Інститут контролю в публічному адмініструванні судової системи України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національного університету «Одеська політехніка»

Інституту публічної служби та управління

Інститут контролю в публічному адмініструванні судової системи України

Максим Крайнюков

аспірант кафедри державознавства, права та європейської інтеграції

Юрій Ровинський

доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри державознавства, права і європейської інтеграції

м. Одеса, Україна

Анотація

У статті досліджені теоретичні засади інституту контролю в публічному адмініструванні, зокрема його сутність, місце та значення для системи публічного адміністрування.

Обґрунтовано, що контроль - це передусім органічна частина, функція управління, яка є складовою частиною публічного адміністрування. Саме контроль як спосіб забезпечення законності та дисципліни в публічному адмініструванні є основною формою дотримання демократії в Україні.

Розглянуто типи контролю в публічному адмініструванні та їх сутність, а саме: внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній (надвідомчий) контроль, які представляють собою комплекс різних юридичних засобів, процедурних норм і організаційних механізмів, що використовуються для перевірки законності адміністративних та управлінських дій, а також захисту суб'єктивних прав і законних інтересів.

Проаналізовано рівні контролю в публічному адмініструванні судової системи, визнавши їх як рівень взаємного контролю центральних органів державної влади; рівень внутрішньосистемного контролю; рівень громадського контролю. Охарактеризовано кожен рівень із визначенням місця та значення в системі контролю в публічному адмініструванні судової системи.

Доведено, що інститут контролю в публічному адмініструванні судової системи має складну структуру, рівні якої визначені організаційним положенням суб'єкту контролю в системі публічної влади. Обґрунтовано, що нерівномірність можливостей та інструментів використання контролю в публічному адмініструванні судової системи обумовлено незалежністю судової гілки влади, який визначає пріоритет самоконтролю та саморегулювання. Проте, аналіз сучасного стану контролю судової системи засвідчив значний вплив та інтерес до інструментів громадського контролю внаслідок зниження довіри до судової гілки влади.

Ключові слова: судова система, контроль, публічне адміністрування, публічна адміністрація, громадянський контроль.

Abstract

Maksim Kraynukov

postgraduate student of the department of state science, law and European integration of the Odessa polytechnic national university, Odesa, Ukraine

Yuriy Rovynskyy

Doctor of Law, Associate Professor, professor of the Department State Studies,

Law and European Integration of the Odessa polytechnic national university, Odesa, Ukraine

INSTITUTE OF CONTROL IN PUBLIC ADMINISTRATION OF THE JUDICIAL SYSTEM OF UKRAINE

The article studies the theoretical foundations of the institute of control in public administration, in particular its essence, place and significance for the system of public administration.

It is substantiated that control is primarily an organic part, a function of management, which is an integral part of public administration. It is control as a way to ensure legality and discipline in public administration that is the main form of observing democracy in Ukraine.

The types of control in public administration and their essence are considered, namely: internal (intra-departmental) and external (super-departmental) control, which are a complex of various legal means, procedural norms and organizational mechanisms used to verify the legality of administrative and managerial actions, as well as the protection of subjective rights and legitimate interests.

The levels of control in the public administration of the judicial system are analyzed, recognizing them as a level of mutual control of the central bodies of state power; level of in-system monitoring; level of public control. Each level is characterized with the definition of place and value in the control system in the public administration of the judicial system.

It is proved that the institute of control in the public administration of the judicial system has a complex structure, the levels of which are determined by the organizational position of the subject of control in the system of public power. It is substantiated that the unevenness of opportunities and tools for using control in the public administration of the judicial system is due to the independence of the judicial branch, which determines the priority of self-control and self-regulation. However, the analysis of the current state of control of the judicial system showed significant influence and interest in the instruments of public control due to a decrease in confidence in the judiciary.

Keywords: judicial system, control, public administration, public administration, civil control.

Постановка проблеми

В наукових працях з державотворення та публічного управління обґрунтовано та доведено, що судова система в цілому є досить самодостатнім елементом в системі публічної влади та публічного управління. Відтак, це з одного боку, зазначене унеможливлює пряме та жорстке втручання у функціонування судової системи та, відповідно, зумовлює необхідність створення системи контролю, яка враховувала подібну самодостатність, що включає: 1) самостійність (фінансова, кадрова та інша), незалежність, інституційна та функціональна відособленість від інших гілок влади і, одночасно, єдність та безперервна взаємодія з іншими органами державної влади; 2) наявність власної системи спеціально утворених у визначеному законодавством порядку органів - судів та допоміжних суб'єктів;

комплектування судів професійними суддями та допоміжним персоналом;

реалізованість судової влади у вигляді різних форм судочинства;

ґрунтування судової влади на демократичних принципах та правових засадах.

