Зв'язок явища "revolving door" та конфлікту інтересів на публічній службі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зв'язок явища «revolving door» та конфлікту інтересів на публічній службі

Олешко Олексій Миколайович кандидат наук з державного управління, старший викладач кафедри публічного управління та державної служби, Навчально-науковий інститут «Інститут державного управління» Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна

Анотація

публічний службовець конфлікт інтересів revolving door

Професійна діяльність публічних службовців є середовищем частого виникнення ситуацій конфлікту інтересів. Зокрема, високі й впливові посади є привабливими для амбітних персон, котрі прагнуть реалізувати себе у цій професійній сфері. Робота на посадах публічних службовців дає доступ до широкого кола різної інформації, у тому числі й стратегічної та не публічної, яка може являти собою навіть державну таємницю. Це вимагає від претендентів на посади публічних службовців високого рівня професійної етичності, відповідальності й порядності.

Будуючи свою професійну кар'єру службовець може змінювати багато місць постійної трудової зайнятості, мігруючи між відомствами, установами й організаціями, а також займаючи різні посади.

Державні службовці з досвідом роботи завжди цінуються на ринку праці, тому їм охоче пропонують престижні посади у комерційних компаніях. Так само і провідних фахівців високої кваліфікації відомих комерційно- успішних компаній запрошують на роботу в органи державної влади та місцевого самоврядування. На перший погляд цілком логічна й закономірна картина, але порівняно недавно, дослідники почали вивчати ситуації, які пов'язані з переходом посадовців органів публічної влади на роботу до комерційних організацій і навпаки, переміщення топ-менеджерів успішних компаній на посади публічної служби. Виявилось, що подібна міграція фахівців може мати низку проблемних ситуацій, які потребуюсь, зокрема, етичного врегулювання.

Описане вище явище, західні дослідники назвали ефектом «обертових дверей» (revolving door). Досить часто цей феномен спричиняє потенційні, реальні та уявні конфлікти інтересів, врегулювання яких відбувається, насамперед, у етичній площині.

Отже, у цій статті мова буде йти, власне, про явище «revolving door» на публічній службі, та його зв'язок з різними видами конфліктів інтересів, що можуть його супроводжувати, або бути наслідком.

Ключові слова: конфлікт інтересів, реальний конфлікт інтересів, потенційний конфлікт інтересів, уявний конфлікт інтересів, публічна служба, державна служба, служба в органах місцевого самоврядування, явище «обертових дверей».

Abstract

Oleshko Oleksii Mykolaiovych Candidate of Science (PhD) in Public Administration, Senior Lecturer at the Department of Public Administration and Civil Service, Institute of Public Administration, V. N. Karazin Kharkiv National University

THE RELATIONSHIP BETWEEN THE «REVOLVING DOOR» PHENOMENON AND CONFLICT OF INTEREST IN PUBLIC

SERVIC

The professional activity of public servants is an environment where conflicts of interest often arise. In particular, high and influential positions are attractive for ambitious individuals who want to realize themselves in this professional field. Working as a public servant provides access to a wide range of different information, including strategic and non-public data, which may even include state secrets. This requires a high level of professional ethics, responsibility, and integrity from applicants for public servant positions.

In the course of their professional career, civil servants may change their places of permanent employment, migrating between departments, institutions, and organizations, and holding various positions.

Experienced civil servants are always highly valued in the labor market and are readily offered prestigious positions in commercial companies. Similarly, leading highly qualified specialists from well-known commercially successful companies are invited to work for state and local governments. At first glance, this may seem like a logical and natural picture, but relatively recently, researchers have begun to study situations involving the transition of public officials to work in commercial organizations and vice versa, as well as the transfer of top managers of successful companies to public service positions. It has turned out that such migration of specialists can lead to a number of problematic situations that require, in particular, ethical regulation.

The phenomenon described above is called the "revolving door" effect by Western researchers. Quite often, this phenomenon gives rise to potential, real, and imaginary conflicts of interest, which must be addressed primarily at the ethical plane.

Therefore, this article will focus on the phenomenon of the "revolving door" in the public service and its connection with various types of conflicts of interest that may accompany it or result from it.

Keywords: conflict of interest, real conflict of interest, potential conflict of interest, perceived conflict of interest, public service, civil service, service in local self-government bodies, «revolving door» phenomenon.

Постановка проблеми

Дослідники з різних галузей суспільних наук порівняно недавно почали вивчати явище, яке називають «принцип обертових дверей» (revolving door). У сфері публічного управління досить часто його пов'язують з питанням лобіювання в парламенті. Під «політикою обертових дверей» (revolving door policy) розуміють переміщення між роллю законодавця або регулятора та галуззю, на яку впливає законодавство або регулювання, часто залишає лазівки для прихованого лобізму в умовах відсутності законодавства про лобізм [12].

Варто зауважити, що кадрові переміщення подібного характеру можуть мати місце не лише у законодавчій владі, а й в публічному управлінні взагалі. Переміщення посадовців з галузі державного управління чи місцевого самоврядування у комерційні структури, які були у сфері впливу орану публічної влади у якому працював чиновник, або прихід фахівців недержавних організацій на публічну службу в орган влади, який поширював свою політику своєї діяльності на організацію в якій працював фахівець створюють сприятливі умови для виникнення конфліктів інтересів різних видів.

Вивчення цього явище, зокрема, встановлення зав'язків між revolving door та виникненням конфліктів інтересів у професійній діяльності публічних службовців, може дати корисні результати для формування інструментів по врегулюванню реальних, потенційних та уявних конфліктів інтересів на публічній службі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У працях українських дослідників тема явища «revolving door» фігурує на надто часто, але варто згадати насамперед співробітників організації «Лабораторія законодавчих ініціатив» Ярослава Юрчишина, Уляну Полтавець, які у своєму доробку «Пропозиції до політики щодо конфлікту інтересів народних депутатів України» [12] висвітлюють проблему «політики обертових дверей» у прив'язці до теми парламентського лобізму.

Із закордонних дослідників явища «revolving door», передусім варто згадати ізраїльську вчену Еліз С. Брезіс, яка в одній зі своїх останніх публікацій по цій тематиці, котра має назву «Legal conflicts of interest of the revolving door» [2] розглядає ефект «обертових дверей» як чинник правових конфліктів.

Мета статті. Обґрунтувати сутність явища «обертових дверей» (revolving door) на публічній службі, а також показати його зв'язок з реальними, потенційними й уявними конфліктами інтересів, що можуть виникати у професійній діяльності публічних службовців.

Виклад основного матеріалу

В контексті суспільно-політичних явищ, твердження «обертові двері» (revolving door) - термін, що описує перехід співробітників з публічної служби (як служба в органах державної влади, так і в органах місцевого самоврядування) у компанії комерційного сектора, регулюванням яких вони займалися, будучи посадовими особами.

Феномен «обертових дверей» (revolving door) став предметом суспільного інтересу в 2010-х роках, коли про нього написали Ендрю Бейкер, Саймон Джонсон і Джеймс Квак. Вперше це явище у джерелах описано як засіб впливу на фінансову галузь [8]. Подібна теорія набула нового рівня важливості в США після кризи 2008 року, коли провідні урядовці почали припускати, що персони, які раніше обіймали посади у фінансовій сфері недержавного сектору можуть маніпулювати прийняттям фінансових рішень впливових членів уряду. Також, це явище може мати місце, якщо колишній чиновник урядового фінансового сектору, який перейшов на роботу у неурядову фінансову структуру може використовувати інформацію з попереднього місця роботи для користі приватної компанії.

Своєрідний характер явище «обертових дверей» має у Японії. Бюрократичний конфлікт інтересів і самозбагачення є, на жаль, поширеним явищем в цій країні. Основна причина є структурною: практика «амакударі» , або «сходження з небес», за якою багато високопоставлених чиновників залишають посади лише для того, щоб перейти на зручну роботу після виходу на пенсію.

Цей перехід приводить колишніх японських бюрократів до солідних посад у престижних комерційних компаніях, діяльність яких вони раніше регулювали. Таких працівників часто називають «штовхачами олівців», оскільки вони функціонально можуть нічим не займатися, а тримаються лише на авторитеті і зв'язках, здобутих на публічній службі [7].

В нинішній час явище «revolving door» досить часто розглядається у контексті етики сфери публічної служби і сприймається як невід'ємна частина етичного та антикорупційного регулювання. Пріоритетна увага при цьому приділяється декільком різновидам переміщення працівників між органами публічної влади та іншими організаціями, а саме:

- вступ на роботу до державних органів колишніх працівників приватних компаній та некомерційних організацій;

- перехід публічних службовців із державних органів до державних корпорацій або у компанії з державною участю;

- працевлаштування колишніх публічних службовців після звільнення зі служби, у тому числі: перехід колишніх посадових осіб на роботу в організації, щодо яких посадова особа раніше здійснювало функції державного регулювання; перехід колишніх публічних службовців на роботу в організації, що взаємодіють з державним органом, в якому особа раніше проходила службу; перехід колишніх публічних службовців на роботу в міжнародні організації, державні органи інших країн або в організації, основними спонсорами яких є державні органи інших країн.

Працюючи в органі публічної влади людина може мати доступ до деякої закритої інформації, вона формує внутрішні знання про систему, включаючи будь-які переваги й недоліки, які можуть існувати. Все це можна назвати «бюрократичним капіталом», до його складу також можна віднести сформовані позитивні зв'язки в середині бюрократичної системи. Таким чином, «бюрократичний капітал» дозволяє екс-чиновнику отримувати вигоди вже після звільнення з публічної служби, приміром, влаштувавшись працювати в організацію на яку колишній посадовець мав вплив. Отже, особа, яка раніше обіймала посаду в органі публічної влади, отримує можливість зловживати колишнім становищем для отримання власних вигід цілком законним шляхом [2].

Дійсно, українські нормативно правові документи не містять чіткого опису процедур щодо врегулювання проблем, які пов'язані з професійними переміщеннями особи між державними та недержавними посадами у різних організаціях, немає також і безпосереднього алгоритму притягнення до відповідальності за порушення, які можуть виникати у зв'язку з такими змінами у професійній діяльності. Але явище «обертових дверей» можна пов'язати з конфліктом інтересів у професійній діяльності публічних службовців, оскільки феномен «revolving door» може сприяти виникненню таких специфічних видів конфліктів інтересів у чинних та колишніх посадовців різних рівнів.

По-перше, переходячи на роботу в державні органи публічної влади, колишній співробітник приватної компанії, нерідко зберігає дружні зв'язки зі своїми колишніми колегами та партнерами. Якщо друзі звернуться з проханням надати їм неформальні послуги, що суперечать об'єктивному виконанню службових обов'язків, посадова особа опиниться перед важким вибором: відомо, що заради збереження особистих відносин люди можуть робити вчинки, на які не пішли б заради матеріальних благ. Ситуація стає ще більш проблематичною, якщо співробітник, який перейшов на роботу до органу державної влади, має майнові інтереси, пов'язані з колишнім роботодавцем. Наприклад, у посадової особи може зберегтися досить великий пакет цінних паперів компанії, в якій він працював раніше, посадова особа може продовжувати повертати позику, отриману від колишнього роботодавця на пільгових умовах і т. ін.. Якщо в цих випадках посадова особа має повноваження щодо прийняття рішень або вчинення дій, що стосуються колишнього роботодавця, великий ризик того, що особисті інтереси посадової особи не дозволять їй неупереджено виконувати покладені на неї функції.

По-друге, конфлікт інтересів виникає, якщо посадова особа, яка здійснює функції державного регулювання щодо будь-якої організації, отримує від цієї організації пропозицію про працевлаштування. У посадової особи може виникнути спокуса використовувати наділені їй владні повноваження, і навіть неформальні зв'язки, можливості доступу до інформації надання неформальних послуг цієї організації. При цьому важливо розуміти, що навіть якщо публічний службовець продовжує чесно виконувати свої обов'язки і не надає неналежної переваги потенційному роботодавцю, у конкурентів цієї організації, у ЗМІ або у громадян можуть виникнути сумніви щодо об'єктивності посадової особи. Таку ситуацію можна назвати уявним конфліктом інтересів [10]. Це, в свою чергу, негативно позначається на іміджі державного органу та державної влади загалом. Тож у багатьох країнах подібний уявний конфлікт інтересів регулюється не менш суворо, ніж реальний чи потенційний.

Оскільки феномен «revolving door» лежить у площині етики публічної служби, то розглянемо Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які затверджені наказом Національного агентства України з питань державної служби 05 серпня 2016 року № 158 [9]. У другому розділі (частина 3) цих правил зазначається, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані у своїй поведінці не допускати впливу приватних, сімейних, суспільних або інших стосунків чи інтересів на його (її) поведінку та прийняття рішень під час виконання своїх посадових обов'язків. Очевидно, що конфлікт інтересів, який пов'язаний з явищем «revolving door», можна підвести під наведену вище тезу. Подальше врегулювання конфлікту інтересів вже можна здійснювати до Закону України «Про запобігання корупції» [11]. Отже, якщо вчасно не врегулювати «revolving door», то потрібно вже буде регулювати конфлікт інтересів.

В Україні не поширена практика регулювання явища «обертових дверей, але подібна практика існує в інших країнах.

У Німеччині врегулювання «revolving door» має повідомний характер. Для уникнення конфлікту інтересів, колишній державний службовець повинен протягом п'яти років після звільнення (при досягненні 65 років - трьох років) подавати щорічно заяви до попереднього місця роботи про нове місце роботи [5].

Деякі країни для врегулювання практики «обертових дверей» практикують тимчасове обмеження на зайняття певними видами діяльності. Приміром, у Південній Кореї немає обмежень для працевлаштування колишніх публічних службовців до науково-дослідних установ та бізнес-асоціації, але обов'язкові два роки «періоду очікування» для бізнес-компаній. У Франції чиновник після звільнення з органу публічної влади протягом трьох років («період охолодження») не може працювати в компаніях, які потрапляли у сферу контролю, переговорів, укладання контрактів або прямого та непрямого регулювання посадовця до звільнення/відставки, а також організації, де зазначені вище компанії мають частку акцій 30% і більше. У разі недотримання цієї норми передбачається покарання, це два роки позбавлення волі та штраф до 30 000 євро. Та варто зауважити, що дозволи на обіймання посад у зазначених вище компаніях можуть видаватися у виняткових випадках спеціальною етичною комісією [6].

У Туреччині колишній публічний службовець повинен три роки не займатися діяльністю, пов'язаною з попереднім місцем роботи та з виконуваними на службі посадовими обов'язками; у США - два роки або довічно (для деяких політичних призначенців) не займатися діяльністю, пов'язаною з попереднім місцем роботи та посадовими обов'язками; у Китаї - три роки для тих, хто був на публічній службі причетний до регулювання бізнесу і два роки - для всіх інших посадовців [3]. Канадські чиновники мають один рік очікування або спеціальне дозвіл керівника органу публічної влади у якому обіймав посаду службовець, або висновок спеціального етичного комісара [1].

В країнах скандинавського регіону є практика включення індивідуальних обмежень на подальше працевлаштування після звільнення з посади в органі публічної влади, які зазвичай прописані в трудових угодах, договорах, контрактах [4].

Є підстави вважати, що варто вивчити питання доцільності запровадження подібного ефективного досвіду в сфері публічної служби України.

Висновки

Після опрацювання джерел по тематиці соціально- політичного явища «обертових дверей» виявилося, що цілком легітимне, на перший погляд, переміщення посадовців з посад державної служби до приватних компаній і навпаки, фахівців бізнес-структур на посади в органи державної влади та місцевого самоврядування, може спричинити низку негативних наслідків, зокрема виникнення ситуацій конфлікту інтересів. Ці конфлікти можуть здебільшого проявлятись як факти використання службового становища в приватних інтересах та зловживання владою. Таким чином, зв'язок між явищем «revolving door» та конфліктами інтересів на публічній службі наявний, а своєчасне врегулювання політики «обертових дверей», можна ототожнити з процедурою запобігання виникненню конфліктів інтересів на публічній службі.

Отже, явище «revolving door» на публічній службі варто дослідити більш детально й глибоко, а також розглянути доцільність створення спеціальних нормативно-правових документів, впровадження яких допомогло б регулювати потенційно та реально небезпечні ситуації пов'язані з явищем «обертових дверей». Як варіант, пунктами по врегулюванню «revolving door» можна доповнити чинні документи, приміром, можна сформулювати доповнення до «Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування». Досвід передових країн також варто проаналізувати, оцінити і розглянути доцільність застосування його в Україні.

Література

публічний службовець конфлікт інтересів revolving door

1. Archived (2020-04-01) - Policy on Conflict of Interest and Post-Employment. URL: https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25178

2. Brezis, S. Elise (2017-04-22). "Legal conflicts of interest of the revolving door". Journal of Macroeconomics. 52: 175-188. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/ S0164070416300994?via%3Dihub

3. China's Efforts to Prevent Conflicts of Interest. URL: https://www.unodc.org/documents/ treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup4/2012-August-27-29/Responses_NVs_2012/ 20120508_China_English_2.pdf

4. Ethical Guidelines for the Public Service. The Ministry of Modernisation, 7 September 2005. URL: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kilde/fad/bro/2005/0001/ddd/pdfv/ 281750-eti ske_retningslinj er_engelsk_revi dert.pdf

5. Outline of the Civil Service Systems in Foreign Countries // NAtional Personnel Authority. URL: https://data.e-gov.go.jp/data/en/dataset/jinji_20160325_0037

6. Soccoja PC Prevention of Corruption in State Administration: France // Conference on Public Integrity and Anticorruption in the Public Service . Bucarest: OCDE. 2007. P. 4; Report on Review of Post-Service Outside Work for Directorate Civil Servants. URL: http://www.gov.hk/ en/residents/government/policy/government_reports/reports/docs/RPOWDCS.pdf

7. The civil service serves itself // The Economist: [site]. URL: http://www.economist.com/ blogs/banyan/2010/08/japans_revolving-door_problem

8. Wirsching, Elisa (2018). "The Revolving Door for Political Elites: An Empirical Analysis of the Linkages between Government Officials' Professional Background and Financial Regulation". OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum: 1-2.

9. Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Наказ Національного агентства України з питань державної служби 05 серпня 2016 року № 158. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1203-16#Text

10. Олешко О. М. Уявний конфлікт інтересів на державній службі / О. М. Олешко // Публічне управління ХХІ століття: портал можливостей: зб. тез ювілейного ХХ міжнар. наук. конгресу (м. Харків, 23 квітня. 2020 р.) - Х. :Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2020 - С. 59 - 61.

11. Про запобігання корупції: Закон України, від 14.10.2014 р. № 1700- VII. URL: http ://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/1700-18.

12. Юрчишин Я., Полтавець У. Пропозиції ропозиції до політики до політики щодо конфлікту інтересів одо конфлікту інтересів народних депутатів України. Вересень 2017. URL: https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00XC86.pdf

References

1. Archived (2020-04-01) - Policy on Conflict of Interest and Post-Employment. URL: https://www.tbs-sct.canada.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25178 [in English].

2. Brezis, S. Elise (2017-04-22). "Legal conflicts of interest of the revolving door". Journal of Macroeconomics. 52: 175-188. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/ S0164070416300994?via%3Dihub [in English].

3. China's Efforts to Prevent Conflicts of Interest. (2012). URL: https://www.unodc.org/ documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup4/2012-August-27-29/Responses_ NVs_ 2012/20120508_China_English_2.pdf [in English].

4. Ethical Guidelines for the Public Service. The Ministry of Modernisation, 7 September 2005. URL: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kilde/fad/bro/2005/0001/ddd/pdfv/ 281750-etiske_retningslinjer_engelsk_revidert.pdf [in English].

5. Outline of the Civil Service Systems in Foreign Countries. (2016) // NAtional Personnel Authority. URL: https://data.e-gov.go.jp/data/en/dataset/jinji_20160325_0037 [in English].

6. Soccoja PC Prevention of Corruption in State Administration: France // Conference on Public Integrity and Anticorruption in the Public Service . Bucarest: OCDE. 2007. P. 4; Reporton Review of Post-Service Outside Work for Directorate Civil Servants. URL: http://www.gov.hk/ en/residents/government/policy/government_reports/reports/docs/RPOWDCS.pdf [in English].

7. The civil service serves itself. (2010) // The Economist: [site]. URL: http://www.economist.com/ blogs/banyan/2010/08/japans_revolving-door_problem [in English].

8. Wirsching, Elisa (2018). "The Revolving Door for Political Elites: An Empirical Analysis of the Linkages between Government Officials' Professional Background and Financial Regulation". OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum: 1-2. [in English].

9. Nakaz Natsionalnoho ahentstva Ukrainy z pytan derzhavnoi sluzhby "Zahalni pravyla etychnoi povedinky derzhavnykh sluzhbovtsiv ta posadovykh osib mistsevoho samovriaduvannia" [Order of the National Agency of Ukraine on Civil Service "General Rules of Ethical Conduct for Civil Servants and Local Government Officials"]. (n.d.). zakon.rada.gov.ua. Retrieved from https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1203-16#Text [in Ukrainian].

10. Oleshko, O. M. (2020). Ujavnij konl^kt mteresrv na derzhavmj sluzhb [Perceived conflict of interests in the state service]. Proceedings from juvіlejn XX mіzhnar. nauk. kongres «Pubhchne upravhnnja XXI stoHttja: portal mozhlivostej » - The 20th international of science of the Congress « Public administration of the 21st century: portal of opportunities ». (pp. 59-61). H. :Vid-vo HarRI NADU «Magjstr» [in Ukrainian].

11. Zakon Ukra'ini “Pro zapoHgannja korupcn” [The Law of Ukraine “On prevention of corruption”]. (n.d). zakon2.rada.gov.ua Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18 [in Ukrainian].

12. Yurchyshyn Ya., Poltavets U. (2017). Propozytsii ropozytsii do polityky do polityky shchodo konfliktu interesiv odo konfliktu interesiv narodnykh deputativ Ukrainy [Proposals to the Policy on Conflict of Interest for the Policy on Conflict of Interest of Members of Parliament of Ukraine]. URL: https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00XC86.pdf [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru