Поняття системи державного резерву та її забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

ПОНЯТТЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО РЕЗЕРВУ ТА ЇЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Гідаят АЗІМОВ аспірант

м. Київ

Анотація

У статті формулюється актуальна наукова думка щодо сутності системи державного резерву, а також її забезпечення. Відповідно до чинного законодавства систему державного резерву в Україні складають органи та суб'єкти, що здійснюють формування, зберігання, переміщення, поставки, резервування, фінансування, відпуск, освіження та інші дії щодо державного резерву. Забезпечення системи державного резерву пропонується розуміти у трьох контекстах. По-перше, як складову частину (підсистему) системи національної безпеки України та системи забезпечення національної безпеки України. По-друге, як сукупність правил діяльності суб'єктів у сфері державного резерву та їх взаємодії, а також діяльність (процес) із використання, виконання, дотримання таких правил. По-третє, як інтегровану систему правових, організаційно-адміністративних та економічних заходів, що створюють умови для здійснення відносин (процесів) у сфері державного резерву й у такий спосіб сприяють ефективному закладанню, обліку, заміні, відпуску та іншим діям стосовно цінностей, що містяться в державному резерві. На цій підставі доводиться, що комплексною метою забезпечення системи державного резерву є досягнення максимальної стабільності (стійкості) та підвищення ефективності функціонування суб'єктів у сфері державного резерву задля забезпечення інтересів громадян, суспільства та держави у критичних ситуаціях шляхом забезпечення належного стану ресурсної системи державного резерву, вчасного виявлення ризиків щодо цінностей такого резерву, їх запобігання, незалежно від наявності особливого стану. Досягнення цієї мети передбачає виконання низки завдань із забезпечення системи державного резерву як особливої управлінської діяльності. У висновках до статті узагальнюються результати дослідження та обґрунтовується потреба у подальшому дослідженні засад забезпечення системи державного резерву.

Ключові слова: забезпечення, завдання, законні інтереси, мета, національна безпека, система державного резерву, управлінська діяльність.

Annotation

Hidaiat Azimov. The concept of the state reserve system and its provision. The article provides a scientific understanding of the state reserve system, as well as the essence of its provision. In accordance with current legislation, the state reserve system in Ukraine comprises bodies and entities that form, store, move, supply, reserve, finance, vacation, refreshment, and undertake other actions related to the resources of the state reserve. These subjects include the Cabinet of Ministers of Ukraine; the subject, which implements state policy in the field of the state material reserve; and also enterprises, institutions,

The author proposes to understand the provisions of the state reserve system in three contexts. Firstly, as an integral part (subsystem) of the national security system of Ukraine, and as a special element of the provisions of the national security system of Ukraine. Secondly, as a set of rules governing the activities of subjects in the field of state reservation and their interaction, as well as activities (processes) relating to the use, implementation, and compliance with such rules. Thirdly, as an integrated system of legal, organizational, administrative, and economic measures that create conditions for implementing relations (processes) in the field of state reserve, and thus contribute to the effective formation, accounting, replacement, vacation, and other actions concerning resources that are (should be) in the state reserve. On this basis, it is established that the complex purpose of ensuring the state reserve system is to achieve maximum stability and efficiency in the functioning of subjects in the field of state reserve, thereby protecting the interests of citizens, society, and the state in critical situations. Simultaneously, these relevant interests are ensured by maintaining the proper state of the resource system of the state reserve. This is achieved through the timely identification of risks to the resources of such reserve. The attainment of this objective requires fulfilling several tasks related to ensuring the state reserve system as a special management activity.

The main such tasks include, among others, providing the necessary resources to ensure legality, transparency (integrity), and effectiveness of relations and processes in the field of the state reserve; creating an effective regulatory framework and institutional conditions in which it is possible to establish and operate the administrative and legal regime to ensure the system of the state reserve; developing strategies (as well as plans for their implementation) for risk management, and taking actions to overcome challenges of a special period and other crisis situations by proper utilization of the resources of the state reserve system by the subjects of such reserve. The article's conclusion summarizes the study's findings and substantiates the need for further research into the fundamentals of the state reserve system.