Таким чином, специфіка судової сфери зумовлює відмінності в природі, механізмі внутрішнього контролю цієї системи. Принцип незалежності суду, заборони протиправного втручання в його діяльність третіх осіб зумовив гіперболізування такого контролю, тобто він є не тільки первинною ланкою, а й досить часто - єдиною законодавчо можливою; тобто додаткових рівнів контролю, які можуть корегувати результати внутрішнього нагляду, в контексті судової системи практично не існує. Функції контролю не обмежуються з'ясуванням, оцінкою фактів протиправної поведінки суддів та прийняття дисциплінарних рішень з цього приводу, вони також безпосередньо стосуються кадрових питань, організаційного забезпечення роботи тощо, а тому викликають значний фокус та увагу суспільства та наукової спільноти.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Тема, яка пропонується для аналізу, має свою специфіку. Окремі аспекти цієї тематики було згадано в роботах В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахрах, Е. Шмітд-Ассманна, С. Кічмаренка, В.К. Колпакова. Найбільш цінним джерелом для нашого дослідження є праці А. Федорченка. Проте, загалом це питання є малодослідженим в рамках науки публічного управління та адміністрування в контексті об'єкту контролю - судової системи та потребує більш глибокого вивчення

Мета статті - дослідити та вивчити теоретико-практичні засади інституту контролю в публічному адмініструванні судової системи України.

Виклад основного матеріалу

Контроль у сфері діяльності органів публічного адміністрування відбувається за допомогою уповноважених органів та службових осіб публічної адміністрації. Визначається, що публічна адміністрація повинна мати самостійність, яка відповідає системі адміністративного контролю, спеціально адаптованій до неї. Відповідно до зазначеного погляду, відповідальність і контроль є ключовими елементами демократично-конституційного устрою та функціонування публічної адміністрації. Неможливо розглядати публічну адміністрацію як саморегулюючу систему, не досліджуючи способи забезпечення додержання законності в публічному управлінні через контроль над публічною адміністрацією. [2, с. 245]. Законність, як зазначено, можлива тільки у разі суворого дотримання дисципліни всіма фізичними та юридичними особами, а дисципліна, у свою чергу, визначається рамками закону. Поділяємо погляди В.Б. Авер'янова та О.Ф. Андрійко, які стверджують, що «недооцінка, применшення ролі контролю можуть призвести до неконтрольованості ситуації, зменшення керованості і навіть хаосу. На цій підставі не слід віддавати перевагу як огульному запереченню контролю та критиці його надмірності, що стала модною останнім часом, так, рівною мірою, і «фетишизації» контролю, в якому вбачається вирішення всіх проблем, що існують в державному управлінні» [3, с.248]. Такий погляд підкреслює складну роль контролю у публічному адмініструванні.

У той же час, О.І. Сушинським зазначається, що проблема теорії та методології контролю в сфері публічної влади знаходиться у стадії формування та розвитку основних засад. Це означає встановлення закономірностей для розробки базових підходів, концепцій, ідей, принципів і т.д. публічний адміністрування судовий влада

Дослідник вважає, що насправді маємо справу з комплексною проблемою або комплексом проблем, які пов'язані з концептуалізацією та системною інституціалізацією контролю в сфері публічної влади. Вирішення цієї проблеми спрямоване на підвищення ефективності здійснення публічної влади, зокрема, державної влади та місцевого самоврядування. Це обумовлено тим, що контроль у сфері суспільних відносин спочатку розглядався в основному як вторинна діяльність, а державний контроль переважно використовувався як інструмент "силового" впливу на суспільні відносини, пов'язані з неправомірними діями, тоді як його сутність в контексті владного та творчого потенціалу практично не вивчалася [1].

На нашу думку, контроль є одним з найбільш ефективних способів забезпечення законності в публічному адмініструванні, що обумовлює завданням контролюючих органів, а також і самої публічної адміністрації, - контролювання та забезпечення рівня законності і дисципліни в діяльності органів публічного адміністрування

У кожній конкретній країні концепція контролю в сфері діяльності публічної адміністрації, його роль, виконання тих чи інших форм, мета, суб'єкти та способи забезпечення значною мірою залежать від державного та суспільного устрою, відповідної правової системи, юридичних традицій, рівня розвитку демократії, захисту прав людини тощо [4].

Зміст контролю становить діяльність державних органів, громадян та їх організацій, яка спрямована на: дотримання, виявлення, аналіз інформації про наявні управлінські процеси; встановлення невідповідностей, порушень, відхилень від соціальних і правових норм, цілей та цінностей; висунення вимог та пропозицій щодо усунення хиб або корекції самих норм і цілей [4]. Отже, сутність контрольної діяльності полягає, насамперед, у тому, щоб з допомогою різних методів установити, чи є в фактичних діях органів державного управління відхилення від правових норм, вжити відповідних заходів щодо належного і своєчасного відновлення порушених прав, відшкодування завданої шкоди і притягти винних осіб до юридичної відповідальності.

Законність і дисципліна в діяльності органів публічного адміністрування забезпечуються трьома основними способами, кожний з яких має притаманні тільки йому риси, закріплені відповідними нормативними актами, та реалізуються з допомогою спеціальних методів. До них належать: 1) контроль; 2) нагляд; 3) звернення до державних органів з питань забезпечення законності із заявами, пропозиціями, клопотаннями та скаргами [4]. В контексті нашого предмету дослідження, маємо заначити, що такий підхід адаптовано до інституту контролю судової системи, проте із особливостями щодо вбудованих елементів контроля в саму систему враховуючи незалежність судової гілки влади.

За твердженням Л.П. Сушко, контроль - це категорія соціальна, це функція соціального управління, засіб забезпечення нормального функціонування системи [5].

Сама суть контролю в соціальному управлінні, як доводить Л.П. Сушко, полягає в тому, що суб'єкт управління здійснює облік і перевірку виконання керованим об'єктом його вказівок. Основною метою контролю є запобігання відхиленням в діяльності керованої системи від заданої управлінської програми. У разі виявлення аномалій, контроль має на меті відновлення стабільного стану керованої системи за допомогою різних соціальних регуляторів [5].

У Юридичній енциклопедії контроль (французьке controle) означає перевірку виконання законів, рішень та інших нормативних актів [6, с. 323].

Деякі дослідники описують контроль як один з принципів, який характеризує діяльність державних органів [7, с. 11-20], або включають його до методів управління, розглядаючи контроль лише як спосіб впливу на поведінку відповідного об'єкта [8, с. 17]. У юридичній літературі контроль в основному розглядають як функцію, яку виконують державні органи. Часто вивчають і аналізують контроль як один із засобів забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні [9].

Таким чином, контроль - це передусім органічна частина, функція управління, яка є складовою частиною публічного адміністрування. Саме контроль як спосіб забезпечення законності та дисципліни в публічному адмініструванні є основною формою дотримання демократії в Україні.

У публічній адміністрації, під час здійснення публічного управління, можна виділити два типи контролю: внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній (надвідомчий) контроль.

Внутрішній контроль визначається як самоконтроль, який здійснюється всередині самої публічної адміністрації з використанням її власних ресурсів щодо окремих органів, підрозділів та персоналу [4]. Цей вид контролю спрямований на запобігання порушень правових норм з боку підконтрольних суб'єктів, а також передбачає спостереження за способами виконання адміністративними установами своїх функцій та обов'язків. Наприклад, Рада суддів України здійснює контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників (п. 8 ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Зовнішній контроль має іншу організаційно-правову форму і здійснюється органами, які мають повноваження з контролю над організаціями, що не підпорядковуються їм організаційно, і переважно стосується однієї зі сторін їх діяльності. Наприклад, Рахункова палата контролює використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів (п. 1 ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату»).

Отже, зовнішній контроль - це такий вид контролю, який здійснюють органи, організації та установи, які діють зовні від організаційних структур публічної адміністрації [4].

Зауважимо, що вказані види контролю представляють собою комплекс різних юридичних засобів, процедурних норм і організаційних механізмів, що використовуються для перевірки законності адміністративних та управлінських дій, а також захисту суб'єктивних прав і законних інтересів.

Значимість контрольної діяльності передбачає не тільки виявлення порушень закону, а й їх усунення. Саме ця якість, передусім, характеризує контроль як спосіб забезпечення законності у публічному адмініструванні. Під час здійснення контрольної діяльності стан справ на підконтрольному об'єкті оцінюється не тільки з точки зору законності, а й доцільності.

На підставі аналізу змісту поняття контрольної діяльності та способів і суб'єктів забезпечення контролю за законністю і дисципліною в публічному адмініструванні можна дійти висновку про багатоплановість системи органів державного управління. Крім того, як указує Е. Шмітд-Ассманн, публічна адміністрація є як єдиною, так і різноманітною, спосіб контролю до кожної обирається окремо [2, с. 245].

Контрольна діяльність є організаційно-процедурним аспектом щодо забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні та ділиться на послідовні етапи. Суть етапів контрольної діяльності полягає в тому, що: перший (підготовчий) визначає зміст та мету контролю і конкретні строки контрольних заходів, залучення до контролю фахівців з певних галузей знань, представників громадськості - саме на цій стадії окреслюється об'єкт та предмет контролю, обираються засоби, з допомогою яких буде здійснюватися контроль, призначаються особи, які будуть проводити відповідну перевірку, складається план її проведення; другий (процедурний) передбачає проведення контролю, що полягає у збиранні та обробленні інформації; третій (узагальнюючо-впливовий) - це аналіз підсумків контролю та прийняття відповідних рішень за його висновками; четвертий (виконавський) - вибір шляхів, форми та методи реалізації прийнятих рішень.

Визначивши теоретичні підходи до контролю у публічному адмініструванні, маємо сфокусувати увагу на інституті контролю публічного адміністрування судової системи, який має декілька рівнів:

1. Нарівні взаємного контролю центральних органів державної влади у зв'язку з реалізацією принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Кожна гілка влади здійснює контроль за діяльністю інших двох, що підтримує всю систему державних органів у стані належної працездатності, стримує від зазіхань на надмірну концентрацію влади, спроб використання влади не за призначенням тощо. Тому за діяльністю всієї системи судових органів здійснюється контроль з боку Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України.

Нарівні внутрішньосистемного контролю, що можна простежити на підставі аналізу повноважень голів судів різного рівня, повноважень судових колегій, або президій, Пленуму Верховного Суду. Наприклад, Вища рада правосуддя затверджує за поданням Державної судової адміністрації України нормативи кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів.

Розгляд судових проваджень у порядку нагляду або в касаційному порядку є також формою контролю за діяльністю судів, що виконують функцію судів першої інстанції. Крім того, Закон України «Про судоустрій і статус суддів» прямо вказує у статті 133 на контрольні повноваження Ради суддів, яка здійснює контроль за організацією діяльності судів, заслуховує з цих питань Голову Державної судової адміністрації України, його заступників, керівників структурних підрозділів і територіальних управлінь Державної судової адміністрації України.

До внутрішньосистемних заходів контролю за діяльністю суддів слід також віднести утворення кваліфікаційних комісій та проведення кваліфікаційного оцінювання з метою встановлення та стимулювання підвищення професійної кваліфікації суддів, підвищення їх відповідальності за додержання законодавства під час розгляду проваджень. До повноважень кваліфікаційних комісій належать здійснення атестації обраних суддів, надання висновків щодо кандидатів на посаду судді, порушення дисциплінарного провадження, проведення службових перевірок, надання висновків про звільнення з посад, застосування інших мір дисциплінарної відповідальності, присвоєння кваліфікаційних класів.

На іншому рівні організації слід сприймати контроль за діяльністю суддів з боку окремих громадян, засобів масової інформації, політичних партій та громадських організацій. Такий рівень контролю можна назвати громадським, оскільки його вплив виявляється в основному у формуванні громадської думки відносно діяльності суду, судової системи в цілому або окремо взятого судді. Така форма контролю найхарактерніша для демократичних країн, особливо для країн з розвинутою адвокатурою. Проведення прес-конференцій, організація інтерв'ю з керівниками судових органів, в яких вони звітують про результати судової діяльності, недоліки у роботі, також є громадською формою контролю з боку суспільства [2]. Маємо відмітити, що громадський контроль все більш стає ефективнішим за судовою системою. Це свідчить про те, що громадянське суспільство стало більш освідчено у механізмі прийняття участі у публічному управлінні, зокрема не лише через суд присяжних, а також про те, що на сучасному етапі завдяки тривалій та не завжди послідовній судовій реформі втрачено довіру до судової гілки, що обумовлює вкрай високий інтерес та, відповідно, контроль з боку суспільства.

Висновки

Таким чином, можна дійти таких висновків, що нині сформувалась стала, стандартна система контролю як способу забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів публічного адміністрування.

Сутність контролю полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин установленим у суспільстві приписам, яким вони мають слідувати. Метою такої діяльності є встановлення відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації й регулювання правовідносин, причин й умов таких відхилень, а також визначення шляхів і напрямів подолання існуючих перешкод для ефективної діяльності органів публічного адміністрування.

Інститут контролю в публічному адмініструванні судової системи має складну структуру, рівні якої визначені організаційним положенням суб'єкту контролю в системі публічної влади. Обґрунтовано, що нерівномірність можливостей та інструментів використання контролю в публічному адмініструванні судової системи обумовлено незалежністю судової гілки влади, який визначає пріоритет самоконтролю та саморегулювання. Проте, аналіз сучасного стану контролю судової системи засвідчив значний вплив та інтерес до інструментів громадського контролю внаслідок зниження довіри до судової гілки влади. В контексті цього, вважаємо подальшим перспективним напрямком подальшого дослідження суб'єктного складу контролю в публічному адмініструванні судової системи.

Література

1. Сушинський О. І. Теоретико-методологічні засади контролю у сфері публічної влади : автореф. дис. ... докт. наук з державного управління : спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / О. І. Сушинський. - К., 2003. - 41 с.

2. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права / Е. Шмітд-Ассманн ; пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов ; відп. ред. О. Сироїд. - [2-е вид. перероб. доповн.]. - К. : К.І.С., 2009. - 552 с.

3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003. - 384 с.

4. Гаращук В.М. Контроль та нагляд в державному управлінні: навч. посіб. Харків: Фоліо, 2002. 176 с.

5. Сушко Л. П. Організаційно-правові засади здійснення судового контролю в Україні: дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Л. П. Сушко. - К., 2009.

6. Юридична енциклопедія : в 6 т. - К. : «Укр. енцикл.» ім. М. П. Бажана, 1998. - Т. 1. - 669 с.

7. Журавський В. Парламентський контроль в Україні: проблеми нормативноправового регулювання / В. Журавський // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2001. - № 1 (14). - С. 11-20.

8. Заєць А. Конституційно-правові засоби обмеження держави контролю над владою / А. Заєць // Вісник Академії правових наук. - 1998. - № 36. - С. 15-28.

9. Мельник І. Адміністративне судочинство як форма контролю за діяльністю органів виконавчої влади / І. Мельник // Юридична Україна. - 2007. - № 8. - С. 26-29.

10. Мельник А. Ф. Державне управління : навч. підруч. / Мельник А. Ф., Смоленський О. Ю., Васіна А. Ю., Гордієнко Л. Ю. - К. : Знання-Прес, 2003. -

References

1. Sushins'kij, O. І. (2003). Teoretiko-metodologіchnі zasadi kontrolju u sferi pubHchno'i' vladi [Theoretical and methodological principles of control in the sphere of public power]. Extended abstract of Doctor's thesis. K. [in Ukrainian].

2. Shmrid-Assmann, E. (2009). Zagal'ne administrativnepravo jak ideja vreguljuvannja: osnovni zasadi ta zavdannja sistematiki administrativnogo prava [General administrative law as an idea of settlement: basic principles and tasks of administrative law systematics]. (vol. 1-2). K.: K.LS. [in Ukrainian].

3. Aver'janov, V. B. (2003). Derzhavne upravlinnja: problemi administrativno-pravovot teori'i ta praktiki [Public administration: problems of administrative and legal theory and practice]. K.: Fakt [in Ukrainian].

4. Garashhuk, V.M. (2002). Kontrol' ta nagljad v derzhavnomu upravlinni [Control and supervision in public administration: training]. HarkA : FoHo [in Ukrainian].

5. Sushko, L. P. (2009). Organіzacіjno-pravovі zasadi zdijsnennja sudovogo kontrolju v Ukra'i'm [Organizational and legal principles of judicial control in Ukraine]. Candidate's thesis. K. [in Ukrainian].

6. Juridichna enciklopedija [Legal encyclopedia]. (vol. 1-6). K.: «Ukr. encikl.» m. M. P. Bazhana [in Ukrainian].

7. Zhuravs'kij, V. (2001). Parlaments'kij kontrol' v Ukramk problemi normativno- pravovogo reguljuvannja [Parliamentary control in Ukraine: problems of normative and legal regulation]. Visnik Zaporiz'kogo juridichnogo institutu - Bulletin of the Zaporizhzhya Law Institute, 1 (14), 11-20 [in Ukrainian].

8. Zaєc', A. (1998). Konstitucіjno-pravovі zasobi obmezhennja derzhavi kontrolju nad vladoju [Constitutional and legal means of limiting state control over power]. Visnik Akademit pravovih nauk - Bulletin of the Academy of Legal Sciences, 36, 15-28 [in Ukrainian].

9. Mel'nik, І. (2007). Admіnіstrativne sudochinstvo jak forma kontrolju za dіjal'nіstju orgarnv vikonavcho'].' vladi [Administrative justice as a form of control over the activities of executive authorities]. Juridichna Ukra'tna - Legal Ukraine, 8, 26-29 [in Ukrainian].

10. Mel'nik, A. F. (2003). Derzhavne upravlinnja [State administration]. K.: Znannja-Pres [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru