Політико-правове забезпечення парламентської реформи в Україні: сучасний стан і пропозиції євроінтеграційних змін

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України

Політико-правове забезпечення парламентської реформи в Україні: сучасний стан і пропозиції євроінтеграційних змін

Оксана Володимирівна Кукуруз,

старший науковий співробітник відділу правових проблем політології, доктор політичних наук

Анотація

Кукуруз О. В. Політико-правове забезпечення парламентської реформи в Україні: сучасний стан і пропозиції євроінтеграційних змін

У статті проаналізовано стратегічні політичні документи та нормативно-правові акти, прийняті задля проведення парламентської реформи в Україні. Акцентовано увагу на важливості успішного завершення парламентської реформи, оскільки від цього залежить здатність парламенту виконувати необхідні для вступу в ЄС умови. Виокремлено дві хвилі парламентської реформи, які охоплюють діяльність парламенту VIII і IX скликань. За допомогою SWOT-аналізу визначено сильні і слабкі сторони політико-правового забезпечення реформи українського парламенту, а також його можливості та загрози. Відзначено зміну стратегічних пріоритетів парламентської реформи. Наголошено на необхідності прийняття оновленої стратегії парламентської реформи та створення чіткої координації між органами, які будуть її реалізовувати.

Ключові слова: парламентська реформа, стратегія реформування парламенту, діалоги Жана Моне, стратегічний план, стратегічні цілі парламентської реформи, євроінтеграція.

Abstract

Kukuruz O. V. Political and legal provision of parliamentary reform in Ukraine: current state and proposals for European integration changes

The article analyzes the advantages and disadvantages of the political and legal provision of parliamentary reform in Ukraine and to provide suggestions for its improvement at the current stage of Ukraine's European integration. Two waves of parliamentary reform are singled out. 1st wave: 2014-2019. Strengths: the Memorandum of Understanding between the European Parliament and the Verkhovna Rada of Ukraine was signed; European Parliament's Needs Assessment Mission, led by P. Cox, analyzed the activities of the Ukrainian parliament and developed a strategy for parliamentary reform - the so-called Roadmap; this political strategic document received the necessary legal basis, it was recognized as the basis for increasing the institutional capacity of the Verkhovna Rada of Ukraine; Jean Monnet's Dialogues became an important component of the political support for the reform of the Ukrainian parliament; during the eighth term of the parliament, six meetings were held as part of the «Jean Monnet Dialogues» (in Ukraine, France and Switzerland). Weaknesses: out of 52 recommendations of the European Parliament, the deadline for the implementation of 49 recommendations fell during the period of activity of the Parliament of 8 convocations, however, most of the normative legal acts, the adoption of which was planned for 2016 and 2017, were never adopted.

2nd wave: 2019-2023. Strengths: after the parliamentary elections, as part of the seventh «Jean Monnet Dialogue», a decision was made to continue the parliamentary reform by the Verkhovna Rada of Ukraine of a new convocation; during the ninth term of the parliament, two meetings were held within the framework of the «Jean Monnet Dialogues» (in France and Poland); the validity of the Memorandum between the European Parliament and the Verkhovna Rada of Ukraine was extended; the European Union and the United Nations Development Program implemented a parliamentary reform project in Ukraine, within which a number of important analytical documents were prepared by experts. Weaknesses: lack of a single center that would coordinate the work of various structures involved in parliamentary reform, in particular, such as the working group to promote the implementation of the Roadmap; Parliamentary Reform Office; the working group for the preparation of comprehensive legislative proposals on amendments to the laws of Ukraine in the field of parliamentary law; the National Council for the Recovery of Ukraine from the War.

The need to adopt an updated parliamentary reform strategy and create clear coordination between the bodies that will implement it was emphasized.

Key words: parliamentary reform, parliament reform strategy, dialogues of Jean Monnet, strategic plan, strategic goals of parliamentary reform, European integration.

Постановка проблеми

Отримання Україною 23 червня 2022 року статусу кандидата на вступ до ЄС значно посилило сподівання українського суспільства на європейське майбутнє. Однак, як свідчить досвід інших країн-кандидатів, у такому статусі держава може перебувати роками, і навіть десятиліттями, якщо не будуть виконані відповідні вимоги. Першою умовою, як відомо, є дотримання політичного критерію, який означає стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини та захист прав меншин. Однією з таких інституцій є, безумовно, Верховна Рада України. Складність полягає в тому, що парламент, який має встановлювати однакові й зрозумілі для всіх правила поведінки, сприяти верховенству права, утверджувати демократичні принципи співжиття в усіх суспільних сферах, сам часто працював не належним чином. Депутати у своїй діяльності не завжди дотримувалися декларованих ними принципів. Відтак спроби вдосконалити діяльність парламенту, які тривають роками, й надалі потребують наукових досліджень. На особливу увагу заслуговує політико-правове забезпечення парламентської реформи, оскільки від цього залежить її результативність, а в перспективі - здатність парламенту виконувати необхідні для вступу в ЄС умови.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теоретичним і практичним аспектам парламентської реформи присвячено публікації деяких дослідників, проте для здійснення комплексного аналізу її політико-правового забезпечення в Україні на сучасному етапі необхідно вивчати рішення, документи та акти, що приймаються задля її реалізації. Деякі з них вже були проаналізовані авторкою в попередніх публікаціях, зокрема в Стратегії підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України [1]. Джерельною базою для цього дослідження є аналітичні матеріали щодо парламентської реформи в Україні, підготовлені експертами в рамках проєкту ЄС-ПРООН, фахівцями Центру політико-правових реформ, робочою групою з питань державного управління Національної ради з відновлення України від наслідків війни.

Метою статті є з'ясування переваг і недоліків політико-правового забезпечення парламентської реформи в Україні та надання пропозицій для його поліпшення на нинішньому етапі євро- інтеграції України. Завдання включають: вивчення політичних документів і правових актів, які започаткували і супроводжують процес реформування українського парламенту; з'ясування сильних і слабких сторін політико-правового забезпечення парламентської реформи в Україні; розгляд можливостей і загроз для триваючої реформи парламенту; надання пропозицій, які здатні вплинути на результативність реформи, а відтак сприяти наближенню періоду, коли Україна зможе стати повноправним членом ЄС.

Основні результати дослідження

Політико-правове забезпечення парламентської реформи в Україні загалом тісно пов'язане з євроінтеграційними прагненнями нашої країни. Після підписання Угоди про Асоціацію між Україною та ЄС у 2014 році відбулася низка політичних зустрічей, переговорів, домовленостей, які активізували реформування українського парламенту.

Політичну складову парламентської реформи в Україні становлять насамперед документи, підписані представниками українського і європейського парламентів: Меморандум про взаєморозуміння між Верховною Радою України та Європейським Парламентом про спільні рамки парламентської підтримки та підвищення інституційної спроможності (В. Гройсман, М. Шульц, 2015 р.) [2]; листи на підтвердження продовження Меморандуму про взаєморозуміння між Європейським Парламентом і Верховною Радою України (А. Парубій, Е. Брок, 2017 р.) [3]; Меморандум про взаєморозуміння між Верховною Радою України та Європейським Парламентом про спільні рамки підтримки парламентської демократії (Д. Разумков, Д.-М. Сассолі, 2021 р.) [4].

Саме Меморандумом (2015 р.) було передбачено стратегічні цілі парламентської реформи в Україні - забезпечення ефективного виконання конституційних функцій Верховної Ради України - законодавчої, контрольної та представницької; підвищення якості українського парламентаризму; підвищення прозорості, передбачуваності, ефективності та відкритості процесу роботи Верховної Ради України.

Упродовж 6 місяців (вересень 2015 р. - лютий 2016 р.) Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб на чолі з П. Коксом вивчала діяльність українського парламенту. За результатами з'явилася стратегія реформування парламенту - Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (далі Дорожня карта) [5]. Постановою Верховної Ради України ці рекомендації визнано основою для внутрішньої реформи українського парламенту [6]. У 2016 році було створено Робочу групу з питань реформування парламенту.

Варто зазначити, що політичне забезпечення реформи українського парламенту відбувалося в процесі Діалогів Жана Моне. Діалоги, названі на честь одного із засновників Європейського Союзу, періодично проводилися в різних країнах: перший діалог відбувся 29 жовтня 2016 року у будинку Жана Моне (Базош, Франція); другий - 19 квітня 2017 року (м. Ірпінь, Україна); третій - 22-24 листопада 2017 року (Базош, Франція); четвертий - 25-27 березня 2018 року (Лозанна, Швейцарія); п'ятий - 11-13 жовтня 2018 року (Базош, Франція); шостий - 5-6 травня 2019 року (Лозанна, Швейцарія); сьомий - 28-29 листопада 2019 року (Базош, Франція); восьмий - 27-29 квітня 2023 року (Люблін, Польща). Результати обговорень зафіксовано у відповідних висновках [7].

Варто зазначити, що сьомий «Діалог Жана Моне» відбувся після парламентських виборів (2019 р.). Новий склад Робочої групи до висновків цього діалогу включив заяву про наміри Верховної Ради України ІХ скликання продовжувати реформування парламенту шляхом консенсусу і діалогу між усіма фракціями та групами. Одним із пріоритетних завдань було визначено здійснити аналіз імплементації рекомендацій Дорожньої карти.

У 2019 році засновано Освітній центр Верховної Ради України, серед головних завдань якого - підвищення обізнаності і довіри громадян до Верховної Ради України [8]. У 2019-2021 роках Європейський Союз спільно з Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН) реалізовує проєкт з парламентської реформи, в рамках якого створено, заявлений у Діалогах Жана Моне, Офіс парламентської реформи. Його основне завдання - сприяти підвищенню підзвітності, прозорості та ефективності Верховної Ради України [9]. Експертами Офісу парламентської реформи було підготовлено важливі аналітичні документи, зокрема: Концептуальна записка щодо удосконалення законодавчого процесу в Україні; Парламентський контроль: практичні поради та рекомендації для підвищення ефективності: посібник; Методологічні підходи та рекомендації для Верховної Ради України щодо здійснення оцінки ефективності застосування законодавства; Пропозиції щодо вдосконалення експертизи законопроєктів; Пропозиції щодо основних підходів до планування та моніторингу законотворчої діяльності у Верховній Раді України [10].

У 2021 році створено Робочу групу з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права. Її основне завдання - приведення положень Регламенту Верховної Ради України у відповідність до Конституції України, а також комплексне удосконалення законодавчих актів у сфері парламентського права, забезпечення впровадження Рекомендацій Місії Європейського Парламенту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України [11].

Аналіз політико-правового забезпечення парламентської реформи в Україні показує, що задля її проведення відбулися необхідні політичні діалоги, прийнято важливі політичні рішення, ухвалено відповідні нормативно-правові акти, створено допоміжні органи. Водночас маємо констатувати, що лише незначна кількість індикаторів, вказаних у Дорожній карті, може сигналізувати про успішну реалізацію рекомендацій Європейського Парламенту.

Крім питань щодо суті парламентської реформи та її етапів, відкритим для українського суспільства залишається питання про термін її завершення. Відповідно до Дорожньої карти термін реалізації для семи рекомендацій вказано як «на постійній основі», для двадцяти дев'ятьох - 2016 рік, для дев'ятьох - 2016-2017 роки, для трьох - 2017 рік та ще для трьох - ІХ скликання Верховної Ради України. Вже очевидно, що 2023 року, коли мала завершуватись діяльність ІХ скликання Верховної Ради України, парламентська реформа не буде завершена. Попри створення політичних і правових засад для проведення реформи, її реалізація від самого початку відбувалася дуже повільно, з суттєвим відставанням від наміченого стратегічного плану. Закономірно, що нині більшість рекомендацій Місії Європейського Парламенту, через розтягнутість реформи у часі, потребують коригувань. парламентський реформа політичний правовий

Напрацювання пропозицій щодо пріоритетних реформ є завданням Національної ради з відновлення України від наслідків війни, утвореної 21 квітня 2022 року як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Вже у липні 2022 року робоча група з реформування державного управління підготувала пропозиції до Плану відновлення України, у тому числі щодо реформи парламенту [12].

У березні 2023 року Центром політико-правових реформ і ГО «Інтерньюз-Україна» за сприяння Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та Уряду Великої Британії було оприлюднено Концепцію парламентської реформи «Україна після перемоги». Бачення України 2030 [13].

Отже, дослідження політико-правового забезпечення парламентської реформи в Україні з часу підписання Угоди про Асоціацію і до нині дає змогу умовно виокремити дві хвилі парламентської реформи, які можна представити за допомогою SWOT-аналізу, тобто окреслити її сильні і слабкі сторони, а також можливості та загрози.