Keywords: legitimate interests, management activities, national security, purpose, provision, state reserve system, tasks.

Постановка проблеми

На сьогоднішній день державний резерв і система державного резерву в Україні переважно ототожнюються з державним матеріальним резервом і системою державного матеріального резерву. Проте вже у ст. 4 урядового проєкту Закону України «Про державні резерви», що 3 березня 2023 року був зареєстрований у парламенті під № 9079 [1] (далі - проєкт Закону 2023 року № 9079) пропонується розмежувати державний матеріальний резерв, а також мобілізаційний резерв. При цьому під «державними резервами» в п. 5 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону 2023 року № 9079 пропонується розуміти «особливі державні запаси матеріальних цінностей, призначені для використання в цілях та в порядку, встановлених цим Законом» [1], що є аналогічним визначенням «державного матеріального резерву», котре окреслено в ч. 1 ст. 1 чинного Закону України «Про державний матеріальний резерв» [2]. При цьому поняття самого «державного матеріального резерву» розкривається в п. 6 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону 2023 року № 9079 [1], аналіз якого вказує на те, що в зазначеному законопроєкті робиться спроба цілісно виділити державний матеріальний резерв як окрему складову частину державних резервів. Додатково сприяє юридичній визначеності такого розмежування дефініція в п. 11 ч. 1 ст. 1 проєкту Закону 2023 року № 9079 поняття «мобілізаційний резерв», що є подібним до визначення такого резерву в абз. 2 ч. 2 ст. 1 Закону України «Про державний матеріальний резерв» [2]. Отже, можемо дійти висновку, що розмежування державного матеріального резерву і мобілізаційного резерву в процесі реформи системи державного резерву є: по-перше, особливою адміністративно-правовою проблемою, котра позначатиметься на змісті публічного адміністрування у відповідній сфері, на інституційному, нормативно-правовому, інформаційному, матеріальному тощо забезпеченні системи державного резерву; подруге, обставиною, крізь призму якої слід переосмислити концептуальний зміст системи державного резерву. Також демонструє актуальність вказаного питання той факт, що в чинному Законі України «Про державний матеріальний резерв» [2], так само як і в проєкті Закону 2023 року № 9079, не міститься визначення поняття «система державного резерву» або «забезпечення системи державного резерву», що є питанням, котре потребує вирішення для забезпечення юридичної визначеності та ефективного здійснення реформи системи державного матеріального резерву, що має звершитися до 2025 року.

Аналіз публікацій, в яких започатковано вирішення цієї проблеми

Слід констатувати, що донині з'ясуванню сутності системи державного резерву як такої ще не було приділено належної уваги з боку юристів-адміністративістів, особливо в контексті розпочатої у 2022 році реформи системи державного матеріального резерву. При цьому зазначимо, що різні аспекти функціонування системи розкриваються в наукових напрацюваннях переважно вчених-економістів, фахівців у сфері державного управління (серед яких: С. Коваленко, В. Мельник, М. Талавиря, О. Тарасюк, О. Чечель та ін.), тоді як вченими-юристами (такими як А. Берлач, М. Довгань, В. Марчук) лише фрагментарно розкриваються окремі правові аспекти сутності та функціонування цієї системи. Зазначене (у контексті поточних безпекових викликів) засвідчує нагальність дослідження сутності системи державного резерву, а також змісту забезпечення вказаної системи.

Отже, метою статті є формування актуальної наукової думки щодо сутності системи державного резерву, а також її забезпечення. Для досягнення цієї мети виконуються такі завдання: 1) з урахуванням норм чинного законодавства та проєктів законодавчих актів уточнити визначення поняття «система державного резерву»; 2) з'ясувати адміністративно-правовий зміст забезпечення системи державного резерву як управлінської діяльності у сфері державного резерву; 3) встановити мету та окреслити перелік основних завдань забезпечення системи державного резерву в Україні.

Виклад основного матеріалу

система державний резерв законодавство

Хоча в Законі України «Про державний матеріальний резерв» [2] та в проєкті Закону 2023 року № 9079 не міститься визначення поняття «система державного резерву», слід зауважити, що з ч. 1 ст. 4 Закону України «Про державний матеріальний резерв» [2] випливає, що відповідну єдину систему матеріального державного резерву в Україні складають органи та суб'єкти, що здійснюють формування, зберігання, переміщення, поставки, резервування, фінансування, відпуск, освіження державного матеріального резерву, а саме: Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву, а також підприємства (установи, організації), що входять до цієї системи [2]. Натомість у ч. 1 ст. 5 проєкту Закону 2023 року № 9079 зазначається, що «організаційну систему органів та суб'єктів, які здійснюють формування, зберігання, переміщення, поставки, резервування, фінансування, відпуск, освіження державного матеріального резерву становлять: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних резервів; суб'єкти господарювання, які розміщують запаси державного матеріального резерву на відповідальне зберігання (відповідальні зберігачі); резерванти (резиденти/неризиденти)» [1].

Враховуючи викладене, доходимо висновку, що система державного резерву є особливим об'єктом адміністративно-правового регулювання, адже ця система створена, функціонує (шляхом поставки, закладення, відповідального зберігання та відпуску матеріальних цінностей державного резерву, а також контролю за цими процесами) та реформується на підставі норм адміністративного законодавства України. При цьому серед указаних норм чинного законодавства особливого значення набувають ті, що містяться в таких групах нормативно-правових актів: 1) законодавчі нормативно-правові акти, основними з-поміж яких є Конституція України та Закон України «Про державний матеріальний резерв»; 2) підзаконні нормативно-правові акти, а саме: урядові постанови (№ 985 від 4 грудня 2019 року, № 223 від 14 березня 2018 року, № 775 від 30 вересня 2015 року, № 517 від 8 жовтня 2014 року та ін.) і розпорядження (№ 771-р від 19 серпня 2022 року); накази міністерств (приміром, накази Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України: № 2003 від 28 грудня 2018 року, № 1211 від 15 липня 2019 року; накази Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України: № 193 28 травня 2019 року, № 270 від 22 квітня 2021 року) та інших центральних органів виконавчої влади.

Крім того, система державного резерву вважається об'єктом адміністративно-правового регулювання, зважаючи на те, що її статична та динамічна природа повинна повною мірою узгоджуватися з загальноправовими (верховенства права, законності, людиноцентризму, гуманізму, справедливості, правової рівності), спеціальними (зокрема, засади прозорості, патріотизму, доброчесності, професійності суб'єктів забезпечення системи державного резерву та ін.) та особливими (приміром, принцип неприпустимості самовільного відчуження матеріальних цінностей державного резерву, принцип неспотворення мети функціонування системи державного резерву шляхом його забезпечення) принципами права.

Враховуючи викладене, можемо дійти висновку, що система державного резерву є особливим об'єктом адміністративно-правового регулювання, що вимагає комплексного забезпечення. Без такої підтримки діяльність різних суб'єктів адміністративного права у сфері державного резерву, що переслідують певні цілі та виконують поставлені завдання у цій сфері, буде пов'язана з багатьма ризиками нормативно-правового, інституційного, інформаційного, матеріального характеру тощо. Ці ризики можуть перешкодити досягненню означеної мети, а також ефективному виконанню завдань, адже ставлять під сумнів саме призначення державного резерву.

З'ясовуючи визначення поняття «забезпечення системи державного резерву», спершу уточнимо зміст поняття «адміністративно-правове забезпечення», що є проблемним питанням, ускладненим «відсутністю єдиного для всіх методологічного арсеналу щодо визначення цього поняття і, як результат, - великою кількістю різнорідних дефініцій та характерних для цього поняття ознак» [3, с. 110]. З огляду на підходи вчених [3, с. 109; 4, с. 107; 5, с. 460] можемо дійти висновку, що під адміністративно-правовим забезпеченням слід розуміти передбачену адміністративним законодавством систему адміністративно-правових засобів, методів і процедур, що розробляються та реалізуються уповноваженими суб'єктом владних повноважень із метою упорядкування суспільних відносин, а саме створення належних умов для повноцінної реалізації прав, свобод та законних інтересів суб'єктів адміністративно-правових відносин.

Враховуючи викладене, а також із огляду на варіативність фактичного вияву забезпечення (приміром, як складової певної діяльності, як особливої діяльності, як динамічної системи заходів тощо) доходимо висновку, що забезпечення системи державного резерву може розумітись у таких контекстах:

1) забезпечення системи державного резерву як складова частина (підсистема) системи національної безпеки України та системи забезпечення національної безпеки України - узгоджується із метою, завданнями та засадами національної безпеки. Що стосується мети національної безпеки, то вона, як вважають А. Чиж, С. Катькало та А. Кузьменко, постає як «здатність гарантування державними і недержавними інституціями інтересів особи, суспільства й держави, їх розвитку, джерел добробуту кожного громадянина України» [6, с. 202]. Оскільки держава не існує окремо від процесів глобалізації, слід враховувати також і зміст мети національної безпеки крізь призму глобалізаційних викликів. У цьому контексті українська вчена Р. Войтович зазначає, що «основна мета національної безпеки в умовах глобалізації має зводитися до створення умов для реалізації інтересів особи, суспільства та держави, що відповідає системі національних інтересів, яка має бути узгоджена із глобальною системою інтересів» [7, с. 291]. При цьому «головними завданнями національної безпеки є гарантування недоторканності основних життєво важливих інтересів держави, захист державного суверенітету й територіальної цілісності» [8, с. 73]. Стосовно ж засад національної безпеки України, то зважаючи на розділ II Закону України «Про національну безпеку України» [9], можемо дійти висновку, що до них слід віднести: особливу нормативно-правову основу; комплекс правових принципів (загальноправові принципи; принципи, що випливають із обов'язку дотримання норм міжнародного права; принцип розвитку сектора безпеки та оборони); фундаментальні національні інтереси України. Отже, в цьому контексті забезпечення системи державного резерву постає як спеціальна діяльність суб'єктів у сфері державного резерву, результатом чого є гарантування особі, суспільству та державі непорушності їхніх інтересів у різних сферах за рахунок накопичення, зберігання, заміни, позичання тощо матеріальних цінностей, необхідних в особливий період;

2) забезпечення системи державного резерву як сукупність правил діяльності суб'єктів у сфері державного резерву та їх взаємодії, а також діяльність (процес) із використання, виконання, дотримання таких правил. Цей підхід до розуміння забезпечення системи державного резерву виходить із того, що зазначене явище може осмислюватись у статичному його вияві (як концептуальна модель або ж як нормативна основа правопорядку в сфері державного резерву), а також водночас у динамічному його вияві (власне, як процес, діяльність, упорядкована відповідними правилами);

3) забезпечення системи державного резерву як інтегрована система правових, організаційно-адміністративних та економічних заходів, що створюють умови для здійснення відносин (процесів) у сфері державного резерву й у такий спосіб сприяють ефективному закладанню, обліку, заміні, відпуску та іншим діям стосовно цінностей, що містяться в державному резерві. Іншими словами, забезпечення системи державного резерву в цьому контексті може ототожнюватися з комплексом заходів, що виконуються з метою вироблення управлінських рішень стосовно створення, підтримання існування та удосконалення форми і змісту державних резервів із тим, аби вони достатньою мірою відповідали своєму призначенню у період, коли виникне потреба у використанні таких цінностей.

Критично аналізуючи наведені підходи до тлумачення сутності відповідного забезпечення, доходимо висновку про те, яке найбільш повне визначення можна надати з огляду на комплексний підхід. Отже, в узагальненому вигляді під «забезпеченням системи державного резерву» доцільно розуміти узгоджену із принципами права та регламентовану нормами адміністративного права діяльність (процес) суб'єктів адміністративного права щодо створення належних умов для ефективного формування, зберігання, переміщення, поставки, резервування, фінансування, відпуску, освіження державного резерву.

Для більш повного розуміння концептуального змісту забезпечення системи державного резерву необхідно уточнити також мету і завдання відповідної забезпечувальної діяльності. При цьому мета та завдання створення і функціонування системи державного резерву мають визначатися комплексно, а саме з урахуванням вирішальної ролі, котру вона відіграє у забезпеченні національної безпеки, правопорядку та гарантуванні законних інтересів особи, суспільства та держави (переважно в періоди, коли об'єктивація таких інтересів характеризується особливою вразливістю). Отже, мета і завдання відповідної системи повинні враховувати, що саме ця система є, як ми вже встановили, фундаментальним аспектом національної безпеки, що забезпечує належне функціонування суспільства і держави, а також сприяє розвитку найважливіших сфер індивідуального, суспільного та державного життя в період кризи або інших особливих обставин.

У зв'язку з цим слід зазначити, що базовою метою забезпечення системи державного резерву як невід'ємного елемента правової системи є забезпечення законності та верховенства права у сфері державного резерву. Натомість стратегічною метою забезпечення системи державного резерву є гарантування відповідності державного резерву його призначенню, котре визначається на рівні законодавства (насамперед у ст. 3 Закону України «Про державний матеріальний резерв» [2]). Враховуючи це, доходимо висновку, що комплексною метою забезпечення системи державного резерву є досягнення максимальної стабільності (стійкості) та підвищення ефективності функціонування суб'єктів у сфері державного резерву задля забезпечення інтересів громадян, суспільства та держави у критичних ситуаціях шляхом забезпечення належного стану ресурсної системи державного резерву, вчасного виявлення ризиків щодо цінностей такого резерву, їх запобігання, незалежно від наявності особливого стану.

Що ж стосується завдань забезпечення системи державного резерву, то до основних із них можемо віднести, зокрема: 1) надання інформаційних, матеріально-технічних та інших ресурсів для забезпечення законності, прозорості (доброчесності), ефективності (зокрема, відповідності вимогам науковості) відносин і процесів у сфері державного резерву, а також забезпечення відповідності вимогам національної безпеки (включно з правами, законними інтересами особи, суспільства та держави) формування, зберігання, переміщення, поставки, резервування, фінансування, відпуску, освіження ресурсів державного резерву; 2) створення ефективної нормативно-правової основи та інституційних умов, у яких можливе становлення та ефективна дія адміністративно-правового режиму забезпечення системи державного резерву; 3) розробка стратегій, а також планів їх реалізації щодо управління ризиками та здійснення дій щодо подолання викликів особливого періоду та інших кризових ситуацій за рахунок належного використання суб'єктами системи державного резерву ресурсів цього резерву; 4) нагляд за достатністю державного резерву в контексті поточних і можливих кризових ситуацій (що зумовлюють використання ресурсів резерву), а також за виникненням можливостей підвищення ефективності та актуальності здійснення публічного адміністрування в системі державного резерву, за виникненням можливостей удосконалення процедур, відносин та діяльності у сфері державних резервів у контексті поточних та ймовірних кризових явищ; 5) здійснення взаємодії та співробітництва між суб'єктами у системі державного резерву, а також із міжнародними урядовими (та неурядовими) організаціями для підвищення ефективності публічного адміністрування у системі державного резерву та підвищення готовності й потенціалу реагування на ризики, що зумовлюють використання цінностей державного резерву; 6) здійснення ефективної кадрової політики у суб'єктах системи державного резерву (зокрема, стосовно прийому на роботу працівників необхідної якості та у необхідній кількості, організації регулярного навчання та підвищення кваліфікації персоналу суб'єктів системи державного резерву (насамперед працівників, які відповідальні за управління та розподіл державного резерву), контролю за дисципліною персоналу та залучення порушників трудової дисципліни до юридичної відповідальності, забезпечення здорового психологічного клімату у суб'єктах системи державного резерву тощо);

5) здійснення публічного (державного та громадського) контролю за ефективністю функціонування системи державного резерву.

