Становлення та сутність моделі підзвітності CompStat

Федчак Ігор Андрійович,

кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри оперативно-розшукової діяльності

Key words: model, proactivity, data, management, law enforcement, criminal activity, accountability, efficiency, prevention.

Як відомо, операційне середовище діяльності правоохоронних органів є динамічним та постійно змінюється через вплив різноманітних чинників зовнішнього та внутрішнього характеру. Упевнено можна констатувати, що практика діяльності правоохоронних органів не може бути сталою і повторюваною протягом тривалих періодів часу, оскільки у протилежному випадку відставання від вимог часу призведе до втрати ефективності, результативності та наступальності. І йдеться не лише про виявлення та викриття протиправної діяльності, а в першу чергу про упереджувальну (запобіжну) правоохоронну діяльність, яка є основним, базовим та фундаментальним напрямом роботи правоохоронних органів, оскільки вона дозволяє попереджувати настання негативних наслідків, нейтралізувати злочинні наміри, не допускати переростання підготовки до вчинення протиправних дій у закінчену стадію та й в кінцевому значенні дозволяє відчутно економити дефіцитні людські, фінансові та технічні ресурси правоохоронних органів.

Однозначно стверджувати, що є джерелом тенденцій до зміни оперативних, тактичних та стратегічних підходів у роботі правоохоронних органів, не можна, проте, якщо такі зміни набувають системного характеру і оформлюються як самостійний напрям організаційної діяльності, така практика набуває статусу самостійної моделі правоохоронної діяльності. Дослідження історичних підвалин функціонування правоохоронних органів різних країн дозволяє виділити спектр самостійних проактивних моделей правоохоронної діяльності, зокрема: здійснення правоохоронної діяльності, орієнтованої на потреби громад (Community Policing, ^Р); здійснення правоохоронної діяльності на основі даних (Data-

Driven Approaches to Crime and Traffic Safety / DDACTS); здійснення правоохоронної діяльності на основі прогнозів (Predictive Policing); здійснення правоохоронної діяльності, орієнтованої на певну проблематику (Problem-Oriented Policing/POP); профілактика скоєння тяжких злочинів через зосередження роботи поліції в місцях концентрації незначних правопорушень (модель Broken Windows/ Розбитих вікон (BWT) тощо, проте особливий інтерес серед цих моделей представляє модель підзвітності CompStat з огляду на те, що досліджувана модель сформувалася під впливом розвитку засад стратегічного лідерства, запозичених із прогресивного досвіду менеджменту в приватному секторі, які згодом були впроваджені в урядові установи загалом, а також у діяльність правоохоронних органів. Видається, що дослідження позитивного зарубіжного досвіду та його імплементація у діяльність правоохоронних органів України із застосування алгоритмів правоохоронної проактивної моделі підзвітності CompStat є вагомим чинником, який може помітно підвищити якість та результативність базової запобіжної (упереджувальної) функції правоохоронних органів, а отже, потребує наукового дослідження та висвітлення.

Концептуальні та науково-практичні аспекти реалізації моделі підзвітності CompStat досліджували зарубіжні вчені Д. Вайсбурд (D. Weisburd), С. Мастрофскі (S. Mastrofski), А. Макнеллі (A. McNally), Р. Грінспен (r. Greenspan), Дж. Вілліс (J. Willis) [1], В. Волш (W. Walsh) [2], Дж. Етерно (J. Eterno), Е. Сільверман (E. Silverman) [3], Дж. Годаун (J. Godown) [4], Б. Бонд (B. Bond) [5], Р. Зінк (R. Zink) [б] та інші. Самостійних досліджень становлення та сутності моделі підзвітності CompStat в Україні проведено не було.

Метою статті є дослідження та висвітлення становлення та сутності моделі підзвітності CompStat як самостійної проактивної моделі правоохоронної діяльності.

