Інститут Президента України: динаміка сфер компетенції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут політичних і етнонаціональних досліджень

ім. І.Ф. Кураса НАН України

Інститут Президента України: динаміка сфер компетенції

Олег Кондратенко,

доктор політичних наук, доцент

Анотація

У статті проаналізовано процес становлення та роль інституту президента у структурі виконавчої влади України. Досліджено діяльність інституту Президента України, а також специфіку його функціонування в умовах гібридної та повномасштабної російсько-української війни. Доведено, що у ході становлення інституту президента постала ціла низка проблем щодо меж президентських повноважень, а також сфер відповідальності глави держави. Прийняття Конституції України у 1996 р. забезпечило встановлення в Україні президенталізму - персоніфікованої влади президента. Інститут сильного президента провокував перманентний конфлікт як у структурі виконавчої влади по лінії „президент - прем'єр-міністр”, так і між президентом та парламентом.

Після Помаранчевої революції 2004 р президентсько-парламентська республіка була трансформована у парламентсько-президентську. Натоміть посилення ролі прем'єр-міністра та парламенту не стало приводом до унеможливлення конфлікту між гілками української влади, що стало тригером реставрації авторитарних тенденцій з приходом до влади В. Януковича й повернення до так званої президенталістської моделі виконавчої влади. У підсумку, це зумовило неконтрольоване зростання впливу вузької групи представників пропрезидентських фінансово-промислових груп та стало причиною соціального вибуху у 2014 р. - відомого як Революція гідності. Повернення парламентсько-президентської моделі Конституції оптимізувало повноваження президента, балансуючи його вплив посиленням ролі парламенту. Утім, забезпечення конституційної реформи щодо оптимізації й балансування президентських повноважень було унеможливлено як лобізмом персональних інтересів президента та його оточення, так і початком повномасштабної війни Росії проти України у лютому 2022 р.

Ключові слова: інститут президента, виконавча влада, конституційний процес, політична криза, президенталізм.

Institute of the President of Ukraine: dynamics of spheres of competence

Oleh Kondratenko, Doctor of Political Sciences, associate professor, Kuras Institute of Political and Ethnic Studies of the NAS of Ukraine

Abstract

The article analyzes the process of formation and the role of the president's institution in the structure of the executive power of Ukraine. The activity of the Institute of the President of Ukraine, as well as the specifics of its functioning in the conditions of a hybrid and full-scale Russian-Ukrainian war, were studied. It has been proven that in the course of the establishment of the presidential institution, a number of problems arose regarding the limits of presidential powers, as well as the spheres of responsibility of the head of state. The adoption of the Constitution of Ukraine in 1996 ensured the establishment of presidentialism in Ukraine - the personified power of the president. The institution of a strong president provoked a permanent conflict both in the structure of the executive power along the „president-prime minister” line, and between the president and the parliament.

After the Orange Revolution of 2004, the presidential-parliamentary republic was transformed into a parliamentary-presidential one. However, the strengthening of the role of the prime minister and the parliament did not become the reason for the impossibility of conflict between the branches of the Ukrainian government, which became the trigger for the restoration of authoritarian tendencies with the coming to power of V. Yanukovych and the return to the so-called presidentialist model of executive power. As a result, this led to the uncontrolled growth of the influence of a narrow group of representatives of pro-presidential financial and industrial groups and became the cause of a social explosion in 2014 - known as the Revolution of Dignity. The return of the parliamentary-presidential model of the Constitution optimized the powers of the president, balancing his influence with strengthening the role of the parliament. However, the provision of constitutional reform regarding the optimization and balancing of presidential powers was made impossible both by the lobbying of the personal interests of the president and his entourage, and by the start of a full-scale war between Russia and Ukraine in February 2022.

Key words: the institution of the president, executive power, constitutional process, political crisis, presidentialism.

Вступ

Постановка проблеми та актуальність дослідження. Загальновідомо, що у перекладі з латини термін „президент” означає „той, хто сидить спереду та/або головуючий”. Однак у суспільній свідомості ця посада здебільшого асоціюється з поняттям „лідер”. Тобто першість президента як найвищої посадової особи пояснюється не обсягом і змістом його повноважень, а, перш за все, статусом як глави держави.

Здобуття Україною незалежності й запровадження інституту президента (як гаранта Конституції, офіційної особи держави на міжнародній арені та відповідального за формування курсу зовнішньої політики держави) було зумовлено об'єктивними причинами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої вади та підвищення ефективності держуправління у перші роки здобуття Україною незалежності.

На тлі воєнного стану питання президентських повноважень дедалі актуалізується, адже за умов збереження де-юре конституційної моделі парламентсько-президентської республіки Україна значною мірою (де-факто) залишається президентсько-парламентською республікою. З початком повномасштабної війни Росії проти України значний сектор управлінських повноважень замикається саме на президентові, як одному з інститутів виконавчої влади. Слід відзначити, що як за правління П. Порошенка, так і за його наступника В. Зеленського ключовою фігурою у прийнятті рішень у надважливих питаннях -- на кшталт посилення боротьби з корупцією й процесу інтеграції до європейських та євроатлантичних структур, є саме президент. Тому для дослідження інституту президенства на тлі вже існуючих численних наукових розвідок постає як необхідність акцентування додаткової наукової уваги щодо еволюції динаміки сфер компетенції президентського формату виконавчої влади. Адже попри повернення у 2014 р. до парламентсько-президентської республіки повноваження українського президента, за воєнного стану, залишаються досить широкими. Наразі Президент України як Верховний головнокомандувач Збройних сил України є однією із ключових фігур у прийнятті рішень стратегічного й тактичного характеру. Не менш актуальним питанням є також трансформація повноважень президента в повоєнний час з метою недопущення крену в бік президентсько-парламентської республіки та унеможливлення повернення до напівавторитарного формату часів Л. Кучми - В. Януковича.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання функціонування виконавчої влади та інституту президенства в її структурі в Україні є об'єктом прискіпливої уваги політологів та інших представників соціогуманітарної думки. Питання семіпрезиденталізму розглядають у своїй колективній доповіді С. Чоудрі, Т. Седеліус та Ю. Кириченко [1]. Також серед дослідників інституту президентства слід назвати таких українських політологів, як Р. Аверчук [2], В. Авер'янов [3; 14], Л. Галаган [4], Г. Зеленько [5; 38], М. Кармазіна [6], В. Литвин [7], С. Назаренко [8], В. Ярема [9] тощо. Західна політична думка, висловлена з приводу інституту президента, представлена переважно дослідниками Великобританії, США та Канади. Серед них слід назвати М. Балмаседу [10], Л. Вея [11], Дж. Макгрегора [12] та ін.

Метою статті є аналіз трансформації інституту президента в системі виконавчої влади України, його взаємодії з іншими владними структурами, а також специфіки діяльності в умовах гібридної та повномасштабної війни з Росією. Не менш важливими завданнями є також вивчення контексту подолань нових загроз та викликів національній безпеці й прогнозування особливостей функціонування інституту президента у повоєнний період.

Виклад основного матеріалу

президент компетенція

Відновивши державність унаслідок краху СРСР, Україна багато в чому зберігала авторитарні інституції під новим становим каркасом президенталізму (конституційної моделі 1996 р.). Відбиток радянського авторитаризму породив перманентне протистояння між ключовими гілками влади України -- Президентом України, Кабінетом Міністрів України (далі КМУ) та Верховною Радою України (далі ВРУ). Український президенталізм, що є прямим радянським спадком бачити главу держави першою особою та повноправним володарем, став ключовим гальмом до побудови демократії. У той же час, боротьба між групами інтересів (олігархічними кланами) і суспільні протести проти олігархічного правління, корупційні скандали, переслідування та вбивства журналістів і представників опозиції стали тригером трансформації політичних та суспільних інститутів.

Політична боротьба, що розгорнулася в середині 1990-х рр. між ключовими гілками влади та наклалася на контекст конституційного процесу, сформувала зміну держформату. Тоді, у червні того ж року, Л. Кучма проштовхнув до ВРУ тимчасовий Конституційний договір, схвалений простою більшістю у 240 депутатів. Договір значно розширював повноваження президента, адже він не вимагав негайної згоди ВРУ на призначення апарату КМУ. Так, відповідно до Конституційного договору від 8 червня 1995 р. між ВРУ і Президентом України: „Уряд України -- Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної влади, підпорядкованим Президенту України і відповідальним перед ним” [13, с. 133]. Тоді Україна отримала „сильного” Президента України і „слабкого” прем'єр-міністра. Тим самим в Україні формально утвердилася президентська політична система (республіка), що стало підґрунтям конфлікту між президентом, як главою виконавчої влади, та іншими гілками влади -- передусім законодавчою.

Водночас президент здобув право подавати на затвердження парламенту свої кандидатури на ряд посад, наприклад, Генерального прокурора та голови Правління Національного банку України [8, с. 36].

Вважається, що з прийняттям Конституції України у червні 1996 р. президент формально припинив бути головою виконавчої влади. Цьогоріч в Україні утвердилася та юридично закріпилася напівпрезиденталістська (інший варіант назви семіпрезиденталістська) модель влади. Напівпре- зиденталістські системи передбачають механізми взаємного контролю між президентом, прем'єр-міністром і парламентом, але вони можуть поєднувати недоліки як президентської, так і парламентської систем і спричиняти часті політичні конфлікти довкола розподілу влади [2].

У 1996 р. президент здобув повноваження звільняти й призначати всіх керівників виконавчої влади центральної ланки включно з очільником уряду. Президент мав повноваження щодо припинення діяльності КМУ -- його розпуску. Більше того, він мав право припиняти повноваження як усього КМУ, так і окремих його членів. Хоча парламент і мав щодо останнього паралельні (хоч і обмежені) повноваження, президент також наділявся повноваженнями утворювати, ліквідовувати чи реорганізовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Тож Президент України став Главою держави і ніби не входив до жодної гілки держвлади, що породило розмиту сутність правових засад виконавчої влади як окремої гілки. Президент набував статусу глави держави зі значними компетенційними перевагами -- передусім кадровими щодо виконавчої влади [14, с. 3-8].

Відтак, не будучи главою виконавчої влади, президент, як глава держави, був наділений значними владними повноваженнями у сфері організації діяльності виконавчої влади, адже він фактично контролював уряд, а також призначав та звільняв голів місцевих адміністрацій. Була закладена така конституційна модель організації виконавчої влади, за якої президент був інтегрований до виконавчої влади з чітко вираженою адміністративною підпорядкованістю йому її органів [4].

Як відзначав американський дослідник Дж. Макгрегор, „...сила президента залежить саме від політичних та кадрових повноважень” [12, с. 47]. Обрання Україною у 1996 р. парламентсько-президентської форми правління зумовило різке посилення президентського інституту виконавчої влади [1, с. 8, 15]. Такий формат виконавчої влади мав усі підстави для формування президентської автократії, характерної для більшості країн пострадянського регіону. Більше того, володіючи правом вето, президент мав можливість контролювати стан справ у законодавчому просторі, що стало основою до перманентного конфлікту між президентом та парламентом.

Конфлікт між Президентом України та ВРУ простежувався практично за обох каденцій Л. Кучми, який уміло використовував відсутність парламентської більшості як інструмент посилення свого впливу та повноважень. Президент мав вирішальний вплив під час голосувань парламентських фракцій, незалежно від розкладу політичних сил. Усе це зумовило транзит президенталізму в бік авторитаризму, різновидом якого став „кучмізм”.

Хоча КМУ, згідно з Конституцією, й було надано досить широкі повноваження, значними були проблеми в організації та здійсненні ним влади. Існувала проблема інституціоналізації та нормативно-статусного визначення КМУ як колегіального органу виконавчої влади. Тому вже на момент становлення цього важливого інституту було закладено підвалини протистояння між президентом і Кабміном, а також між законодавчою і виконавчою гілками влади в цілому. Зокрема, простежувалося дублювання виконавчих повноважень президента і прем'єр-міністра у сфері гарантування нацбезпеки й зовнішньої політики [15].

Тож Конституція України 1996 р. закріпила „подвійну залежність” уряду, який став підзвітним перед президентом та підконтрольним ВРУ [13, с. 133]. З іншого боку, президент, будучи формально інтегрованим до системи виконавчої влади, активно втручався у діяльність органів виконавчої влади [16]. При цьому простежувалось існування колізії, адже КМУ став вищим органом у системі виконавчої влади з широкими повноваженнями прем'єр-міністра, який тепер поширював вплив на рішення президента та координував їх виконання. Такий стан речей лише поглиблював конфлікт між двома гілками влади -- президентом та прем'єр-міністром [17, с. 27].

Власне, якщо до всіх тодішніх повноважень президента (згідно з Конституцією 1996 р.) додати право скасовувати урядові акти, то формально саме президент мав стати главою виконавчої влади, а тому КМУ у тодішньому форматі Конституції можна вважати суто президентським кабінетом [9, с. 104-105]. Відтак було надано перевагу персоналізму над парламентаризмом -- функціональністю представництва, що характерна для парламентаризму. Недостатність інституційних механізмів забезпечення компромісу між двома інститутами виконавчої влади (президентом та прем'єр-міністром), а також між трьома гілками державної влади зумовлювала радше посилення та централізацію президентського інституту виконавчої влади. Якщо прем'єр-міністр, маючи хитку більшість на виборах, змушений вдаватися до компромісів, то президент був більш схильний до зловживання владою з метою знищення політичної опозиції, спрямування конституційних змін у бажаному для себе напрямі, а також усунення інституційних перешкод для виконавчої влади та поступової консолідації влади в Офісі Президента України [1, с. 22].

Слід також зазначити й про правове нівелювання статусу КМУ, адже Закон України „Про Кабінет Міністрів України” ухвалювався з 1998 р., однак піддавався постійному ветуванню з боку Президента України, що вкотре підкреслювало наростання конфлікту між гілками виконавчої влади. Серед причин досить складного просування законодавчого врегулювання статусу КМУ експерти виділяли відсутність чіткої прописаності й регламентування діяльності КМУ. Саме надмірні сподівання на роль ВРУ у законодавчому оформленні роботи КМУ спровокували тоді тривалий політичний конфлікт між Президентом України Л. Кучмою та ВРУ. Більше того, у пропозиціях Президента України від 13 лютого 2002 р. до законопроєкту „Про Кабінет Міністрів України” пропонувалося, щоб Програма діяльності КМУ була спрямована на реалізацію президентської передвиборчої програми, що не входило до обов'язків ключової ланки виконавчої влади та й взагалі було неприйнятним у її діяльності [18, с. 19].

Загалом, Л. Кучма упродовж своїх двох каденцій перебування на посаді президента відзначився постійними конфліктами як усередині гілки виконавчої влади, так і між президентом та парламентом, що, врешті, призвело до патової ситуації [19, с. 20]. Адже саме постійна спроба узурпації влади президентом призвела до ряду соціальних протестів, як-от „Україна без Кучми” (2000-2001) та Помаранчева революція (2004). Загалом, саме парламент стояв на заваді встановленню повного контролю над КМУ, обмежуючи тим самим владні апетити всіх Президентів України.

Президент Л. Кучма тоді визначив економіку як засіб консолідації України [2, р. 117]. Однак такий підхід був спрямований у русло приватизації великих підприємств та створення класу великих власників, що пізніше сформували олігархічний клас фінансово-промислових груп (ФПГ). Тож навіть таких персоналістських повноважень, визначених Конституцією України 1996 р., виявилося недостатньо в умовах індивідуалістичної активності українського бізнесу. Президент періодично вдавався до так званих неформальних практик й, будучи наділеним значними повноваженнями, виступав у ролі „арбітра” у ході боротьби між різними представниками ФПГ.

Доступ до прибутків, заснованих на застосуванні природного обмеження державних ресурсів, тобто ренти (найчастіше так званих „відкатів”), видався тоді зручним у накопиченні капіталу в операціях зі середньоазійським і російським газом. Як відзначає американська дослідниця тодішньої енергетичної політики України М. Балмаседа -- доступ до таких прибутків розподілявся президентом між найбільшими ФПГ. Тобто глава держави підтримував баланс між цими групами з допомогою вибіркового розподілу ліцензійних прав, що дозволяли продовжити доступ до цих рент [10, р. 98].

Таким чином, президенталізм у контексті завуальованих намірів політиків першого ешелону щодо наведення елементарного прядку у державі обернувся формуванням масштабних схем неприхованої корупції.

Як відзначає знаний політолог Університету Торонто Л. Вей: „Основна підтримка президента Л. Кучми була побудована радше на таких практиках, як неприхована корупція, клієнтизм та патронаж, ніж на міцній політичній базі” [11, p. 194]. За часів Л. Кучми різко зріс рівень „вертикальної” (владної) корупції. Адже індекс рівня корупції в Україні на 2003 р., згідно з оцінкою компанії „Freedom House”, у 1999-2002 рр. становив 6 балів, а її рейтингове місце 106-те (2003 р.) та 122-ге (2004 р.) знаходилося поряд з африканськими країнами, на кшталт Свазіленду чи Замбії [22]. Також, згідно з дослідженнями компанії „Freedom House”, індекс демократичності в управлінні у 1997-2000 рр. знизився з 4,50 до 4,75 балів [20] Оцінювання ключових складників індексу розвитку демократії компанією „Freedom House” здійснювалося в „спадаючому” шкаловому діапазоні - від 7 балів (найнижчий показник) до 1 бала (найвищий показник)..

На досить низькому рівні був і стан розвитку громадянського суспільства. Компанією „Freedom House” було встановлено також, що на 2002 р. лише 5% населення брало активну участь у роботі громадських організацій як усвідомлені представники громадянського суспільства [20]. Тим не менш, незважаючи на всі тодішні політичні перипетії, оцінка стану громадянського суспільства в Україні упродовж 1997-2003 рр., в аналітичних зведеннях компанії „Freedom House”, дещо покращилася -- з 4 до 3,75 балів [20].

Урешті, незалежними західними компаніями було визначено й недосконалість судової системи та системи призначення, звільнення й притягнення суддів до відповідальності. Тому загалом оцінка системи правосуддя у 1997-2003 рр., як і інших показників стану демократії, була на порівняно низькому рівні: за тодішньою методикою „Freedom House” вона (упродовж цього періоду) знизилася з 3,75 до 4,50 балів [20]. Такі показники України щодо основних демократичних прав і свобод відповідали рівню частково вільних (гібридних) демократій.

Унаслідок політичних змін 2004 р., відомих як Помаранчева революція, відбулося внесення змін до Конституції, що забезпечило перехід до парламентсько-президентської системи влади. Значні президентські повноваження, що до цього належали президенту, здебільшого перейшли у владне поле виконавчих повноважень глави КМУ, а також ВРУ. Тодішні поправки до Конституції забезпечили цілковиту незалежність КМУ від президента, адже глава держави був позбавлений повноважень дострокового припинення діяльності КМУ [15]. Також починаючи з 2004 р. президент уже не мав права скасовувати акти КМУ, а лиш міг зупиняти їх дію з мотивів конституційної невідповідності [9, с. 99].

Відтоді право ініціативи та звільнення очільника КМУ з подальшим звільненням усього уряду перейшло до ВРУ. До парламенту перейшла також і президентська компетенція щодо керівника силових відомств. Таким чином, у 2004 р. до президентських повноважень у здійсненні відбору лідерів, крім військового командування, силових структур та дипломатичного корпусу, залишилися лише квоти у Нацраді з питань телебачення та радіомовлення, Раді Нацбанку, а також Конституційному Суді [9, с. 109-110].

Замість квазіавтономної виконавчої влади з центром у президентській адміністрації, що була характерною для Конституції зразка 1996 р., з'явився такий самий повноправний кабінет парламентської більшості [21, р. 79]. У системі функціональних компетенцій центральних органів влади було посилено компетенції парламенту. Разом з тим, як відзначає львівський науковець В. Литвин, що „...за часів президенства В. Ющенка, а також починаючи з 2014 р. після колапсу президент-парламентаризму політичний режим в Україні тяжів до електоральної демократії” [7]. Попри всі недоліки електоральна демократія дає Україні шанс на транзит від гібридного до усталеного демократичного режиму.

Щодо президента -- то його можливості регулювати економіку зменшилися [5, с. 141]. Відтак, маючи прямі зв'язки з урядовцями різних рівнів, ФПГ більше не потребували патронату президента. Водночас нові конституційні норми забезпечували майже стовідсоткове існування парламентської більшості, що йменувалася „коаліція депутатських фракцій”. Так званий компроміс 8 грудня 2004 р. започаткував змагання між найсильнішими ФПГ [9, с. 20-21]. Сила, що перемагала на виборах і здобувала владу, „відрізала” опонентську політичну силу, котра ставала опозицією й фактично втрачала спроможність впливати на формування базових політичних принципів формування порядку денного розвитку держави.

Президент В. Ющенко вже не міг виконувати неформальні функції Л. Кучми, оскільки прийшов до влади на їх практиці. В. Ющенко прагнув залишитися у ролі своєрідного морального авторитета з володінням права вето щодо різноманітних політичних рішень, зокрема й урядових [23].

Натомість парламентсько-президентська форма правління часів каденції В. Ющенка (2005-2010) не відзначилася своєю політичною безхмарністю. За умов неспроможності збалансувати повноваження між президентом та прем'єр-міністром як двома ключовими інститутами виконавчої влади така форма правління дала збій, про що свідчить перманентне протистояння між главою держави -- В. Ющенком та очільницею уряду -- Ю. Тимошенко, а також прем'єром В. Януковичем. Тож перехід до формату парламентсько- президентської республіки став транзитом до нового типу політичних криз і конфліктів.

До всього слід додати зловживання у призначенні суддів, розпуск парламенту указами президента, блокування ним роботи уряду, використання силових структур у політичних цілях, відсутність прогресу в соціально-економічних реформах тощо [1, с. 22].

Закон України „Про Кабінет Міністрів України”, ухвалений 21 грудня 2006 р., передбачав основні завдання Уряду України, які стосувалися, передусім, забезпечення державного суверенітету [24]. Закон обмежував права президента, який відтак позбавлявся можливостей припиняти повноваження прем'єр-міністра. Окрім можливостей відмовитися підписати президентський акт, прем'єр-міністр здобув право визначати міністрів, відповідальних за укази, що вводить в дію рішення РНБО України. Більше того, КМУ здобув право скасовувати акти будь-якого міністерства, зокрема оборони і закордонних справ [9, с. 99; 26].

Таким чином, згідно з редакцією Конституції України 2004 р. функція відбору лідерів перейшла від президента до парламентської коаліційної більшості та відповідального перед нею КМУ. Президент міг лише зупиняти їх дію з мотивів невідповідності цій Конституції (Ст. 106, ч. І, п. 15), звернувшись до Конституційного Суду України [16]. Разом з тим, президенту було заборонено застосовувати право вето, вносячи зміни до Конституції, та уточнено право оприлюднювати закони для спікера парламенту у разі непідписання закону у 10-денний термін [5, с. 141].

Усе ж, деяке розширення повноважень КМУ та прем'єр-міністра було необхідним для створення видимості демократизації перерозподілу повноважень між президентом та кМу.

На тлі політичної кризи у виконавчій гілці влади стабільно високим був індекс корупції України у її міжнародному рейтингу, згідно з компанією „Freedom House”. Високий індекс корупції в Україні не змінювався упродовж 2003-2009 рр. і становив 5,75 бала [25]. Також згідно з рейтингом, складеним компанією „Transparency International”, Україна посідала 134-те (2008 р.) та 146-те (2009 р.) місця у міжнародній оцінці корупції в світі [26, с. 137].

Також після Помаранчевої революції 2004 р. індекс рівня демократичності урядування був встановлений на рівні 5,25 бала, а у 2005 р. він підвищився до 5 балів -- згідно з аналізом „Freedom House” [27]. Згодом унаслідок політичної конкуренції серед найвищих посадових осіб та „війни за укази”, що велася між президентом та парламентом у 2006-2009 рр., індекс рівня демократичності управління в Україні, згідно з висновками „Freedom House”, погіршився з 4,50 до 5 балів [25]. Однак рейтинговий індекс демократичності розвитку громадянського суспільства України, згідно з даними „Freedom House”, залишався у 2006-2009 рр. на порівняно високому рівні -- 2,75 бала [28].

Судова система у 2009 р. зазнала значного недофінансування, що зумовлювало підвищення рівня корупції у цій сфері. На цю ситуацію накладався низький професіоналізм суддів та виразна політизація судової влади. Саме тому, за даними „Freedom House”, індекс її правосуддя протягом 2006-2009 рр. погіршився з 4,25 до 5 балів [26, c. 119]. Усе ж, попри недосконалість парламентсько-президентської політичної системи показники рейтингів та індексу ключових прав і свобод були вищими, порівняно з періодом існування України як президентсько-парламентської республіки.

В. Янукович із приходом до влади у лютому 2010 р. розпочав процес розширення повноважень шляхом повернення (ревізії) до Конституції варіанта 1996 р. Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. відбулося відновлення Конституції України у редакції 28 червня 1996 р. За цим рішенням відбувається повернення до президентсько- парламентської (фактично президентської) моделі виконавчої влади часів Л. Кучми та значне посилення повноважень президента у сфері виконавчої влади [29, с. 145-146].

За правління В. Януковича (2010-2014) було завдано удару по парламентаризму, а скасування Конституції редакції 2004 р. посилило президентську вертикаль аж до ознак узурпації влади й ресурсів. Слід наголосити, що зі зміною Конституції України у 2010 р. відбулася так звана антиреформа, яка запустила процес авторитаризації України, зростання ролі держави та криміналу аж до їх зрощення. Відтоді у ВРУ дедалі частішими стали випадки перетікання депутатів до пропрезидентського табору, що поглиблювало парламентську корупцію.

В. Янукович мав потужний вплив як на уряд -- завдяки безпосередній участі у його формуванні, так і парламент -- завдяки стабільній більшості. Відтак президент, будучу главою держави, мав ще й формальні можливості керівництва уряду, використовуючи при цьому парламент як інструмент постійного посилення своїх повноважень. Процес прискореної авторитаризації режиму В. Януковича дозволяв йому, як главі держави, мати своєрідний „кишеньковий” Кабмін, відносини з яким базувалися на персональних та закулісних домовленостях з прем'єр-міністром та членами уряду. Таким чином, В. Януковичу вдалося закріпити де-факто авторитарний режим через зниження статусу уряду та парламенту, котрі втратили свою незалежну роль у системі національного управління.

Патрон-клієнтські відносини за участю глави держави досягли свого апогею в умовах остаточного утвердження кланово-олігархічного політичного режиму: повернення до президентсько-парламентської (по суті, президентської) форми правління, персоналізація влади В. Януковича та наростання впливу його вузького привілейованого оточення, котрому надавався доступ до ресурсів шляхом монополізації економічного й політичного ринку [5, с. 162].

За часів режиму В. Януковича рівень індексу політичної корупції в Україні, за даними „Freedom House”, залишався доволі високим (на рівні 6-6,25 балів), а Україна перебувала на 146-152-му місцях у міжнародному рейтингу оцінки корупції в світі [26, с. 137-138]. Водночас індекс демократичності управління за режиму В. Януковича погіршився із 5 до 6 балів [26, c. 37]. Усе ж, завдяки активізації громадянського суспільства України та розгортання потужного руху за європейський вибір індекс його розвитку у 2011-2014 рр., за даними „Freedom House”, зріс із 2,75 до 2,50 бала [30].

Справжнім ударом по судовій системі України став політично мотивований арешт експрем'єр-міністерки Ю. Тимошенко за „зловживання владою”. Саме тому індекс незалежності судової системи в Україні у 2012-2014 рр., згідно з аналізом компанії „Freedom House”, залишався на рівні 6 балів [31]. Отже, негативні показники оцінки рівня індексу та рейтингу ключових політичних прав і свобод за В. Януковича є свідченням того, що президентсько-парламентська форма республіки не сприяє становленню усталеної демократії в Україні.

Таким чином, спроби розширити президентські повноваження мали місце у обох типах напівпрезиденталізму. Водночас повторюваний (перманентний) конфлікт між президентом і прем'єр-міністром та, врешті, й парламентом заганяє в глухий кут усю політичну систему України та унеможливлює ефективне функціонування ключових інституцій виконавчої влади. Тому головним конституційним завданням України є забезпечення балансу стримувань і противаг, необхідним видається підтримка ефективного парламенту, спроможного здійснювати нагляд за президентом та урядом, а також ефективно забезпечувати законотворчу діяльність.

21 лютого 2014 р. ВРУ проголосувала за повернення до прем'єр- президенталістської форми правління. Згідно з цією моделлю парламентська коаліція призначає та звільняє главу КМУ та його міністрів. Власне президент номінує прем'єр-міністра на посаду згідно з пропозицією парламентської коаліції (більшості). На цій основі ВРУ призначає (юридично формалізує) прем'єр-міністра [2].

Президенталістська модель Конституції України значно ускладнила досягнення рівня планування для одного з центрів влади як за часів президентства Л. Кучми, так і В. Януковича. Відповідно до Закону „Про Кабінет Міністрів України” від 27 лютого 2014 р. виконавчу владу КМУ здійснює безпосередньо через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів [32]. Тобто, участь президента у безпосередньому здійсненні виконавчої влади була мінімізована. В той же час КМУ залишався відповідальним перед президентом без будь-яких юридичних пояснень такої відповідальності, що значно ослаблювало регламентацію конституційно- правового статусу КМУ.

У травні 2014 р. перемогу у першому турі виборів здобув бізнесмен і політик (представник вітчизняних ФПГ) П. Порошенко, набравши 54,7% голосів. 26 жовтня 2014 р. було проведено дострокові парламентські вибори. Під час проведення дострокових парламентських виборів у жовтні 2014 р. президентська політична сила не здобула більшості серед нових політичних партій, а тому президент не отримав можливості контролювати парламент та КМУ й змушений був вести перемовини з представниками інших демократичних сил [33].

Водночас, у процесі нового транзиту до парламентсько-президентської форми правління, що розпочався у 2014 р. -- до початку повномасштабної війни Росії проти України (від 24 лютого 2022 р.), простежувалося розбалансування політичної системи у контексті посилення політичної конкуренції між різними угрупованнями. Це створює механізми до подолання патрон-клієнтизму, що склався за часів президентства Л. Кучми та відродився/зміцнився за часів режиму В. Януковича [34].

Тим часом, як зазначає видання „Ліга нет”, до кінця другого року свого правління П. Порошенко взяв під контроль усю вертикаль влади в Україні, встановивши при цьому режим президентської республіки [35]. Формування так званої коаліції у 2016 р. за участю Блоку Петра Порошенка і Народного Фронту у квітні 2016 р. стало свідченням того, що глава держави, маючи адміністративний ресурс та користуючись законними повноваженнями, нівелював роль парламенту до ролі органу легітимації прийняття рішень Адміністрації Президента. Тобто відбувся процес повернення до неформального домінування президента у системі органів виконавчої влади за умов згортання політичної конкуренції [36, c. 13].

Починаючи з квітня 2016 р. розпочалися процеси розслідування офшорних рахунків П. Порошенка (так званий Панамський скандал) та публікація його результатів. Було констатовано, що тодішній Президент України П. Порошенко у серпні 2014 р. створив від свого імені на Британських та Віргінських островах механізм передачі власної бізнес-компанії „Roshen” в „сліпий траст”, яку він публічно обіцяв продати [37]. Не менш резонансним був корупційний скандал, пов'язаний з діяльністю концерну „Оборонпром”, у якому опинився П. Порошенко та його оточення [38].

Отже, попри лобіювання створення антикорупційних інституцій -- Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), Національного агентства запобігання корупції (НАЗК) у 2015 р., а також Вищого Антикорупційного Суду України (ВАКС) у 2019 р. -- діяльність тодішнього українського президента маркувалася подвійними стандартами. Створення нових/відтворення старих корупційних схем стало можливим насамперед через повернення значних президентських повноважень та забезпечення контролю над низкою ЗМІ.

Попри прогресивні реформи у сфері подолання корупції її стан, за даними компанії „Freedom House”, залишався у 2015-2016 рр. на рівні 6 балів [39]. Згідно з оцінкою компанії „Transparency International”, станом на 2020 р. Україна набрала лише 33 бали зі 100 можливих та посіла 117-те місце зі 180 країн щодо ситуації зі станом корупції. Також, згідно з аналізом цієї організації, Україна упродовж 2012-2020 рр. піднялася на сім позицій у рейтингу сприйняття корупції, однак посіла місце поряд з такими африканськими країнами, як Свазіленд та Замбія [40].

У березні 2017 р. Президент України П. Порошенко підписав закон, який був спрямований на посилення контролю над неурядовими організаціями (НОУ), котрі ведуть боротьбу з корупцією. Цей закон зобов'язував подавати декларації про доходи працівників таких НУО. Утім, з одного боку, закон удосконалював механізми подальшої боротьби з корупцією, проте, з іншого, міг бути застосований для тиску на нелояльні до влади. Тим часом збільшилася кількість нападів на НУО та їх лідерів, почастішали рейди поліції в офіси НУО. Під особливою загрозою перебували активісти у справі боротьби з корупцією [41]. У зв'язку з вищезазначеними факторами у 20І6-2018 рр. індекс розвитку громадянського суспільства в Україні, згідно з даними „Freedom House”, знизився -- з 2,25 до 2,75 бала [42].

У 2018 р. П. Порошенко особисто призначив 113 суддів Верховного Суду України, а у грудні того самого року президент, усупереч рекомендаціям Ради Європи, подав до Верховної Ради законопроект, який значно обмежував роль міжнародних донорів України у процесі відбору суддів до нового Антикорупційного суду [43]. Все це стало свідченням практичної відсутності процесу люстрації в судовій системі України, за яку відкрито виступав Президент України. Саме тому у 2017 р. довіра українців до судової влади все ще залишалася низькою: лише 7% довіряли судам і лише 9,5% довіряли прокурорам. Усе ж, індекс сфери судової влади у 2016-2018 рр. в Україні дещо зріс -- із 6 до 5,75 бала [42].

У березні 2019 р. відбулися чергові президентські вибори, на яких перемогу здобув позасистемний політик -- комедійний актор В. Зеленський, набравши 73,2% голосів виборців у другому турі виборів [44]. Власне, хоч новий президент, на відміну від свого попередника, і не був представником ФПГ, існувало чимало інформаційних нормативів про лобіювання його інтересів українським олігархом І. Коломойським.

Новообраний президент В. Зеленський на тлі розчарувань українців попередньою владою обіцяв використати потужний кредит довіри, отриманий у ході президентської кампанії, передусім для боротьби з корупцією. Проте вже 5 червня 2019 р. Конституційний Суд позбавив НАБУ права визнавати недійсними угоди фігурантів корупційних розслідувань. Унаслідок цього було закрито цілу низку кримінальних проваджень проти високопосадовців, звинувачених у корупційних злочинах. Президент зіткнувся з проблемою збереження довіри та реструктуризації корупційних систем [45]. Тим часом розбалансування в парламентській та й усій політичній системі внесло деструктив у роботу низки політичних інститутів та всієї владної вертикалі в цілому.

Унаслідок електорального успіху президент В. Зеленський отримав досить потужні важелі впливу як на парламент, так і уряд. Прискорився процес ухвалення законів та рішень часто без врахування думок та зауважень представників інших партій. Згідно з висновками спостерігачів, 76% рішень, прийнятих парламентом у першому кварталі, мали хоча б одне процедурне порушення [46].

У березні 2020 р. Президентом України було ініційовано зміни в уряді, які супроводжувалися масованою інформаційною атакою в ЗМІ, що належали олігарху В. Медведчуку. У політичних колах убачали у цьому призначенні посилення впливу на політичні процеси олігарха Р. Ахметова. Також декілька нових міністрів були пов'язані з олігархом І. Коломойським. Тому формалізація посилення владних повноважень президента не сприяла оптимізації боротьби з корупцією. Водночас, у 2021 р. в інформаційному просторі з'явилися закиди про офшори самого В. Зеленського, які нібито пов'язані з фінансовими потоками І. Коломойського та були використані під час виборчої кампанії [47]. У зв'язку з цим рівень корупції в Україні в оцінці її рейтингу за президентства В. Зеленського знижується досить повільно. Адже Україна на 2021 р. мала корупційний індекс (2,25 бала) У 2019 р. компанія „Freedom House” започаткувала нову методику оцінювання індексу рівня корупції в зростаючому порядковому відліку -- від 1 бала (максимальний рівень корупції) до 7 балів (мінімальний рівень корупції). та посідала 126-те та 116-те місця серед рейтингу світової корупції у 2019 р. та 2022 р., відповідно [48].

Попри позитивні зрушення в державі, пов'язані з цифровізацією (зокрема, шляхом створення мобільного додатку „Дія” та спеціалізованого міністерства цифрової трансформації), станом на 2020 р. зберігалася монополія олігархів та ФПГ на телевізійному ринку, який перебував під контролем шести медіахолдингів, чиї канали охоплювали 71% глядацької аудиторії держави. Довіра до телебачення і далі знижувалася через дезінформацію й політичну упередженість [49].

Ще одним негативним індикатором персоніфікації інституту президента стала реакція НУО. У 2020 р. пройшла хвиля протестів, яка стала виразником невдоволення громадянського суспільства й реакцією адміністрації В. Зеленського на військову агресію Росії на Донбасі. Громадськість виступила проти надання особливого статусу Донбасу та проти згоди на участь представників окупованого Донбасу у мирних переговорах на рівні з Києвом [49]. Відтак індекс розвитку громадянського суспільства в Україні у 2019 р. та 2020-2022 рр. був доволі високим -- на рівні 5 балів ² У 2019 р. компанія „Freedom House” оцінювала індекс рівня розвитку громадянського суспіль-ства в зростаючому порядковому відліку -- від 1 бала (низький рівень розвитку громадянського суспільства) до 7 балів (високий рівень розвитку громадянського суспільства). [50].

Порушенням у функціонуванні інституту президента було втручання у роботу судової системи. 2021 р. відзначився конституційною кризою, спричиненою відстороненням і притягненням до кримінальної відповідальності Голови Конституційного Суду України О. Тупицького та одного із членів Верховного Суду України О. Касманіна. Утім, І4 липня 2021 р. Верховний Суд України визнав указ В. Зеленського з цього приводу незаконним і скасував його, заявивши про відсутність у президента повноважень звільняти суддів. 26 листопада 2021 р., незважаючи на поради експертів, В. Зеленський призначив нових суддів Конституційного Суду, однак суд відмовився від їх присяги [50]. Загалом, індекс рівня ефективності й незалежності судової системи України, згідно з оцінюванням компанії „Freedom House”, у 2019-2022 рр. зріс не надто позитивно -- лише із 2,50 до 2,25 бала [50] У 2019 р. оцінювання індексу рівня ефективності і незалежності судової системи компанією „Freedom House” здійснювалося в шкаловому діапазоні від 1 бала (недосконала судова система) до 7 балів (досконала судова система)..

За два з гаком роки каденції В. Зеленського рівень його підтримки знизився з 73,2% до 24%, що також було зумовлено неможливістю боротьби з корупцією, лобізмом інтересів своєї команди, втручанням у роботу судової системи тощо. Проте кардинальні зміни відбулися з повномасштабним вторгненням Росії до України 24 лютого 2022 р. Адже відтоді електоральний рейтинг українського президента зріс до близько 90% та утримується на стабільно високому рівні навіть за умов прийняття таких непопулярних рішень, як загальна мобілізація, введення комендантської години, заборона виїзду чоловічого населення України за кодон тощо.

Відомо, що воєнний стан вносив свого часу деструктив навіть у функціонування усталених демократій, а тому Україна, котра є гібридною (перехідною) демократією, точно не є унікальним випадком в умовах війни. З повномасштабним вторгненням Росії в Україну відбулося різке посилення президентської вертикалі влади на тлі набуття главою держави повноцінних функцій Верховного головнокомандувача Збройних Сил України. Нинішня організація української влади відповідає фактично всім критеріям президентської республіки. Було запроваджене так зване кризове управління, з чим вибудувана єдина мобілізована вертикаль виконавчої влади. Офіс президента перетворився на модераційний центр, до роботи якого долучилися КМУ, ВРУ та регіональні еліти [51]. Відтак відбулося й кардинальне посилення відповідальності на тлі введення воєнного стану. За перше півріччя повномасштабної війни було видано близько 300 президентських указів, які, зокрема, стосувалися безпосередньо впровадження воєнного стану, формування територіальної оборони, проведення мобілізації, стратегічного управління збройними силами тощо [52].

Водночас, з посиленням впливу інституту президента час від часу проявляються й негативні тенденції в його діяльності. Серед них: створення Офісом президента монополії на істину й порядок денний, неприпустимість критики влади, надмірне втручання в роботу інших гілок влади тощо.

Дедалі актуалізується дискурс про те, чи вдасться В. Зеленському утримати нинішній рівень довіри й електоральної підтримки? Чи вдасться Україні уникнути скочування до авторитарної моделі управління надмірною персоніфікацією особи президента? Слід зазначити, що, за даними опитувань Фонду „Демократичні ініціативи” та Центру Разумкова, 54% опитаних у 2021 р. були згодні з тим, що сильні лідери можуть зробити для України більше, аніж усі закони і дискусії, в той час як 37% опитуваних були категорично проти того щоб влада зосереджувалася виключно у одних руках. Врешті, 72% респондентів вважали, що будь-який сильний лідер має дотримуватися законодавства [53]. Попри це слід погодитися з думкою українського політолога М. Фесенка, який вказує на неможливість повернення до автократичних президентських тенденцій через елементарне звикання українського суспільства до демократії. До того ж, за його словами, набуття Україною статусу кандидата в члени ЄС змушує її грати за демократичними правилами [51].

Відтак з приходом до влади В. Зеленського відбулося чергове зміцнення президентської вертикалі. Адже парламентська монобільшість пропрезидентської партії „Слуга народу” дозволяла главі держави мати фактичну монополію на виконавчу владу та встановити при цьому дефакто президентську республіку. Особливого підходу у вибудовуванні президентської вертикалі потребував початок повномасштабної агресії Росії проти України у лютому 2022 р. Відтоді процес прийняття рішень фактично замикається на Офісі президента з розширенням його повноважень як Верховного головнокомандувача України.

Висновки

Отже, з розпадом СРСР становлення інституту президента супроводжувалося процесом оформлення персоналізму й беззаперечного лідерства особи, що обіймала цю посаду. По суті, через запровадження інституту президенства відбулося заміщення посади першої особи держави шляхом трансформації радянського бачення одноосібного володаря.

Хоча інституційні конфлікти були найбільшими в періоди президентсько-парламентської форми правління, вони також мали місце і протягом періоду парламентсько-президентської моделі.

За правління В. Януковича відбулася реставрація організації вертикалі виконавчої влади часів Л. Кучми, адже унаслідок внесення змін до Конституції тодішній президент наділявся, по суті, авторитарними повноваженнями. У 2014 р. унаслідок чергової конституційної реформи відбулося повернення до парламентсько-президентської форми державного правління. Однак усупереч конституційній реформі П. Порошенко перманентно намагався посилювати президентську вертикаль у прийнятті ключових рішень, лобіюючи при цьому свої власні бізнес-інтереси та інтереси свого оточення, що було своєрідним корупційним шлейфом „сім'ї” В. Януковича.

Прихід до влади у 2019 р. позасистемного політика В. Зеленського ознаменував формування так званої пропрезидентської монобільшості. Початок повномасштабної агресії Росії проти України у лютому 2022 р. став підставою до вибудовування жорсткої президентської владної вертикалі задля забезпечення кризового управління та організації верховного головнокомандування в умовах воєнного стану. Отже, доходимо висновку, що за тридцять з гаком років в Україні так і не утвердився політичний формат демократичної республіки зі збалансованою вертикаллю організації державної влади. Попри те, що в Україні немає явно виражених підстав до встановлення авторитарного режиму, держава не відзначається спроможністю для оптимізації президентської владної вертикалі. Адже попри конституційне визначення парламентсько-президентської форми правління в Україні виконавча інституційна модель досі залишається дефакто президентською з креном у бік персоніфікації глави держави, що формує (форматує) корупцію, не забезпечує балансування діяльності ключових владних інститутів та прискорення демократичних перетворень.

Перспективи подальших досліджень. Подальша конституційна реформа в Україні потребує консенсусу у розумінні ролі президента та його функцій. Не винятком є посилення наукового й політичного дискурсу щодо нової участі президента у процесі призначення посадових осіб різного рівня. Адже теоретично політична роль президента, як і роль інституту виконавчої влади може знижуватися. Тож балансування політичних інститутів виконавчої влади через обмеження персоналістського впливу на політичні процеси в Україні президента як глави держави покликано забезпечити прискорення транзиту України від гібридної до усталеної демократії.

Бібліографічні посилання

1. Чоудрі С., Седеліус Т., Кириченко Ю. Напівпрезиденціалізм та інклюзивне врядування в Україні: пропозиції для конституційної реформи. Київ: Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам, 2018. 72 с.

2. Averchuk R. Political Explainer: Ukraine's System of Government. URL: https:// voxukraine.org/cards/pravlinnya/index-en.html (дата звернення: 27.10.2022).

3. Авер'янов В. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник у 2 т. Т. 1: Загальна частина. Київ: Юридична думка, 2004. 584 с.

4. Галаган Л. Конституційне закріплення повноважень вищих органів державної влади. URL: http://nbuviap.gov.ua/asambleya/konst_zakrip_povnov_orgamv_derg_ vlad_galagan.php (дата звернення: 30.10.2022).

5. Зеленько Г. Траєкторія трансформації політичного режиму в Україні за роки незалежності: демократія vs олігархічна клановість. Політичний процес у незалежній Україні: підсумки і проблеми. Київ: Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України, 2021. С. 139-176.

6. Кармазіна М. Президентство: український варіант. Київ: ТОВ „Бланк-Прес”, 2007. 365 с.

7. Литвин В. Еволюція інституту президентства в політичній історії України: становлення, повноваження, роль і місце у системі правління. URL: https://filos.lnu. edu.ua/wp-content/uploads/2014/12/ukr.presid_ua.pdf (дата звернення: 03.03.2023).

8. Назаренко С. Становлення і розвиток виконавчої влади в Україні. Університетські наукові записки. 2009. № 3. С. 34-37.

9. Ярема В. Президент України та Кабінет Міністрів України в системі політичних рішень. Інституційні зміни політичної системи сучасної України: оцінка стану та напрями оптимізації: аналітична доповідь / за ред. Г. Зеленько. Київ: ІПіЕнД ім. І. Ф. Кураса, 2014. С. 90-134.

10. Balmaceda M. Energy Dependency, Politics and Corruption in the Former Soviet Union: Russia's power, Oligarchs' Profits and Ukraine's Missing Energy Policy, 1995-2006. London; New York: Routledge, 2008. 222 p.

11. Way L. Rapacious Individualism and Political Competition in Ukraine, 1992-2004. Communist and Post-Communist Studies. 2005. Vol. 38. Issue 2. P. 191-205.