Висновки

Забезпечення системи державного резерву є найважливішим завданням у вирішенні більш масштабної проблеми - забезпечення інтересів індивіда, суспільства та держави в особливий період та в інших кризових ситуаціях особливого характеру шляхом досягнення максимальної стабільності та ефективності функціонування механізму гарантування задоволення базових потреб людини, суспільства та держави в умовах критичної вразливості їхнього життя (існування). З огляду на це забезпечення системи державного резерву потребує комплексного та багатогранного підходу, що передбачає законне, прозоре (доброчесне), ефективне, раціональне, дієве та науково обґрунтоване забезпечення: по-перше, наявність належних умов для функціонування суб'єктів системи державного резерву (зокрема, створення ефективної нормативно-правової бази, розробка стратегій управління ризиками у сфері державного резерву, нагляд за достатністю та стійкістю державного резерву та суб'єктів системи державного резерву, розвиток взаємодії та співробітництва на національному та міжнародному рівнях, реалізацію ефективної кадрової політики, здійснення публічного контролю тощо); по-друге, існування самого державного резерву як комплексу ресурсних цінностей, формування, зберігання, переміщення, поставка, резервування, фінансування, відпуск та освіження яких уможливлює належну діяльність суб'єктів цієї системи у відповідні критичні періоди. З огляду на це вкрай важливо комплексно дослідити, переосмислювати і вдосконалювати правові та організаційні засади забезпечення системи державного резерву, що є науковою проблемою, котрій доцільно приділити особливу увагу до завершення реформи системи державного матеріального резерву в Україні, а саме до 2025 року [10].

Список використаних джерел

1. Про державні резерви: проєкт Закону України від 03.03.2023 № 9079. URL: https://itd.rada.gov.ua/biinnfo/BiUs/pubFile/1679454.

2. Про державний матеріальний резерв: Закон України від 24.01.1997. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/51/97-вр.

3. Матвійчук А. В. Адміністративно-правове забезпечення державної регуляторної політики. Підприємство, господарство і право. 2019. № 1. С. 108-111.

4. Дмитренко С. О. Щодо визначення дефініції «адміністративно-правове забезпечення реалізації правоохоронної функції держави у сфері оподаткування». Сучасні проблеми правового, економічного та соціального розвитку держави: тези доп. Міжнародної науково-практ. конф. (м. Харків, 27 листопада 2020 р.). Харків: ХНУВС, 2020. С. 106-108.

5. Шопіна І. М. Поняття адміністративно-правового забезпечення як одна із базових категорій адміністративного права. Правові засади організації та здійснення публічної влади: зб. тез ІІІ Міжнародної науково-практ. конф. (м. Хмельницький, 28 лютого - 02 березня 2020 р.). Хмельницький: ХУУП імені Леоніда Юзькова, 2020. С. 458-461.

6. Чиж А. О., Катькало С. О., Кузьменко А. І. Соціальна безпека як складова національної безпеки України. Економічна безпека: держава, регіон, підприємство: матеріали ІІІ Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Полтава, 01 грудня 2016 року - 10 січня 2017 року). Полтава: ПолтНТУ, 2017. С. 201-204.

7. Войтович Р. В. Глобалізаційні виклики національної безпеки: геополітичний аспект. Сучасна українська політика. Політика і політологи про неї. 2010. Вип. 20. С. 281-297.

8. Косілова О. І. Політична безпека в системі національної безпеки України. Правова інформатика. 2011. № 1(29). С. 72-78.

9. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19.

10. Про схвалення Стратегії реформування системи державного матеріального резерву на період до 2025 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2022 № 771-р. Офіційний вісник України. 2022. № 72. Ст. 4366.

1. Pro derzhavni rezervy [About state reserves]: proiekt Zakonu Ukrainy vid 03.03.2023 № 9079. URL: https://itd.rada.gov.ua/biinnfo/Bins/pubFile/1679454. [in Ukr.].