Правоохоронна проактивна модель підзвітності CompStat об'єднує багато принципів управління разом в одній моделі, пристосованій для поліцейських підрозділів. Ця модель характеризується у найбільш загальному вигляді як стратегічне вирішення проблем. "Стратегічне" є доречним описом, оскільки це підкреслює суть цієї моделі - спрямованість на створення загального та універсального підходу до управління правоохоронними органами, які мають справу з невизначеним і нестабільним операційним середовищем.

Як зазначають вчені Д. Вейсбурд (D. Weisburd), С. Мастрофскі (S. Mastrofski) та інші у фундаментальному науковому дослідженні "Reforming to preserve: Compstat and strategic problem solving in American policing", модель CompStat була представлена у 1994 році тодішнім комісаром Департаменту поліції НьюЙорка В. Бреттоном (W. Bretton). Згодом вона була визнана головною інновацією в американській поліції. За кілька років з моменту її виникнення повідомлялося, що відділи поліції усієї країни почали приймати за основу діяльності модель підзвітності CompStat. Згодом модель CompStat навіть отримала нагороди від Гарвардського університету за те, що її застосування призвело до переконливого скорочення злочинності та покращення якості життя в Нью-Йорку [1, с. 422].

Прототип моделі CompStat був вперше створений у Департаменті поліції СолтЛейк-Сіті (США) SLCPD у січні 2015 року. Центральним елементом моделі є складання аналітичних звітів, які від моменту створення моделі пройшли ретельний процес перевірки і модифікацій до досягнення кінцевого формату звіту CompStat, який поліція Солт-Лейк-Сіті (США) використовує досі [7].

Комісар Департаменту поліції НьюЙорка В. Бреттон (W. Bretton) і його співробітники багато в чому опиралися на принципи управління, які вже отримали визнання як найсучасніші та перспективні на той час. Ці принципи включали дотримання зобов'язань керівництвом і здатність: 1) втілювати основні цілі правоохоронного органу у практичну діяльність; 2) надавати пріоритет оперативним цілям над адміністративними, 3) спрощувати механізм управління та персоніфікувати відповідальність за досягнення цих цілей;

4) більш якісно здійснювати сканування середовища організації для раннього виявлення проблем і розробки стратегій реагування (наприклад, керуватися даними);

5) збільшити організаційну гнучкість для впровадження найбільш перспективних стратегій; 6) з'ясовувати, які заходи реагування працюють, а які ні, дотримуючись емпіричної оцінки того, що сталося. Такий стиль управління стали характеризувати як "стратегічне лідерство" і "стратегічний вибір" [1, с. 422-423].

Посприяли запровадженню моделі підзвітності CompStat чотири взаємопов'язані позитивні тенденції стратегічного вирішення проблем поліцейськими керівниками. Першою серед них є тенденція проблемно орієнтованого підходу поліції, яка наголошує на важливості прийняття рішень про те, як діяти на основі наявних даних. Другою тенденцією є зростання знань про злочинність та про ефективні заходи реагування на її прояви. Третя тенденція - доступ до сучасних комп'ютерних технологій, які дозволяють проводити обробку та аналіз великих обсягів даних (так званих big data), доступність географічних інформаційних систем та засобів комунікації. Поєднання цих тенденцій уможливило своєчасне визначення необхідного з наявних накопичених надвеликих обсягів кримінальних даних. Керівники правоохоронних органів стали більш відкритими до настанов з управління, які походять від управлінських основ з комерційного сектору, які застосовують найновіші умови, методи та підходи до стратегічного управління. Ці тенденції спонукали керівників поліції до все більш сприйнятливого погляду на модель CompStat.

Абревіатура CompStat - це скорочення від COMPUter STATistics або COMPArative (Comparison) STATistics. Це комбінація інструментів управління, філософії та організаційного управління для відділів поліції. Попри те, що про походження назви моделі досі тривають дискусії (наприклад, комп'ютерна статистика, порівняння статистичних даних), модель CompStat становить управлінський процес у рамках системи управління ефективністю, який включає аналіз даних про кримінальні правопорушення та порушення громадського порядку, засоби для розв'язання стратегічних проблем і чітку структуру підзвітності. Це інструмент управління продуктивністю, заснований на меті постійного вдосконалення. Модель правоохоронної діяльності CompStat є організаційним інструментом, за допомогою якого можна точно та швидко визначити проблемні географічні зони, ефективні контрзаходи та вимірювати результати діяльності з вирішення конкретних проблем.

