростання, на експертні знання, на легітимність та ефективність системи управління в цілому. Переконані, що відкритість та прозорість є дієвою відповіддю на безліч питань, з якими стикається влада та суспільство. Це сучасна модель управління, заснована на принципах та механізмах залучення громадян у розробку та контроль управлінських рішень, полегшення взаємодії громадян з державними інститутами, прозорості та зрозумілості роботи уряду [3].

У науковій літературі під відкритістю та прозорістю діяльності органів публічної влади розуміють можливість отримання інформації всіма суб'єктами (громадянське суспільство, бізнес) про діяльність органів публічної влади та прийняті ними рішення. Цей підхід ототожнює поняття відкритості органу публічної влади з поняттям інформаційної відкритості. Водночас, між поняттями «прозорість» та «відкритість» розуміємо певну відмінність. Так, поняття «прозорість» передбачає доступність рішень, ухвалених державним органом, для ознайомлення та оцінки громадян і безпосередньо пов'язана з підзвітністю органів публічної влади перед суспільством, а «відкритість» - це орієнтованість на максимальну участь всього суспільства в публічному управлінні. Таким чином, термін «прозорість органів публічної влади» є складовою поняття «відкритість органів влади», оскільки лише в умовах їхньої тісної взаємодії досягається необхідний рівень довіри приватних інститутів, населення та влади [3].

Крім того, відкритість діяльності органів публічної влади включає: прозорість (транспарентність), інформаційну відкритість, а також канали соціального контролю, що посилює можливість суспільства впливати на процеси управління (рис. 1).

Рис. 1. Транспарентність в діяльності органів публічної влади

Відкритість та прозорість діяльності органів публічної влади забезпечує: впровадження інноваційних технологій у систему взаємодії влади, ЗМІ, громадянського суспільства; знаходження консенсусу інтересів ЗМІ-суспільства-влада, що є головним у стабілізації публічного управління; зростання рівня довіри до органів публічної влади з боку громадськості, приватного сектора; нівелювання корупційних схем взаємодії; збільшення дієвості громадської думки; забезпечення керованості сучасними суспільними системами; зростання якості управлінських рішень (використання можливості визначення громадських цілей та рішень); формування почуття причетності до політики держави [3].

Відмітимо, що однією з основних характеристик поняття «відкритість діяльності органів публічної влади» є її комунікативний характер, тобто наявність тісного зв'язку влади та суспільства, що ґрунтується на взаємодії та впливі один на одного.

Наголосимо, що основні умови забезпечення відкритості діяльності органів публічної влади включають: наявність комп'ютерної техніки та доступу до інформації; наявність інформаційних ресурсів державних структур та органів місцевого самоврядування у відкритому доступі; підтримання належного рівня інформаційної та комп'ютерної грамотності громадян; організацію та проведення скоординованих дій органами публічної влади у рамках єдиної державної політики; забезпечення високого рівня професійної підготовки державних службовців у галузі інформаційно- комунікаційних технологій.

До основних функціональних завдань політики держави в забезпеченні відкритості та прозорості органів публічної влади віднесемо наступне: забезпечення відкритого інформаційного обслуговування населення на основі розвитку інформаційних технологій та комунікацій; інформаційне забезпечення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування; забезпечення відкритої інформаційної взаємодії громадянського суспільства та влади; модернізація інформаційно- телекомунікаційної інфраструктури та розвиток відповідних технологій; формування та використання національних інформаційних ресурсів та забезпечення вільного доступу до них; удосконалення нормативно-правової бази побудови інформаційного суспільства [2].

Як відомо, більшість учених схильні вважати, що відкритість та прозорість влади виникає і зміцнюється завдяки множині факторів, серед яких підкреслимо, зокрема, наявність серед населення попиту на публічну інформацію. При цьому відкритість та прозорість органів публічної влади відноситься до основних вимог демократичної політичної системи світу.

В науковій літературі виділяють три основні рівні відкритості та прозорості органів публічної влади:

1. Інформаційна відкритість, що дає можливість одержання відомостей про діяльність органів публічної влади.

2. Доступність не лише до інформації, але й доступ до процесу прийняття управлінських рішень.

