Громадянське суспільство як суб’єкт формування державної політики у сфері правової охорони тваринного світу

Размещено на http://allbest.ru

ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО ЯК СУБ'ЄКТ ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ ТВАРИННОГО СВІТУ

Кравченко Михайло Георгійович

доктор юридичних наук, старший дослідник, професор кафедри теоретичної юриспруденції, Юридичний інститут, КНЕУ імені Вадима Гетьмана

Стаття присвячена обґрунтуванню обов'язкового залучення інституцій громадянського суспільства до формування державної політики в сфері правової охорони тваринного світу в Україні. Проведене дослідження дає змогу констатувати те, що законодавство закріпило широкий спектр можливостей для взаємодії інституцій громадянського суспільства та публічної адміністрації у цій сфері публічного адміністрування. Водночас аналіз звітної документації свідчить про те, що ефективної взаємодії між профільними суб'єктами публічної адміністрації та інституціями громадянського суспільства не відбувається. Основними причинами цього є, насамперед, залучення до діалогу з владою непрофільних інституцій громадянського суспільства. Крім того, у громадських радах, які діють при суб'єктах публічної адміністрації, представлені інституції громадянського суспільства лише з окремих регіонів країни, що не дає змогу говорити про загальнодержавне представництво публічних інтересів громадськості у сфері охорони об'єктів тваринного світу.

Ключові слова: тваринний світ, домашні тварини, дикі тварини, державна політика, громадянське суспільство, громадські ради, публічне адміністрування.

M.H. Kravchenko

Civil Society as a Subject of State Policy Formation in the Field of Legal Protection of the Animal World

The article is devoted to the justification of the mandatory involvement of civil society institutions in the formation of state policy in the field of legal protection of the animal world in Ukraine.

The study is based on the analysis of literature devoted to the interaction of public administration and institutions of civil society, as well as professional literature of environmental and administrative direction.

The methodological basis of the research was general scientific and special legal research methods, and in particular: system-structural, structural-functional and logical research methods.

As a result of the conducted research, the following conclusions can be drawn:

It has been proven that civil society must necessarily be involved in the formation of state policy in the field of legal protection of wildlife objects in Ukraine. It is through cooperation with public administration that civil society contributes to conveying the content of public interests to the public regarding the desired, from the point of view of society, goals and tasks of public administration in this area.

It was found that the legislation of Ukraine provides a wide list of opportunities for cooperation between civil society institutions and public administration. It is about: public discussion in the form of: conferences, internet conferences, forums, public hearings, round table meetings, meetings, meetings (meetings) with the public; electronic consultations with the public; study of public opinion; individual and collective statements, complaints, proposals, petitions, electronic petitions; public participation in parliamentary hearings; public hearings at meetings of local self-government bodies; peaceful assembly; public control; public anti-corruption examination of normative legal acts and drafts of normative legal acts; appeal to the court. All these tools can be used by civil society institutions to influence the content of state policy in the field of wildlife protection in Ukraine, as well as to influence the resolution of specific issues that arise in this area.

It has been established that the involvement of specialized institutions of civil society in public councils, which are created under subjects of public administration that is engaged in the formation and implementation of state policy in the sphere of protection of animal world objects in Ukraine, needs to be thoroughly reformed. The basic problem in this part is that public organizations, charitable organizations, initiative groups, etc. institutions that deal with the protection of the objects of the animal world are not represented in the relevant public councils. In addition, the problem of proportional geographical representation of civil society institutions in such public councils is acute. In other words, it is necessary that the civil society institutions involved in the protection of the objects of the animal world from all over Ukraine, and not only from certain of its regions, should be involved in the functioning of such public councils.

Keywords: animal world, domestic animals, wild animals, public policy, civil society, public councils, public administration.

громадянське суспільство публічна адміністрація охорона тваринний світ

Постановка проблеми. Провідну роль у формуванні та реалізації державної політики у сфері правової охорони об'єктів тваринного світу відіграє держава в особі публічної адміністрації. Водночас це не означає того, що українське суспільство має бути відстороненим від цього процесу. На наше глибоке переконання, саме суспільство є тим колективним суб'єктом, який має змогу об'єктивно та всебічно визначити цілі та завдання публічного адміністрування у межах реалізації цього напряму державної політики. Крім того, Основний Закон України у ст. 5 визначає саме народ єдиним джерелом влади [1]. Отже, держава має створити усі умови для залучення народу до формування державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні, ефективного діалогу із інституціями громадянського суспільства для максимального врахування думок та позицій представників громадськості у процесі формування стратегії та тактики цього напряму державної політики.

Наразі в законодавстві України закладені правові механізми залучення громадськості до формування та реалізації державної політики в будь-якій сфері публічного адміністрування. У цій частині йдеться про постанову Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [2]. Також ця постанова Уряду є правовою основою діяльності громадських рад, які функціонують при усіх суб'єктах публічної адміністрації й зокрема при тих, які залучені до реалізації державної політики у сфері правової охорони об'єктів тваринного світу в Україні. Фактично, громадські ради мають стати сполучною ланкою між суб'єктами публічної адміністрації та інституціями громадянського суспільства з метою сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, зокрема у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні.

Не дивлячись на такі широкі можливості, які закладені на рівні законодавства України, виникає питання про реальність взаємодії інституцій громадянського суспільства та суб'єктів публічної адміністрації при формуванні державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу. Це питання виникає з огляду на аналіз документів та звітів громадських рад, які створені при Міністерстві захисту довкілля та природних ресурсів України [3], Державній екологічній інспекції України [4] та інших суб'єктах публічної адміністрації, які залучені до формування державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні. Вказані документи майже не містять інформації щодо реалізації державної політики саме у частині охорони об'єктів тваринного світу. Також у цих звітах ми не знайдемо конкретних пропозицій щодо: посилення державної політики у цій сфері, вирішення актуальних для України проблем у цій сфері тощо. Усе вище зазначене дає змогу констатувати те, що участь інституції громадянського суспільства у формуванні державної політики у сфері правоохоронних об'єктів тваринного світу є суто формальною.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. При проведенні дослідження нами була проаналізована література, присвячена: по-перше, екологічному праву [5, 6]; по-друге, загальному адміністративному праву [7, 8, 9].

Невирішені раніше проблеми.

Центральною проблематикою, яка визначає спрямування цього дослідження, є відсутність ефективної співпраці інституцій громадянського суспільства та публічної адміністрації у частині формування стратегії та тактики державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні.

Мета. Враховуючи наведене, визначається й мета цієї статті, яка полягає у обґрунтуванні обов'язковості залучення громадянського суспільства до формування державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу.

Виклад основного матеріалу. Наше дослідження ми б хотіли почати із аналізу окремих теоретичних досліджень, які присвячені взаємодії громадянського суспільства та публічної адміністрації. Незважаючи на значну кількість вітчизняних теоретичних досліджень, які присвячені визначенню механізмів та форм взаємодії громадянського суспільства із публічною адміністрацією у процесі формування та контролю за реалізацією державної політики у певних сферах публічного адміністрування [10, 11], достатньо мало конкретних, орієнтованих на практику відповідей, спрямованих на визначення того, як саме має відбуватися така взаємодія. У цьому контексті вагомими є результати наукових пошуків Р. С. Мельника. На наш погляд, у межах нашого дослідження варто звернути увагу на три базові наукові позиції вченого щодо взаємодії публічної адміністрації та інституцій громадянського суспільства. По-перше, громадянське суспільство та держава мають співпрацювати та взаємодіяти між собою для досягнення взаємовигідних цілей, ядром яких є права людини та громадянина [12, с. 14]. По-друге, держава та громадянське суспільство мають виробити правила свого співжиття та співіснування, спрямовані на досягнення спільної мети свого функціонування, якою є утвердження та забезпечення повної реалізації прав, свобод і законних інтересів приватних осіб [12, с. 15]. По-третє, громадянське суспільство має стати інтелектуальним опонентом держави, який має доносити до влади зміст публічних інтересів, а також громадську думку щодо напрямів зовнішнього та внутрішнього розвитку країни, способів найкращого й найбільш ефективного утвердження та реалізації прав приватних осіб [12, с. 15]. На наш погляд, усі решта питань, які стосуються взаємодії громадянського суспільства та держави, в особі публічної адміністрації, є похідним від цих базових ідей.

Варто звернути увагу на те, що громадянське суспільство є колективним суб'єктом, який представлений рівноправними учасниками. Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» до інститутів громадянського суспільства належать: громадські об'єднання, релігійні, благодійні організації, творчі спілки, професійні спілки та їх об'єднання, асоціації, організації роботодавців та їх об'єднання, органи самоорганізації населення, недержавні медіа, інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства [2]. При цьому, маємо відзначити те, що громадянське суспільство не є ієрархічною будовою, тобто у ньому відсутнє підпорядкування одних інституцій іншим. Вони є рівноправними та автономними суб'єктами, які взаємодіють один з одним, з суб'єктами публічної адміністрації заради забезпечення реалізації публічних інтересів приватних осіб у певній сфері життєдіяльності суспільства та держави. З огляду на це справедливим виглядає зауваження Р.С. Мельника стосовного того, що під громадянським суспільством варто розуміти арену добровільної колективної діяльності, зосередженої навколо спільних інтересів, цілей і цінностей [12, с. 12].

Взаємодія між публічною адміністрацією та інституціями громадянського суспільства відбувається у певних формах. Окремі із них прямо визначені у згадуваній постанові Кабінету Міністрів України [2]. Йдеться про: публічні громадські обговорення; електронні консультації з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма) [2]. У свою чергу публічне громадське обговорення може здійснюватися через організацію і проведення конференцій, інтернет-конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю [2].

Звичайно, це не вичерпує перелік форм взаємодії публічної адміністрації та інституцій громадянського суспільства. Інші форми такої взаємодії хоча прямо не визначені зазначеною постановою Уряду [2], однак передбачені законодавством України. Йдеться про індивідуальні та колективні заяви, скарги, пропозиції, клопотання, а також електронні петиції, які передбачені Законом України «Про звернення громадян» [13]; участь громадськості у парламентських слуханнях, що передбачено Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» [14]; громадські слухання, які передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [15], мирні зібрання у порядку, визначеному ст. 39 Конституції України [1], а також ст. 315 ЦК України [16]; громадський контроль; суспільна антикорупційна експертиза нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів згідно із Законом України «Про запобігання корупції» [17]; звернення до суду на підставі ст. 55 Конституції України [1] та у порядку визначеному законодавством України.

Отже, роблячи певний проміжний висновок, можемо відзначити те, що інституціям громадянського суспільства наданий широкий перелік легальних інструментів взаємодії з публічною адміністрацією з метою донесення до останньої змісту публічних інтересів громадськості у сфері правової охорони об'єктів тваринного світу.

Маємо відзначити те, що суто юридично завдання публічної адміністрації щодо реалізації заходів, спрямованих на охорону об'єктів тваринного світу, визначено на рівні низки нормативних актів, а зокрема: Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [18]; Закону України «Про тваринний світ» [19]; Закону України «Про природно-заповідний фонд України» [20]; Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України» [21]; Закону України «Про Червону книгу України» [22]; Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» [23] та ін. Так, на рівні Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» визначено, що одним із завдань забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України є: «збереження та відновлення чисельності видів природної флори та фауни, у тому числі мігруючих видів тварин, середовищ їх існування, рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу та типових природних рослинних угруповань, що підлягають охороні; протидія незаконному обігу та торгівлі об'єктами дикої фауни і флори, у тому числі введення заборони використання диких тварин у цирках, а також у будь-якій іншій комерційній діяльності публічного характеру, крім стаціонарних зоопарків» [23]. У звіті Міндовкілля України «Звіт про стан виконання у 2021-2022 роках Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2021 р. № 443» [24] констатується вжиття заходів щодо охорони об'єктів тваринного світу. Ту саму ситуацію ми можемо побачити у звітах Держекоінспекції України, а зокрема, у «Звіті з виконання Плану роботи Держекоінспекції за 1 півріччя 2023 року» [25]. З одного боку, такі звіти варто вітати, адже вони відображають ті заходи, які здійснюють суб'єкти публічної адміністрації в межах реалізації державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні. З іншого боку, необхідний зворотній зв'язок, який може дати інституції громадянського суспільства. Саме цей колективний суб'єкт має змогу вказати на недоліки реалізації державної політики у сфері правової охорони об'єктів тваринного світу в Україні, визначити ті реальні проблеми які частково або повністю не розв'язуються в процесі публічного адміністрування у цій сфері.

На наш погляд, на заваді ефективної співпраці публічної адміністрації та інституції громадянського суспільства у сфері формування державної політики щодо правової охорони об'єктів тваринного світу в Україні стоїть: 1) низька обізнаність громадськості щодо усіх можливих варіантів співпраці з публічною адміністрацією; 2) традиційна відсутність у влади ресурсів для реалізації тих проектів, які об'єктивно необхідні для збереження об'єктів тваринного світу в Україні; 3) декларативність багатьох положень актів-планів, які покладені у основу публічного адміністрування у цій сфері; 4) небажання органів публічної влади реально враховувати донесені інституціями громадянського суспільства публічні інтереси у процесі формування стратегії та тактики державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні.

До цього переліку ми також додамо той факт, що в Україні дуже мало загальноукраїнських організацій, які б займалися усім спектром питань, пов'язаних з охороною об'єктів тваринного світу. Наразі ми можемо назвати такі організації як: UAnimals; ГС «Українське об'єднання захисників тварин»; ВСГО «Асоціація зоозахисних організацій України»; Хвостатим заручникам війни; Ukrainian Rescue Appeal; Save Pets of Ukraine; Happy paw; Платформа допомоги тваринам у різних регіонах України; Зоопатруль та ін. Не дивлячись на значну кількість подібних організацій, більшість з них мають дуже вузький спектр діяльності, переважно це порятунок та стерилізація безпритульних домашніх тварин. Крім того, відсутня інформація щодо реального їхнього залучення до формування стратегії та тактики державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу. Так, аналіз складу громадської ради при Міндовкіллі України [3] та складу громадської ради при Держекоінспекції України [4] свідчить про те, що представники жодної із наведених інституцій громадянського суспільства там не представлені. Крім того, у списках громадських рад [3, 4] досить важко знайти профільні громадські організації, які саме займаються виключно питаннями охорони окремих об'єктів тваринного світу або певної групи таких об'єктів. Все це, на наш погляд, свідчить про те, що публічна адміністрація не отримує достатній обсяг інформації про зміст публічних інтересів громадськості у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні.

Висновок. В результаті проведеного дослідження можна зробити наступні висновки:

1. Громадянське суспільство має обов'язково залучатися до формування державної політики у сфері правової охорони об'єктів тваринного світу в Україні. Саме через співпрацю із публічною адміністрацією громадянське суспільство сприяє донесенню змісту публічних інтересів громадськості щодо бажаних, з точки зору суспільства, цілей та завдань публічного адміністрування у цій сфері.

2. Наразі законодавство України надало широкий перелік можливостей для співпраці інституцій громадянського суспільства та публічної адміністрації. Йдеться про публічні громадського обговорення у формі: конференцій, інтернет-конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; електронні консультації з громадськістю; вивчення громадської думки; індивідуальні та колективні заяви, скарги, пропозиції, клопотання, електронні петиції; участь громадськості у парламентських слуханнях; громадські слухання на засіданнях органів місцевого самоврядування; мирні зібрання; громадський контроль; суспільна антикорупційна експертиза нормативно- правових актів та проектів нормативно-правових актів; звернення до суду. Усі ці інструменти можуть використати інституції громадянського суспільства з метою впливу на зміст державної політики у сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні, а також для впливу на розв'язання конкретних питань, які виникають у цій сфері.

3. Потребує ґрунтовного реформування залучення профільних інституцій громадянського суспільства до громадських рад, які створені при суб'єктах публічної адміністрації, що займаються формуванням та реалізацією державної політики в сфері охорони об'єктів тваринного світу в Україні. Базовою проблемою в цій частині є те, що громадські організації, благодійні організації, ініціативні групи та ін. інституції, які займаються саме охороною об'єктів тваринного світу, не представлені у відповідних громадських радах. Крім того, гострою є проблема пропорційного географічного представництва інституцій громадянського суспільства у таких громадських радах. Інакше кажучи, необхідно, аби до функціонування таких громадських рад залучалися інституції громадянського суспільства, які займаються охороною об'єктів тваринного світу з усієї України, а не лише із певних її областей.

Список використаних джерел:

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/996-2010-%D0%BF#Text (дата звернення: 15.08.2023).

3. Громадська рада при Міністерстві захисту довкілля та природних ресурсів України. URL: https://mepr.gov.ua/gromadyanam/gromadska-rada/ (дата звернення: 15.08.2023).

4. Громадська ради при Держержавній екологічній інспекції України. URL: https://www.dei.gov.ua/post?category_id=61&post_type_id=2 (дата звернення: 15.08.2023).

5. Екологічне право: підручник / за ред. А. П. Гетьмана; М-во освіти і науки України, Нац. юрид. ун-т ім.Ярослава Мудрого. Харків: Право, 2019.552 с.

6. Мельничук О.Ф., Опольська Н.М. Законодавство та право в агропромисловому комплексі України: навчальний посібник. Вінниця: ПП «Едельвейс і К», 2011. 334 с.

7. Мельник Р. С. Система адміністративного права України: монографія. Харків: Вид-во Харків. нац. ун-ту внутр. справ, 2010. 398 с.

8. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

9. Загальне адміністративне право: підручник / за загальною редакцією Р.С. Мельника. Видання друге. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2023. 728 с. Гл.27. С. 662-690.

10. Громадянське суспільство та правова держава. URL: https://osvita.ua/vnz/reports/politolog/17558/(дата звернення: 20.08.2023).

11. Ситник П. К. Громадянське суспільство і держава: особливості їх взаємодії. Національна безпека України. Корпорація Медіа-Трейдінг. Київ, 2004. № 1/2. С. 50-53.

12. Мельник Р. С. Адміністративне право і процес: теорія та практика правозастосування: монографія. Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2019. 212 с.

13. Про звернення громадян: Закон України від 2.10.1996 р. №393/96-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 20.08.2023).

14. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10.02.2010 р. №1861-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1861-17#Text(дата звернення: 20.08.2023).

15. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 20.08.2023).

16. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. Верховна Рада України: офіц. веб-портал. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15 (дата звернення: 20.08.2023).

17. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. №1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1700-18#Text (дата звернення: 20.08.2023).

18. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25.06.1991 р. № 1264-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1264-12#Text (дата звернення: 20.08.2023).

19. Про тваринний світ: Закон України від 13.12.2001 р. № 2894-III. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2894-14#Text (дата звернення: 20.08.2023).

20. Про природно-заповідний фонд України: Закон України від 16.06.1992 р. № 2456-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-12/ed19930604#Text (дата звернення: 20.08.2023).

21. Про виключну (морську) економічну зону України: Закон України від 16.05.1995 р. № 162/95-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/162/95-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 20.08.2023).

22. Про Червону книгу України: Закон України від 07.02.2002 р. № 3055-III. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3055-14#Text (дата звернення: 20.08.2023).

23. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року: Закон України від 28.02.2019 р. № 3055-III. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2697- 19#Text(дата звернення: 20.08.2023).

24. Звіт про стан виконання у 2021-2022 роках Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2021 р. № 443. URL: https://mepr.gov.ua/wp-content/uploads/2023/05/Zvit-pro-stan-vykonannya-u-2021-2022-rokah-Natsionalnogo-planu-dij-z-ohorony- navkolyshnogo-pryrodnogo-seredovyshha-na-period-do-2025-roku.pdf (дата звернення: 20.08.2023).

25. Звіт з виконання Плану роботи Держекоінспекції за 1 півріччя 2023 року. URL:https://www.dei.gov.ua/post/2707(дата звернення: 20.08.2023).

Размещено на Allbest.ru