У моделі CompStat підкреслюється залежність від точного та своєчасного аналізу криміногенних даних для виявлення тенденцій, закономірностей, патернів кримінальних правопорушень і проблем із подальшим швидким виділенням особового складу та ресурсів для вжиття цільових заходів реагування. Структура моделі підзвітності CompStat має ключове значення для того, щоб гарантувати вибір ефективних контрзаходів за результатами аналізу, правильність застосування заходів, а також оцінку ефективності цих заходів щодо стабілізації криміногенної ситуації або оперативної обстановки.

На відміну від традиційної пасивної (реактивної) моделі правоохоронної діяльності, яка породжує явище кризового управління, CompStat є інноваційною моделлю, яка забезпечує правоохоронні організації засобами для випереджувальної діяльності на основі ретельно проведеного аналізу, а також засобами для звітування на основі послідовних показників ефективності відповідно до завдань правоохоронного органу. Правоохоронні органи, які застосовують проактивні підходи для стабілізації криміногенної ситуації, або оперативної обстановки, мають можливість подолати обмеження традиційної моделі правоохоронної діяльності, стають більш цілеспрямованими у своїй діяльності, значною мірою мінімізують майбутні потенційні ризики й досягають більшої прозорості, що сприяє послідовному та фаховому наданню правоохоронних послуг. Крім того, модель підзвітності CompStat надає правоохоронним органам можливість реструктурувати свою систему управління для поліпшення розподілу ресурсів, покращення співпраці з іншими урядовими та правоохоронними структурами для надання якісних правоохоронних послуг громадянам.

Учений В. Волш (W. Walsh), характеризуючи сутність моделі підзвітності CompStat, визначає її як цілеспрямований стратегічний процес управління, який використовує технології, операційну стратегію та управлінську підзвітність для структурування надання правоохоронних послуг і забезпечення безпеки мешканців територіальних громад [2].

Учені Дж. Етерно (J. Eterno) та Е. Сільверман (E. Silverman) констатують, що у найбільш загальному вигляді модель підзвітності CompStat передбачає, що керівники правоохоронних органів несуть персональну відповідальність за стан криміногенної ситуації (оперативної обстановки) на своїх територіальних одиницях. Модель CompStat супроводжується застосуванням сучасною комп'ютеризованою системою накопичення та аналізу криміногенних даних, розширеними можливостями картографування злочинності, що використовується як основа для регулярних інтерактивних зустрічей, під час яких в онлайн-режимі виробляються стратегії протидії злочинності, на яких керівники вищих рівнів заслуховують та за потреби можуть притягнути до відповідальності керівників правоохоронного органу нижчого рівня за конкретні застосовані ними стратегії та рішення протидії злочинності [3, с. 427].

Модель підзвітності CompStat також можна охарактеризувати як модель стратегічного вирішення проблем, яка прагне зосередити увагу правоохоронних органів на конкретних проблемах злочинності та надати повноваження місцевим правоохоронним органам виявляти та вирішувати ці проблеми. Якщо порівнювати модель CompStat з поширеними уявленнями про проблемно орієнтовані моделі та концепції діяльності поліції, які, як правило, зосереджені на практиці на рівні ліній (шахрайства, крадіжки, незаконні заволодіння транспортними засобами), то модель підзвітності CompStat зосереджується на способах організації правоохоронних органів як інституції, що вирішує проблеми, а не на конкретних стратегіях вирішення проблем, які застосовує правоохоронний орган.