3. Відкритість процесу прийняття рішень для участі представників громадянського суспільства (неурядових та невладних груп). При цьому важлива політична культура населення та бажання громади брати участь у прийнятті рішень. Саме в цьому і полягає феномен народовладдя.

Таким чином, під відкритістю та прозорістю органів публічної влади пропонуємо розуміти систему принципів, механізмів та інструментів публічного управління на основі прозорості та підзвітності діяльності органів публічної влади, розвитку демократичних форм участі громадян в управлінні, а також використання інформаційних технологій та нових засобів комунікації у здійсненні взаємодії публічних органів влади з громадськістю.

Крім того, впровадження механізмів відкритості та прозорості в органах публічної влади забезпечить максимальну доступність громадян до інформації про діяльність відповідних органів влади у зручній та зрозумілій формі, а також: полегшить взаємодію суспільства та влади; надасть зрозумілість державним діям та прийнятим рішенням; підвищить якість та доступність публічних послуг; допоможе у боротьбі з корупцією; підвищить якість управління національними ресурсами; сприятиме пошуку і знаходженню принципово нових рішень для вирішення соціальних і економічних питань завдяки залученню громадськості, експертів та інститутів громадянського суспільства; просуватиме технології та інновації у сфері публічного управління; сприятиме зростанню довіри населення до влади та взаєморозуміння; впливатиме на забезпечення соціальної стабільності, сталого розвитку держави, підвищення якості життя та соціально-економічного зростання в цілому [2].

У табл. 1 узагальнено переваги відкритості та прозорості діяльності органів публічної влади щодо різних аспектів публічного управління.

Таблиця 1. Переваги відкритості та прозорості органів публічної влади

Рис. 2. Принципи відкритості та прозорості органів публічної влади

Водночас, прозорість та підзвітність влади важлива не лише як інструмент підвищення ефективності публічного управління, а й як один із основних інструментів формування самостійності та відповідальності. Держава, таким чином, навчає економічних суб'єктів самоорганізації та ініціативності у визначенні основних пріоритетів соціально-економічного розвитку, відповідальності за прийняті рішення. Стимулюючи інтерес суб'єктів до процесів публічного управління, навіть за допомогою негативних стимулів, таких як: корупції, нецільового використання бюджетних коштів, адміністративних обмежень, органи публічної влади можуть домогтися від населення визнання важливості принципу відкритості та прозорості, формуючи компетенції громадськості у розвитку громадського контролю політичних процесів [3]. Таким чином, поступово наростає соціальний капітал та самоорганізація громади.

Однією з умов забезпечення відкритості та прозорості діяльності органів публічної влади є вільний доступ до публічної інформації для громадян, бізнесу та громадських об'єднань. Вектор цієї роботи задається, по-перше, запитами суспільства на інформацію про діяльність органів публічної влади, що пов'язане безпосередньо з уявленнями про основні функції системи публічного управління та параметрами оцінки громадянами її ефективності. А по-друге, наявними каналами та формами подання інформації. І одним з таких каналів є система відкритих урядових даних [3].

Відкриті дані - це інформація, що накопичується органами державної влади та органами місцевого самоврядування і розміщується у вигляді масивів (наборів) даних у відкритому доступі в мережі Internet на умовах вільного отримання, використання та розповсюдження. Це можуть бути як дані про діяльність органів влади (наприклад, інформація про державні послуги, соціальні субсидії, публічні послуги, бюджетні витрати, державні закупівлі, реєстри, діяльність судів або структурних підрозділів урядів та ін.), так і будь-яка соціально важлива інформація, яка акумулюється органами публічної влади (наприклад, дані екологічного моніторингу локальної території, дані про систему охорони здоров'я, освіти, ЖКГ, рівень злочинності, рівень безробіття, інфляції тощо). Розкриттю підлягають всі дані, які не становлять державну таємницю

Наголосимо, що органи державної та місцевої влади відповідають за якість та достовірність оприлюднених даних. Водночас, споживачами відкритих даних стають громадяни, розробники програмних засобів, комерційні компанії, наукові, експертні та цивільні організації. Таким чином, відкриті дані повинні використовуватися для створення «суспільного блага» - надання громаді якісних та необхідних інформаційних продуктів, сервісів та додатків.

До початку війни в Україні органи виконавчої влади систематично забезпечували доступ до публічної інформації, оприлюднювали дані про свою діяльність та прийняті ними рішення, громадяни мали змогу подавати запити, петиції до відповідних відомств, отримувати інформаційно - роз'яснювальну інформацію (рис. 3 і рис. 4).

Каналами та формами подачі інформації також можуть бути:

- публікація у форматі відкритих даних;

- публікація у всесвітній мережі Internet;

- публікація у друкованих ЗМІ;

- трансляція по телебаченню;

- трансляція в Internet;

- спеціалізовані наочні друковані матеріали;

- особисті зустрічі;

- довідкова робота та організація зворотного зв'язку.

Рис. 3. Доступ до публічної інформації

Забезпечуючи відкритість та прозорість діяльності згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 09.05.2011 р., в усіх органах виконавчої влади функціонують спеціальні окремі структурні підрозділи, які входять до складу відділу, управління чи департаменту. Основним їх завданням є забезпечення доступу до публічної інформації відповідальними особами. Інформація оприлюднюється на веб-сайтах та в соціальних мережах. Місцеві органи виконавчої влади забезпечують доступ до інформації на 100 %, профільні міністерства - до 80 %, центральні органи влади - на 64 % [4].

Відмітимо, що у зв'язку зі зростанням ролі інформації у розвитку громадянського суспільства підвищується і роль управління комунікаційними процесами. Інформація, не залежно від того, чи вона політична, чи економічна, чи соціальна, є тим інструментом муніципальної влади, завдяки якій діють багато механізмів управління муніципального рівня. У цьому розумінні цикл інформаційної роботи повинен включати всі етапи: від аналізу ситуації, формування та прийняття рішення до проведення управлінських дій і комплексної оцінки їх ефективності.

Рис. 4. Доступ до публічної інформації

Окремо приділимо увагу перспективним напрямам забезпечення відкритості та прозорості органів публічної влади [3].

1. Діагностика наявних проблем, що стосуються певної соціальної групи. Наприклад, водії краще можуть оцінити стан доріг, батьки - наявність черг у дитячих садочках або якість харчування у школах. Це можуть бути проблеми різного рівня складності, для виявлення та аналізу яких самостійно державній системі може не вистачати ресурсів, часу, фахівців чи навіть

2. інструментарію. Зворотній зв'язок із суспільством дозволяє заповнити цю нестачу.

3. Експертиза, пошук та пропозиція оптимальних рішень. У цьому випадку громадянське суспільство та експерти стають інтелектуальним ресурсом підвищення якості державних рішень. Вони можуть незалежно оцінювати потребу у тих чи інших суспільних проектах, прогнозувати наслідки реалізації різних заходів та реформ, виробляти та пропонувати нові підходи до вирішення різних питань соціально-економічного розвитку.

4. Контроль виконання, оцінка ефективності. Громада, експерти, некомерційні організації здатні належним чином оцінювати якість надання державних послуг. А при доступності інформації навіть проводити громадський контроль державних закупівель, витрат бюджетних коштів, роботи контрольно-наглядових органів.

5. Виконання окремих державних та муніципальних функцій. Територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції [1].

6. Громадське обговорення та голосування. Ще однією дієвою формою залучення громадськості до публічного управління є підтримка місцевих проектів (наприклад, бюджет участі), що передбачає розподіл частини бюджету муніципальних утворень на цілі, які визначаються за підсумками громадського обговорення та голосування. В світовій практиці це відомий інструмент краудсорсингу. Краудсорсинг - це залучення людських можливостей для спільного вирішення певних проблем чи втілення проектів. Завдяки краудсорсингу ідея може бути реалізована силами звичайних людей - волонтерів та просто небайдужих осіб. Наприклад, проект «Зробимо Україну чистою». Це громадська акція з прибирання своїх міст, яка відбувається кожного року навесні. Будь -який небайдужий житель українського міста або села може зареєструватись на сайті акції, обрати точки для прибирання у своєму районі або навіть створити нову, зібравши команду волонтерів. Організатори проекту забезпечують усі точки необхідними речами - рукавичками та сміттєвими мішками. У багатьох країнах діють електронні краудсорсингові платформи, на які органи влади виносять питання та проблеми, які потребують вирішення, встановлюють терміни, призначають премію за найкраще рішення та опрацьовують результати.

Наступним заходом забезпечення відкритості та прозорості органів публічної влади є удосконалення кадрового потенціалу державної служби. Сьогодні професійна легітимність влади має важливу роль. Якість кадрового потенціалу державної служби, компетентність та відповідальність управлінської команди відображається в прийнятих рішеннях, а вміння та кваліфікацію державних службовців можна назвати базою соціально - економічного зростання держави.

Тому, важливим є, по-перше, підвищення якості прийому на державну службу шляхом збільшення прозорості кадрових процесів та відкритих конкурсів на заміщення посад, створення бази вакансій, включення до кадрових комісій експертів та представників громадянського суспільства, створення паспортів компетенцій державних службовців, формування відкритих кадрових резервів на заміщення вакантних посад. А по-друге, підвищення якості та доступності державних та муніципальних послуг. Даний напрямок покликаний удосконалювати взаємодію громадян з публічною системою управління на базі використання сучасних комунікаційних технологій та інноваційних підходів в управлінні, що передбачає: впровадження системи міжвідомчого електронного документообігу; надання електронних послуг та прийом електронних петицій; розвиток мережі багатофункціональних центрів (ЦНАП); використання принципу «одного вікна» (прикладом є «Прозорий офіс»); надання більшості послуг універсальними фахівцями, що зменшує час очікування громадян; впровадження електронних карток, що дозволяють отримувати широкий спектр послуг та інформації, розвиток електронної система публічних закупівель ProZorro та електронного декларування [3].

Таким чином, відкритість та прозорість діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування передбачає швидкий та зручний доступ до відповідних даних та публічної інформації, широку поінформованість громади про діяльність державних інституцій, оприлюднення звітів органів влади перед громадськістю, а також робить можливим громадський контроль за функціонуванням публічних органів влади, врахування думки громади при прийнятті найважливіших рішень з питань місцевого розвитку та надає можливість громаді впливати на вироблення рішень владних органів.

Висновки

1. Децентралізація: повноваження рад територіальних громад. URL : https://wiki.legalaid.gov.ua/index.php.

2. Захаріна О. В., Пазюк А. С. Забезпечення участі громадян України в публічному управлінні. Міжнародна науково-практичної конференція, присвячена 100-річному ювілею Поліського національного університету. Житомир, Поліський національний університет. 2022. URL : https://polissiauniver.edu.ua.

3. Пазюк А. С. Механізми забезпечення відкритості та прозорості органів державної влади : кваліфікаційна робота : спец. 281 «Публічне управління та адміністрування» / Поліський нац. ун-т, каф. економічної теорії, інтелектуальної власності та публічного управління ; наук. кер. Захаріна О. В. Житомир, 2022. 33 с. URL : http://ir.znau.edu.ua.

4. Урядовий портал. Прозорі та відкриті органи виконавчої влади - це реальність! 2012. URL : https://www.kmu.gov.ua.

References

1. WikiLegalAid (2022), “Decentralization: powers of territorial

community councils”, available at: https://wiki.legalaid.gov.ua/index.php

(Accessed 25 Dec 2022).

2. Zakharina O. V., Paziuk A. S. (2022), “Ensuring the participation of

Ukrainian citizens in public administration”, Mizhnarodna naukovo-praktychnoi konferentsiia, prysviachena 100-richnomu iuvileiu Polis'koho natsional'noho

universytetu [International scientific and practical conference dedicated to the 100th anniversary of the Polish National University], Polis'kyj natsional'nyj universytet, Zhytomyr, Ukraine, available at: https://polissiauniver.edu.ua

(Accessed 25 Dec 2022).

3. Pazyuk, A. S. (2022), “Mechanisms for ensuring openness and

transparency of public authorities”, Qualification work: special. 281 "Public administration, Polis'kyj nats. un-t, kaf. ekonomichnoi teorii, intelektual'noi vlasnosti ta publichnoho upravlinnia, Zhytomyr, Ukraine, available at:

http://ir.znau.edu.ua (Accessed 25 Dec 2022).

4. Government portal (2012), “Transparent and open public authorities are a reality!”, available at: https://www.kmu.gov.ua (Accessed 25 Dec 2022).

Размещено на Allbest.ru