хвиля: 2014-2019 роки (охоплює діяльність парламенту VIII скликання). Сильні сторони: підписано Меморандум про взаєморозуміння між Верховною Радою України та Європейським Парламентом; Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб на чолі з П. Коксом проаналізувала діяльність українського парламенту і розробила стратегію парламентської реформи - т. зв. Дорожню карту; цей політичний стратегічний документ отримав необхідне правове підґрунтя, його визнано основою для підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України; важливим компонентом політичного забезпечення реформи українського парламенту стали Діалоги Жана Моне; за період восьмої каденції парламенту відбулося шість Діалогів Жана Моне (в Україні, Франції та Швейцарії). Слабкі сторони: з 52 рекомендацій Європейського Парламенту термін виконання 49 рекомендацій припадав на період діяльності парламенту VIII скликання. Однак більшість нормативно-правових актів, прийняття яких було заплановано на 2016 і 2017 роки, так і не були прийняті. Можливості: парламент VIII скликання мав можливість виконати більшість рекомендацій Місії Європейського Парламенту, однак цього не відбулося. Загрози: не виконання більшої частини рекомендацій Європейського Парламенту поставило під загрозу отримання Україною статусу кандидата на вступ до ЄС.

хвиля: 2019-2023 роки (охоплює діяльність парламенту ІХ скликання). Сильні сторони: після парламентських виборів у рамках сьомого «Діалогу Жана Моне» було прийнято рішення про продовження парламентської реформи Верховною Радою України нового скликання; за період дев'ятої каденції парламенту наразі відбулося два Діалоги Жана Моне (у Франції та Польщі); продовжено дію Меморандуму між Верховною Радою України та Європейським Парламентом; Європейським Союзом та Програмою розвитку ООН в Україні реалізовано проєкт з парламентської реформи, в межах якого експертами підготовлено низку важливих аналітичних документів. Слабкі сторони: відсутність єдиного центру, який би координував роботу різноманітних структур, що займаються парламентською реформою, зокрема таких, як Робоча група зі сприяння реалізації Дорожньої карти; Офіс парламентської реформи; Робоча група з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права; Національна рада з відновлення України від наслідків війни. Можливості: існують численні напрацювання, спрямовані на оновлення стратегії реформування парламенту, зокрема: План відновлення України (Національна рада з відновлення України), Стратегія політико-правового розвитку України до 2030 року (відділ правових проблем політології Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України), Концепція парламентської реформи «Україна після перемоги». Бачення України 2030 (Центр політико-правових реформ і ГО «Інтерньюз-Україна» за сприяння Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та Уряду Великої Британії). Загрози: Велика кількість непоєдна- них між собою органів, які опікуються парламентською реформою, може призвести до того, що реформа знову затягнеться на роки. Існує ризик, що за таких умов існуючі аналітичні матеріали, розроблені науковими колективами, громадськими організаціями та консультативно-дорадчими органами не будуть поєднаними в один стратегічний документ і парламентська реформа знову не буде завершена.

Висновки

Отже, під час першої хвилі проведення парламентської реформи її політико-правове забезпечення було на належному рівні, проблемною виявилася безпосередня реалізація рекомендацій Місії Європейського Парламенту. Натомість під час другої хвилі триваючої парламентської реформи відбувається виконання багатьох рекомендацій, наданих експертами Місії Європейського Парламенту, однак невпорядкованим є політичний супровід реформи та її правова основа. Зокрема, немає єдиного оновленого стратегічного документа для продовження реформи, затвердженого відповідним нормативно-правовим актом. Поки що немає чіткості щодо правил взаємовідносин між органами і організаціями, які опікуються парламентською реформою.

Насамкінець необхідно підкреслити, що дещо змінилися стратегічні пріоритети парламентської реформи. Серед її трьох ключових цілей, визначених на початку реформи, на наше переконання, нині залишається лише одна - підвищення ефективності Верховної Ради України, а дві інших - підвищення підзвітності і прозорості, в умовах російсько-української війни ми не можемо реалізовувати, оскільки на даному етапі це може завдати шкоди національній безпеці та обороні України.

Виходячи з аналізу сильних і слабких сторін проведення парламентської реформи в Україні, можна зробити висновок, що, навіть незважаючи на такі об'єктивні чинники, як COVID-19 та російсько-українська війна, у реалізації рекомендацій Європейського Парламенту є певний прогрес, а значить, і шанс на її успішне завершення. Залишилось приділити певну увагу політико-правово- му забезпеченню парламентської реформи, зокрема, прийняти оновлену стратегію парламентської реформи та створити чітку координацію між органами, які її реалізовуватимуть.