Проактивна модель підзвітності CompStat надає спосіб або інструмент, завдяки якому співробітники правоохоронних органів можуть точно та швидко виявити проблеми, точно визначити географічні райони та виміряти результати діяльності з вирішення проблем. У підсумку моделі управління на основі даних під назвою CompStat приписують зменшення злочинності й поліпшення якості життя громадян [7].

Оскільки модель підзвітності CompStat часто покладається на базові програмні засоби, цю модель іноді плутають з програмним забезпеченням як таким. Це фундаментальна помилка. Модель правоохоронної діяльності CompStat передбачає потребу регулярного застосування системи картографування злочинів та використання комерційної (приватної) системи збору даних. Також модель діяльності CompStat у загальному вигляді передбачає активне доведення криміногенної інформації до громадськості, у тому числі через власні вебсайти для відображення даних на інтерактивних картах.

Вчені Д. Вейсбурд (D. Weisburd), С. Мастрофський (S. Mastrofski) та інші визначають, що для моделі підзвітності CompStat характерними є шість ключових елементів, які формують комплексний підхід до мобілізації правоохоронних установ щодо виявлення, аналізу та вирішення проблем у сфері громадської безпеки: 1) роз'яснення місії; 2) внутрішня підзвітність; 3) географічна організація управління; 4) організаційна гнучкість; 5) керована даними ідентифікація та оцінка проблеми; 6) інноваційне вирішення проблем [1].

Варто зазначити, що модель підзвітності CompStat - це багатогранна система управління операціями (діяльністю) правоохоронних органів. Модель CompStat функціонує як процес боротьби зі злочинністю, який включає повторювані зустрічі, зазвичай щотижня, на яких критично переглядаються показники діяльності для визначення шляхів їх покращення. Модель підзвітності CompStat дотримується класичної моделі вирішення проблем, яка зосереджена на підзвітності на всіх рівнях організації. На основі аналізу кількісних статистичних показників формуються передумови для визначення моделей кримінальних правопорушень (профіль злочину), характеристик групи злочинців (профіль групи), особливості підозрюваних (профіль підозрюваного) та ідентифікуються місця концентрації кримінальної активності - гарячі точки (Hot Spots). На основі проаналізованих даних розробляються стратегії для протидії будь-якому поширенню кримінальної активності. Процес роботи з CompStat заохочує творчість у розробці стратегій, розподілі ресурсів та розгортанні особового складу правоохоронного органу. Модель підзвітності CompStat передбачає відповідальність керівників та працівників за проактивне (упереджувальне) протистояння проблемам злочинності.

Модель підзвітності CompStat реалізується на основі збору, аналізу, розповсюдження та використання даних реального часу, щоб керівники могли приймати більш поінформовані та ефективні рішення.

Ключовим відмінним елементом моделі підзвітності CompStat є використання даних з метою контролю роботи кожної адміністративно-територіальної одиниці, яка обслуговується правоохоронним органом, та притягнення до відповідальності керівників територіальних одиниць за погіршення стану криміногенної ситуації (оперативної обстановки) на увірених їм територіях функціонування правоохоронного органу.

Досліджувана модель підзвітності CompStat складається з чотирьох принципів, які визначають стратегію зменшення злочинності. Ці чотири принципи CompStat - це: 1) збір та аналіз точної та своєчасної інформації; 2) розробка ефективної тактики протидії; 3) швидке розгортання ресурсів; 4) оцінка операцій.

Важливу роль під час реалізації моделі підзвітності CompStat відіграє аналіз криміногенних даних кримінальними аналітиками, що дозволяє сформувати розвідувальні аналітичні продукти - інформацію, яка узагальнює стан справ, що дозволяє виявляти поточні та перспективні проблеми злочинності та проводити оцінку зусиль щодо їх вирішення. Для вирішення проблем злочинності розробляються та впроваджуються плани дій. Після того, як тактичний план дій розроблено для протидії виявленій проблемі злочинності, керівний склад повинен швидко підготуватися до його реалізації ще до загострення проблеми. Оцінка вжитих заходів додатково дозволяє визначити, що слід змінювати, що продовжувати, а що доречно припиняти у реалізовуваних визначених планом заходах, щоб ефективно користуватися наявними обмеженими ресурсами [8].

Сутнісною характеристикою моделі підзвітності CompStat є те, що вона спрямована на отримання об'єктивних діагностичних даних про сильні та слабкі сторони організації діяльності правоохоронного органу. Також модель опирається на посилення індивідуальних зусиль місцевих керівників правоохоронних органів і рядового складу, використовуючи як стимули, так і стримування. Під час проведення нарад у рамках CompStat, на яких заслуховують звіти про стан криміногенної ситуації, які відбуваються систематично, доповідають керівники територіальних відділів поліції перед вищими керівниками, щоб поінформувати їх про проблеми злочинності на своїх територіях і про те, що вони планують робити для покращення ситуації.

Нарада CompStat супроводжується оприлюдненням даних про криміногенну обстановку у конкретній територіальній одиниці, що відіграє вагому роль у цьому процесі. Статистичні відомості про криміногенну ситуацію та інші дотичні до них відомості, інформація про проблеми адміністративної одиниці проєктуються на екрани під час наради, а керівники надають відповіді на запитання про те, з якими проблемами вони мають справу. Звіт керівника поліції територіальної одиниці містить щотижневі, місячні та річні узагальнення про повідомлення про кримінальні правопорушення, відомості про арешти, затримання, випадки застосування зброї, про жертви кримінальних правопорушень, про типи інцидентів тощо. Крім того, створюються електронні карти, щоб показати географічну концентрацію кримінальної активності (Hot Spots) на конкретній території. Також ідентифікуються випадки сплеску злочинності. Крім того, заслуховують профіль поліцейських офіцерів громади, а також інші характеристики підпорядкованої їм дільниці (наприклад, демографічні дані, соціально-економічні дані, навантаження та інші характеристики).

Таким чином, звіти на нарадах CompStat слугують основою для демонстрації керівниками їхнього розуміння проблем злочинності у їхніх територіальних одиницях з метою обговорення та розроблення з вищим керівництвом та іншими присутніми керівниками стратегії подальшої діяльності. Підготовлені плани дій ретельно протоколюються. На наступній нараді CompStat керівник повинен продемонструвати, як визначена стратегія дій реалізовується.

Ключовими характерними рисами моделі підзвітності CompStat є внутрішня підзвітність, організаційна гнучкість, керованість даними, ідентифікація та оцінка проблем, а також інноваційні підходи до вирішення проблем. Разом ці елементи утворюють комплексний підхід до мобілізації правоохоронних зусиль для виявлення, аналізу та вирішення проблем громадської безпеки [1, с. 426-427].

Підсумовуючи, слід зазначити, що основними компонентами моделі підзвітності CompStat є наявність своєчасно отриманої та точної інформації про стан справ, яка підлягає аналітичному дослідженню кримінальними аналітиками з метою підготовки оглядів для керівного складу правоохоронних органів, наділених повноваженнями приймати рішення про застосування тактичних підходів для запобігання злочинності та розподілу ресурсів, які слід застосовувати планово та оперативно. Важливим компонентом моделі підзвітності CompStat є безперервне подальше спостереження та оцінка ефективності застосовуваних практик з метою вчасного внесення потрібних корективів.

Модель підзвітності CompStat вийшла за рамки правоохоронних органів та успішно впроваджується в різних сферах державної служби, оскільки вона становить якісну програму оцінки ефективності, яка може підвищити продуктивність праці та забезпечити підзвітність. Варто зазначити, що проактивна модель CompStat вважається одним з найвизначніших поліцейських нововведень протягом останніх 20 років. Перспективними напрямами подальших наукових досліджень у сфері застосування моделі підзвітності CompStat є висвітлення етапів запровадження моделі підзвітності CompStat у діяльність правоохоронних органів, організація реалізації основних компонентів моделі підзвітності CompStat, а також дослідження ефективності та результативності такої проактивної правоохоронної моделі та ролі у її реалізації кримінальної аналітичної функції.