Еволюція інструментарію публічного управління макрофінансовою безпекою України та нові виклики воєнного часу

України досліджують такі автори, як Білоус В., Власюк О., Гавриш С., Качинськии А., Мунтіян В., Перепелиця Г., Шевченко О. та інші.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Однією із тез даного дослідження є наступне - інституційна спроможність органів публічної влади управляти дисбалансами (у тому числі макрофінансовими) реалізується через їх здатність як запобігати появі шкідливих дисбалансів, так і виправляти вже наявні дисбаланси, що досягається за рахунок дієвого інструментарію публічного управління. В даній статті диспропорційність/ розбалансованість/ вразливість є протилежністю стабільності.

Метою цієі' статті є з'ясування еволюціі' інструментарію публічного управління макрофінансовою безпекою крізь призму забезпечення економічно! безпеки України.

Для досягнення мети науковоі' статті поставлено наступне завдання: дослідити еволюцію Стратегій» національної» безпеки Украши, а також Стартегії економічної безпеки Украши та їх інструментарію (методологій) із фокусом на забезпечення макрофінансової та економічно! безпеки держави та визначити напрями підвищення ефективності існуючого інструментарію публічного управління макрофінансовою безпекою.

Виклад основного матеріалу дослідження. Одними із ключових послань Департаменту Організації об'єднаних націй з економічних і соціальних питань у січні 2021 року у першій з п'яти частин серії аналітичних записок про економічну небезпеку були наступні:

- незважаючи на те, що важливість економічної безпеки закріплена в Загальній декларації прав людини, економічна небезпека (незахищеність) залишається на радарі політики в багатьох країнах,

- зростають виклики економічній безпеці людей,

- політика повільно адаптувалася до цих нових викликів,

• нова глобальна угода має базуватися на визнанні економічної безпеки як права людини, а отже, як глобальної відповідальності,

• необхідно докласти зусиль для покращення вимірювання економічної небезпеки та посилення доказової бази щодо цього фундаментального права,

* нова глобальна угода має базуватися на визнанні економічної безпеки як права людини, загального занепокоєння і, отже, глобальної відповідальності. Глобальна угода, заснована на сприянні економічній безпеці, повинна отримати широке схвалення [9, c. 1-2]. Наведений вище приклад демонструє бачення міжнародної інституції, діяльність якої орієнтована на глобільні соціальні цінності, концепції світовлаштування через сприяння економічній безпеці.

Нижче для порявняння наводиться приклад перспективного погляду на майбутнє міжнародної монетарної інституції. Банк міжнародних розрахунків (англ. - The Bank for International Settlements), який належить 63 центральним банкам країн, на частку яких разом припадає близько 95% світового ВВП та який створений підтримувати прагнення центральних банків до монетарної та фінансової стабільності шляхом міжнародної співпраці й діяти як банк для центральних банків, на тлі значної макрофінансової вразливості у липні 2022 року підготував звіт «Macro-financial stability frameworks and external financial conditions», який було подано міністрам фінансів і керівникам центральних банків G20. Фахівці підкреслюють важливість системи макрофінансової стабільності (MFSF - Macro-financial stability frameworks), призначеної для обмеження появи вразливостей і пом'якшення їх наслідків та наголошують на превентивній політиці макрофінансової стабільно сті для запобігання вразливо сті та уникнення надмірного навантаження на окремі політики. MFSF поєднує монетарну, фіскальну та макропруденційну політику з валютними інтервенціями та заходами з управління потоком капіталу та має за мету скоординувати взаємодію макроекономічних і фінансових сил так, щоб забезпечити макроекономічну та фінансову стабільність [10, c. 2-7, 17].

Отже, обидва приклади доводять, що різні за цілями діяльності глобальні інституції обрали стратегічний курс на забезпечення економічної безпеки. На підставі цього ми виходимо із припущення, що посилення національної спроможності публічних органів влади України в управлінні дисбалансами, які виникають в сегментах національної економіки є не тільки національним, а й глобальним пріорітетом. Адже, вплив накопичених дисбалансів одного національного рівня на глобалізаційні та інтеграційні економічні процеси неодмінно буде мати наслідки для національних рівнів інших учасників процесів. Тому, захист економічної безпеки держави може досягатись: здатністю правильно ідентифікувати зовнішні і внутрішні загрози національним економічним інтересам та формуванням адаптивної системи управління (виявлення, корегування, попередження) дисбалансами.

Для цілей даної статті важливо підкреслити, що макрофінансова сфера є виокремленим сегментом національної економіки з власними пропорціями (балансами), показниками для оцінювання та інститутами публічної влади, відповідальними за управління. Баланси макрофінансової сфери розкриваються у ролі фінансових процесів у макроекономічних явищах та через вимірювання й контроль діяльності фінансового сектора, яка створює ризики для макроекономіки в цілому. Під управлінням у даному контексті ми розуміємо дії відповідальних інституцій публічної влади, організовані у систему завчасного виявлення, попередження и» врегулювання дисбалансів національноі' економіки. Таким чином, забезпечення макрофінансової стабільності означає досягнення перебування економіки у безпечному стані, тобто у стані відсутності надмірних дисбалансів [11, c. 215]. Тобто, через свою всеосяжну природу макрофінансова безпека (стабільність) є наскрізним питанням (англ. - cross-cutting issue) у сфері сталого економічного розвитку, оскільки макрофінансові проблеми часто неможливо чітко відокремити від решти національної економічної системи.

Система публічного управління макрофінансовою стабільністю має забезпечити таку взаємодію органів публічної влади, яка зможе підтримувати стабільний розвиток макрофінансової сфери з урахуванням національних інтересів. Еволюція національних інтересів та внутрішніх і зовнішніх загроз в українському законодавчому просторі відображена у таких документах:

• Закон України «Про основи національної безпеки України» №964 від 19.06.03 [12] - затвердив відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам; зростання кредитних ризиків як загрозу національним інтересам і національній безпеці України.

• Указ Президента України «Про Стратегію національної безпеки України» №105 від 12.02.07 [13] - констатував необхідність підвищення ефективності регулювання фінансових і товарних ринків та використання державних коштів; забезпечення сталості фінансової системи, гнучкості валютного курсу гривні, розширення кредитної підтримки економіки, зміцнення довіри до фінансових установ; мінімізації негативного впливу на економіку зовнішньої кон'юнктури та наслідків світової фінансово-економічної кризи.

• Указ Президента України «Про Стратегію національної безпеки України» №287 від 26.05.15 [14] - затвердив фокус на ефективному використанні бюджетних коштів, міжнародної економічної допомоги та ресурсів міжнародних фінансових організацій, дієвого контролю за станом державного боргу; стабілізації банківської системи, забезпечення прозорості грошово-кредитної політики та відновлення довіри до вітчизняних фінансових інститутів.

• Закон України «Про національну безпеку України» №2469-VIII від 21.06.18 [15] - систематизує інструменти публічного управління національною безпекою в цілому.

• Указ Президента України «Про рішення Ради національноі' безпеки і оборони Украіни від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національноі' безпеки Украши» №392/2020 від 14.09.20 [16] - вводить у законодавство визначення стійкості як здатності суспільства та держави швидко адаптуватися до змін безпекового середовища й підтримувати стале функціонування, зокрема шляхом мінімізації зовнішніх і внутрішніх уразливостей. Можна зробити припущення, що дане визначення у контексті національної безпект та її складових є протилежністю до вживаного у міжнародній термінології слова «вразливість» до національної економічної системи та її секторів, що описує зниження ступеню захищеності. У фокусі нормативно-правового акту, окрім іншого, є забезпечення сталого функціонування фінансової системи, послідовності грошово-кредитної політики, підвищення рівня довіри до національних фінансових інститутів та посилення фінансової стійкості. Варто відзначити й окреслення проблем із інституційною спроможністю органів публічної влади як недостатню ефективність державних органів та ускладненість вироблення і реалізаціюї ефективної політики, що визнається поточною загрозою національній безпеці та національним інтересам України та навіть джерелом загроз незалежності України,

її суверенітету і демократії.

* Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 серпня 2021 року «Про Стратегію економічної безпеки України на період до 2025 року» №347/2021 від 11.08.2021 [17] - визначає основні виклики та загрози у сфері фінансової безпеки та макроекономічної безпеки; пріоритезує зміцнення економічної стійкості та відповідно невразливості національної економіки до зовнішніх і внутрішніх загроз.

Фактично, Стратегія як управлінська категорія є сукупністю управлінських рішень, які визначають поведінку обєкта управління на певним» період часу [18]. Тобто, Стратегія є одним із інструментів реалізації публічної політики. Іншим таким інструментом є методології (методологічні рекомендації, плани реалізації стратегій, дорожні карти, концепції тощо), що описують деталі реалізації обраного напрямку розвитку та стають інструкціями з нових основ поведінки, що затверджені Стратегією.

Базуючись на описаній вище логіці, ми маємо припустити, що укрупнено еволюція інструментарію публічного управління макрофінансовою безпекою відповідає еволюції національних інтересів та внутрішніх і зовнішніх загроз України з часів відновлення її незалежності у 1991 році, які закріплені у нормативно-правовому полі.

Так, перша Стратегія національної безпеки 2007 року як базовим» документ, в якому деталізовані національні інтереси України на середньо та довгостроковий період, була затверджена за півмісяця до першої редакції Методичних рекомендацій щодо розрахунку рівня економічної безпеки України, затверджених Наказом Міністерства економіки України 02.03.2007 №60 (далі - Методика 2007) [19]. Методологія є інструментом для прийняття управлінських рішень та моніторингу стану економічної системи, виявлення загроз і дисбалансів із відповідністю особливостям національній економіці. Дана редакція Стратегії закріплювала відповідальність за реалізацію за Президентом України, Радою національної безпеки і оборони України, Кабінетом Міністрів України у межах їх повноважень, а також персональну відповідальність за реалізацію Стратегії та виконання визначених нею завдань посадових осіб.

У 2009 році, на замовлення Міністерства економічного розвитку та торгівлі Науково-дослідним економічним інститутом було підготовлено звіт про науково - дослідну роботу «Удосконалення методики визначення рівня економічної безпеки України та механізму її застосування» [20]. Так, у проведеній науково-дослідній роботі було більш ґрунтовно висвітлено процес формування індикаторів та показників і основні принципи їх побудови. На підставі цього Методика 2007 зазнала суттєвих змін, які були внесені наказом Міністерства економічного розвитку та торгівлі України 29.10.2013 №1277 (далі - Методика 2013) [21]. Економічна безпека України за своїми складовими за Методикою 2013 розраховується відділом з питань економічної безпеки, детінізації економіки та статистики Міністерства економічного розвитку та торгівлі України. Результати розрахунків оформлюються у звіт «Динаміка рівня економічної безпеки України», який щопіврічно подається на розгляд Кабінету Міністрів України і Раді національної безпеки та оборони України [22].

Еволюція даного інструменту публічного управління економічної безпекою в цілому та макрофінансовою зокрема наведена у таблиці 1. Слід відзначити, що у індикатори оцінки стану макрофінансової сфери у чинній Методиці 2013 не виокремлені у самостійний блок, а лежать в площині показників фінансового змісту, оскільки стосуються загального стану фінансових активів та пасивів - інвестицій, кредитів, боргових зобов'язань, національної валюти та макроекономічного змісту, які віддзеркалюють пропорції усієї національної економіки.

Порівняльна таблиця 1 свідчить, що оновлена редакція Методичних рекомендацій 2013 року має суттєві відмінності від редакції 2007 року. Основними й важливими змінами стали:

* орієнтація на побудову стійкої до загроз економічної системи для забезпечення конкурентоспроможності та сталого зростання; створення умов для збереження цілісності та єдності фінансової системи країни;

* зміна на основі експертного оцінювання, експертами Міністерства економічного розвитку та торгівлі, Інституту економічних досліджень тощо, сфер економічної безпеки, типів індикаторів, рівнів характеристичних значень;

• відмова від визначення вагових коефіцієнтів методом головних компонент, який розроблявся та пропонувався Інститутом математики НАН України, аргументується експертами Міністерства економічного розвитку та торгівлі появою при розрахунках за Методичними рекомендаціями 2007 року помилок, тому у Методичних рекомендаціях 2013 року вагові коефіцієнти визначаються експертним методом;

• нормування показників відбувається за одним методом;

• розширились методи визначення характеристичних значень.

Таблиця 1. Порівняння Методичних рекомендацій 2007 року та 2013 року за основними етапами оцінювання економічної безпеки