Список використаних джерел

1. Кукуруз О. В. Стратегія підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України. Стратегія політико-правового розвитку України до 2030року: науково-аналітична записка / кол. авт.; за ред. І. О. Кре- сіної. Київ: Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України, 2022. С. 39-54.

2. Меморандум про взаєморозуміння між Верховною Радою України та Європейським Парламентом про спільні рамки парламентської підтримки та підвищення інституційної спроможності: Документ від 03.07.2015.

3. Заява про завершення другого діалогу Жана Моне та продовження дії угоди про партнерство між Євро- парламентом та Верховною Радою. Офіційний вебпортал парламенту України.

4. Голова Верховної Ради та Президент Європарламенту підписали Меморандум про взаєморозуміння. Голос України. 2021. 24 березня.

5. Доповідь та дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України / Місія Європейського Парламенту з оцінки потреб; П. Кокс (голова). 20152016. 74 с.

6. Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України № 1035-VIII від 17.03.2016.

7. Jean Monnet Dialogues. European Parliament. Global democracy support.

8. Про Освітній центр Верховної Ради України.

9. ЄС і ПРООН започатковують в Україні новий Проект з парламентської реформи. 15.02.2019.

10. ПРООН в Україні. Публікації.

11. Про Робочу групу з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо внесення змін до законів України у сфері парламентського права: Розпорядження Голови Верховної Ради України № 431 від 24.11.2021

12. Проєкт плану відновлення України: матеріали робочої групи «Державне управління» / Національна рада з відновлення України від наслідків війни.

13. Концепція парламентської реформи «Україна після перемоги». Бачення України 2030.

References

1. Kukuruz O. V Stratehiia pidvyshchennia efektyvnosti diialnosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. Stratehiia polityko- pravovoho rozvytku Ukrainy do 2030 roku: naukovo-analitychna zapyska / Kol. avt.; za red. I. O. Kresinoi. Kyiv: Instytut derzhavy i prava imeni V M. Koretskoho NAN Ukrainy, 2022. S. 39-54.

2. Memorandum pro vzaiemorozuminnia mizh Verkhovnoiu Radoiu Ukrainy ta Yevropeiskym Parlamentom pro spilni ramky parlamentskoi pidtrymky ta pidvyshchennia instytutsiinoi spromozhnosti: Dokument vid 03.07.2015.

3. Zaiava pro zavershennia druhoho dialohu Zhana Mone ta prodovzhennia dii uhody pro partnerstvo mizh Yevroparlamentom ta Verkhovnoiu Radoiu. Ofitsiinyi vebportalparlamentu Ukrainy.

4. Holova Verkhovnoi Rady ta Prezydent Yevroparlamentu pidpysaly Memorandum pro vzaiemorozuminnia. Holos Ukrainy. 2021. 24 bereznia.

5. Dopovid ta dorozhnia karta shchodo vnutrishnoi reformy ta pidvyshchennia instytutsiinoi spromozhnosti Verkhovnoi Rady Ukrainy / Misiia Yevropeiskoho Parlamentu z otsinky potreb; P. Koks (holova). 20152016. 74 s.

6. Pro zakhody z realizatsii rekomendatsii shchodo vnutrishnoi reformy ta pidvyshchennia instytutsiinoi spromozhnosti Verkhovnoi Rady Ukrainy: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy № 1035-Vin vid 17.03.2016.

7. Jean Monnet Dialogues. European Parliament. Global democracy support. Pro Osvitnii tsentr Verkhovnoi Rady Ukrainy.

8. IeS i PROON zapochatkovuiut v Ukraini novyi Proekt z parlamentskoi reformy. 15.02.2019.

9. PROON v Ukraini. Publikatsii.

10. Pro Robochu hrupu z pidhotovky kompleksnykh zakonodavchykh propozytsii shchodo vnesennia zmin do zakoniv Ukrainy u sferi parlamentskoho prava: Rozporiadzhennia Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy № 431 vid 24 lystopada 2021 r.

11. Proiekt planu vidnovlennia Ukrainy: materialy robochoi hrupy «Derzhavne upravlinnia» / Natsionalna rada z vidnovlennia Ukrainy vid naslidkiv viiny.

12. Kontseptsiia parlamentskoi reformy «Ukraina pislia peremohy». Bachennia Ukrainy 2030.

Размещено на Allbest.ru