Нові засади здійснення адміністративних процедур в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Нові засади здійснення адміністративних процедур в Україні

Юрко Сергій Сергійович-

кандидат юридичних наук, доцент кафедри історії та права Черкаського державного технологічного університету, адвокат Національної асоціації адвокатів України

У статті досліджено законодавчі новели правового регулювання адміністративних процедур в Україні. Автором визначено переваги і недоліки Закону України «Про адміністративну процедуру», передумови його прийняття, а також вектори подальшого удосконалення адміністративно- процедурного законодавства.

Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративний орган, адміністративний акт, адміністративне провадження, адміністративне право.

адміністративний процедура закон

Serhii S. Yurko --

candidate of juridical sciences, assistant professor of the department of history and law, Cherksasy State Technology University, Lawyer of the National Bar Association of Ukraine Cherkasy

S.S. Yurko New Principles of Administrative Procedures in Ukraine

The article examines legislative innovations in the legal regulation of administrative procedures in Ukraine. It is established that special legislation on administrative procedures currently exists in most countries of the European Union and the post-Soviet space in the form of laws or codes. The subject matter of legal regulation of these legislative acts includes relations of executive authorities, local self-government bodies, their officials and other entities authorised to perform public administration functions with individuals and legal entities regarding consideration and resolution of administrative cases. The article establishes that legislative regulation of administrative procedures is an important guarantee of the exercise by individuals and legal entities of their rights, freedoms and legitimate interests. Ukraine's modernisation of the relevant legislation in the relations between the government and an individual is delayed. At present, most procedural elements of relations between administrative bodies and individuals and legal entities are regulated by subordinate legislation. The need for legislative regulation of administrative procedures is driven by the Public Administration Reform Strategy of Ukraine for 2022-2025 and Ukraine's European integration objectives. Relevant draft laws on interaction between public administration bodies and individuals and legal entities have been repeatedly submitted to the Verkhovna Rada of Ukraine since the early 2000, but have not been adopted for various reasons. On 17 February 2022, the Parliament of Ukraine adopted the Law of Ukraine "On Administrative Procedure ", which comes into force on 15 December 2023. The author identifies the advantages and disadvantages of this Law, the prerequisites for its adoption, and the vectors for further improvement of administrative procedure legislation, which should include its further codification, conceptual and terminological unification, digitalisation and simplification of general administrative procedures.

Keywords: administrative procedure, administrative body, administrative act, administrative proceedings, administrative law.

Постановка проблеми. У сучасній демократичній державі обов'язковим елементом правової системи є законодавче регулювання відносин органів публічної адміністрації з приватними особами, оскільки чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади є істотною гарантією захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. В ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1]. Тобто на конституційному рівні визначено необхідність врегульовувати відносини адміністративних органів і особи на рівні Основного Закону та законів України. Усупереч цьому, нині більшість процедурних аспектів відносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб'єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з громадянами або не регулюються законодавством взагалі або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання адміністративних процедур в різний час та у різному контексті були предметом дослідження таких вчених як: В. Авер'янов, Р. Мельник, В. Біла, І. Бойко, А. Школик, Я. Михалюк, О. Лагода, Н.Галіцина, В. Тимощук, О. Соловйова, В. Колпаков та ін.

Невирішені раніше проблеми.

Незважаючи на значну кількість наукових робіт у зазначеній сфері, на теперішній час в науці адміністративного права спостерігаємо різні концепції розуміння адміністративної процедури. 17 лютого 2022 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про адміністративну процедуру», основні положення якого потребують належного аналізу на доктринальному рівні.

Основною метою статті є дослідження і критичний аналіз новел законодавства України про адміністративну процедуру.

Виклад основного матеріалу. У процесі свого функціонування адміністративні органи неминуче вступають у публічно-правові взаємовідносини із фізичними і юридичними особами, розглядаючи їх заяви, скарги, забезпечуючи реалізацію ними своїх прав і свобод чи виконання, визначених законом обов'язків. Багато прав і свобод, закріплених у Конституції України апріорі неможливо реалізувати на практиці без взаємодії з адміністративними органами. Саме процедурний аспект такої взаємодії між органами публічного адміністрування та фізичними і юридичними особами і прийнято називати адміністративними процедурами.

Очевидно, що правила такої взаємодії мають бути чіткими і прозорими для учасників адміністративних правовідносин та закріпленими на законодавчому рівні як того вимагає ст. 19 Конституції України і здоровий глузд. Натомість досі більшість процедурних елементів відносин адміністративних органів із фізичними і юридичними особами регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Інколи такі відомчі нормативні акти суперечать законам України і на практиці подібні колізії часто вирішуються адміністративними органами на користь саме підзаконних нормативних актів, порушуючи права і свободи фізичних і юридичних осіб.

Загалом, домінування підзаконної нормотворчості перед законодавчою щодо регулювання основних положень національної правової системи є однією із характерних ознак соціалістичної правової сім'ї та загальною проблемою пострадянських країн, які прагнуть інтегруватися до романо-германської правової сім'ї.

Необхідність законодавчої регламентації адміністративних процедур зумовлена також Стратегією реформування державного управління України на 2022-2025 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року [2] та євроінтеграційними прагненнями України. У більшості європейських країн ефективно діють кодифіковані акти, які присвячені детальній регламентації процедур в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в частині їх взаємовідносин з фізичними та юридичними особами (наприклад, у ФРН існує Закон про адміністративну процедуру, в Австрійській Республіці - Загальний закон про адміністративну процедуру, в Польщі - Кодекс адміністративного провадження [3] тощо). Також розглядається можливість кодифікації адміністративних процедур на наднаціональному рівні, тобто для адміністративних органів ЄС [4].

В пострадянських країнах також вже маються власні законодавчі джерела у сфері правового регулюванні адміністративних процедур. Наприклад, у Казахстані на теперішній час діє єдиний Адміністративний процедурно- процесуальний кодекс Республіки Казахстан (АППК) від 29 червня 2020 року [5], який передбачає два самостійних етапи руху адміністративних справ: адміністративна процедура (зокрема, порядок досудового оскарження) і адміністративне судочинство. З ухваленням АППК, втратив чинність Закон Республіки Казахстан від 27 листопада 2000 року «Про адміністративні процедури» і Закон Республіки Казахстан від 12 січня 2007 року «Про порядок розгляду звернень фізичних і юридичних осіб».

З урахуванням зазначеного, ми позитивно оцінюємо прийняття Верховною Радою України Закону України «Про адміністративну процедуру» від 17 лютого 2022 року [6], незважаючи на всі його недоліки. Аналогічні законопроекти неодноразово вносились на розгляд парламенту (реєстр. № 8413 від 29.12.2001; реєстр. № 5462 від 29.04.2004; реєстр. № 2789 від 18.07.2008; реєстр. № 11472 від 03.12.2012; реєстр. № 9456 від 28.12.2018). Очевидно, що законодавча регламентація адміністративних процедур мала відбутися набагато раніше. Порівняльно-правовий аналіз Проекту Адміністративно-процедурного кодексу України № 8413 від 29.12.2001 [7] та Закону України «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон) вказує на принципову схожість їх основних положень та відсутність значної законотворчої еволюції.

Закон складається із преамбули, 9 розділів, що включають 100 статтей. До предмету правового регулювання Закону належать питання принципів адміністративної процедури, суб'єктів та строків адміністративного процедурного провадження, визначення загального порядку здійснення адміністративної процедури, вимог до адміністративних актів та порядку їх оскарження та виконання. Набрання чинності Законом відбудеться 15 грудня 2023 року, окрім п. 8 Перехідних положень, який зобов'язує Кабінет Міністрів України подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із Законом та вжити заходів щодо прийняття та/або оновлення нормативних актів органів виконавчої влади.

До позитивних аспектів Закону слід віднести:

можливість осіб звертатися до адміністративних органів за єдиною процедурою. Дія Закону поширюється практично на все спектр адміністративних процедур (дозвільні, реєстраційні, ліцензійні тощо), окрім тих, що прямо передбаченні ч. 2 ст.1 Закону. Це дає змогу учасникам адміністративного провадження та адміністративним органам мати єдиний, чіткий, прозорий і зрозумілий для всіх алгоритм дій. Наявність єдиної для всіх процедури забезпечує реалізацію принципу рівності учасників адміністративного процедурного провадження перед законом;

запровадження реальних гарантій прав особи на участь в адміністративному провадженні. На теперішній час правозастосовна практика адміністративних органів при здійсненні адміністративних процедур часто передбачає заочне вирішення більшості питань, без відома особи, якої це стосується. За таких умов, особа позбавлена реальних можливостей захисту своїх прав, свобод та інтересів, дізнаючись про прийнятий щодо неї індивідуально-правовий акт постфактум. На противагу цьому, Закон після набрання чинності забезпечує право осіб бути заслуханою адміністративним органом, надавши пояснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи. Адміністративний орган зобов'язується здійснювати інформування та консультування учасників адміністративного провадження з питань, що стосуються адміністративного провадження, а також щодо змісту їхніх прав та обов'язків (ст. 17 Закону). Також адміністративний орган під час здійснення та після завершення адміністративного провадження надає його учаснику можливість ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, знімати копії, у тому числі з використанням технічних засобів, витребовувати та/або надавати документи, а також інші докази, що стосуються обставин адміністративної справи (ст. 51 Закону). Стаття 42 Закону зобов'язує адміністративні органи реєструвати всі заяви від осіб і надавати письмові підтвердження реєстрації цих заяв. Відмова в реєстрації заяви не допускається [6].

встановлення обов'язків адміністративних органів обґрунтовувати адміністративні акти, мотивувати негативні рішення та роз'яснювати особам причини прийняття та порядок оскарження таких рішень (ст. 8 Закону);

спрощення правил представництва фізичних і юридичних осіб при здійсненні адміністративних процедур. Нині навіть адвокати стикаються з проблемами оформлення представництва фізичних і юридичних осіб в адміністративних органах, оскільки надають правничу допомогу переважно на підставі відповідних договорів та ордерів. Суб'єкти владних повноважень у свою чергу нерідко вимагають оформлення нотаріальних довіреностей, що загалом ускладнює відносини представництва. Частина 2 ст. 31 Закону надає право представнику брати участь в адміністративному провадженні на підставі довіреності, договору, закону, акта органу управління юридичної особи та на інших підставах, встановлених законом;

встановлення моменту набрання чинності адміністративними актами з дня доведення його до відома відповідної особи. Недоведення адміністративним органом адміністративного акта до відома особи в установленому порядку є підставою для продовження строку оскарження такого акта (ст. 75 Закону). Це правило є додатковою гарантією для фізичних і юридичних осіб від зловживань суб'єктів владних повноважень та реально забезпечує їх право на оскарження адміністративних актів;

запровадження принципу офіційності, який зміщує баланс доказування, покращуючи процесуальне становище учасників провадження. Закон встановлює обов'язок адміністративного органу встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи. Адміністративний орган не може зобов'язувати особу самостійно отримувати документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження, якщо такий обов'язок не визначено законом, а також вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні адміністративного органу або іншого органу державної влади (ст. 16 Закону).

Загалом, Закон України «Про адміністративну процедуру» змінює

взаємовідносини особи і влади в інтересах і на користь людини і бізнесу, що є важливим кроком до реалізації концепції «сервісної держави».

Проте Закон не слід сприймати як панацею чи кінцеву крапку у правовому регулюванні адміністративних процедур, оскільки він не позбавлений багатьох недоліків.

По-перше, Закон України «Про адміністративну процедуру» не враховує специфіки та організаційно-правових особливостей здійснення окремих видів процедур. Дослідники на теперішній час вирізняють адміністративні процедури реєстраційного, дозвільного, інспекційного, екзаменаційного, акредитаційного, ліцензійного та ін. характеру, класифікуючи їх на складні і прості, заявні і втручальні, одноособові і конкурсні та ін. [8, с. 201]. Очевидно, що така типологія також може бути деталізованою. Наприклад реєстраційні процедури включають реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, реєстрацію місця проживання особи, реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань, реєстрацію колісних транспортних засобів, реєстрацію народження і смерті людини та ін. Закон не враховує особливостей здійснення окремих видів адміністративних процедур. Тому вважаємо, що вектор подальшого розвитку законодавства у сфері правового регулювання адміністративних процедур має передбачати

необхідність розробки адміністративного процедурного кодексу.

По-друге Закон вносить нову термінологічну невизначеність в доктрину адміністративного права. Для сучасного

адміністративного права України характерна певна термінологічна плутанина, яка не є властивою іншим фундаментальним галузям права (конституційному, цивільному і кримінальному). Наприклад КАС України і правозастосовна практика адміністративних судів оперуть терміном «суб'єкт владних повноважень». Доктрина адміністративного права також вживає терміни суб'єкт публічного адміністрування, суб'єкт публічної адміністрації, органи публічної влади, органи публічної адміністрації та ін. Ми вважаємо, що термін «адміністративний орган», що вживається в Законі є вдалим і доктринально-обґрунтованим, але це створює термінологічний дисонанс між матеріальним і процесуальним адміністративним правом.

По-третє, загальна адміністративна процедура, визначена Законом виглядає занадто громіздкою і бюрократично ускладненою. Модель цієї процедури включає в себе: відкриття провадження (залишення зави без руху та без розгляду), підготовка справи до розгляду, дослідження обставин справи, розгляд і вирішення справи, оскарження, перегляд за нововиявленими обставинами. Всі ці дії корелюються зі стадіями судочинства, які є доцільними для судових проваджень, зважаючи на наявність спірних відносин, необхідність повністю дослідити всі обставини справи в неочевидних умовах. В українських реаліях для проходження цих процедур в судах першої інстанції навіть по справам незначної складності про розлучення чи стягнення аліментів доводиться судитися місяцями і навіть роками. Вважаємо, що загальна адміністративна процедура має бути спрощена з метою реалізації оперативності, недопущення затягувань та зловживань своїми правами з боку учасників процедурного провадження.

Інші недоліки Закону (неузгодженість з нормами КУпАП, неточності з правовим статусом свідків, експертів, перекладачів тощо) можуть бути усунені в процесі його імплементації і залежатимуть від якості виконання Кабінетом Міністрів України завдань щодо підготовки пропозицій приведення законодавчих актів України та нормативних актів органів виконавчої влади у відповідність нормам Закону.

Висновки

Отже законодавче регулювання адміністративних процедур є важливою гарантією реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав, свобод і законних інтересів. Модернізація України, визначає необхідність здійснення швидких та рішучих реформ з урахуванням найкращого досвіду країн Європейського Союзу. Нині, у питанні правового регулювання адміністративних процедур Україна відстає навіть від пострадянських країн, де аналогічні нормативно-правові акти були прийняті ще на початку 2000-х років. У цьому контексті, прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» є важливим, але дещо запізнілим кроком на шляху реалізації сервісної моделі держави. Подальший вектор розвитку адміністративного процедурного законодавства, на наш погляд, має включати три складові: 1) кодифікація адміністративно процедурного законодавства; 2) спрощення адміністративних процедур та їх цифровізація; 3) поняті йно-термінологічна уніфі кація.

Список використаних джерел

Конституція України: закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141.

Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 року № 831 -р. Урядовий кур'єр, 2021, № 148.

Kodeks post^powania administracyjnego: Ustawa z dnia 14.06.1960 r. URL: http://www.przepisy.gofin.pl/przepisy,2,9,9,240,,,ustawa-z-dnia-14061960-r-kodeks-postepowania.html.

European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union (2012/2024(INL)). URL: https://eur-lex.europa.eu/le- gal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52013IP0004.

Адміністративний процедурно-процесуальний кодекс Республіки Казахстан (АППК) від 29 червня 2020 року № 350-VI. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350/350_1.htm.

Про адміністративну процедуру: Закон України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX. Офіційний вісник України, 2022, № 49, ст. 13.

Проект Адміністративно-процедурного кодексу України від 29 грудня 2001 року № 8413. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=11716.

Адміністративне право України. Повний курс: підручник / Галунько В., Діхтієвський П., Кузьменко О., Стеценко С. та ін. Херсон: ОЛДІ-ПЛЮС, 2018. 446 с.

References

Konstytutsiia Ukrainy: zakon Ukrainy vid 28 chervnia 1996 r. № 254k/96-VR. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy (VVR), 1996, № 30, st. 141.

Stratehiia reformuvannia derzhavnoho upravlinnia Ukrainy na 2022-2025 roky: Rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 21 lypnia 2021 roku № 831-r. Uriadovyi kurier, 2021, № 148.

Kodeks post^powania administracyjnego: Ustawa z dnia 14.06.1960 r. URL:

http://www.przepisy.gofin.pl/przepisy,2,9,9,240,,,ustawa-z-dnia-14061960-r-kodeks-postepowania.html.

European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union (2012/2024(INL)). URL: https://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52013IP0004.

Administratyvnyi protsedurno-protsesualnyi kodeks Respubliky Kazakhstan (APPK) vid 29 chervnia 2020 roku № 350-VI. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350/350_1.htm.

Pro administratyvnu protseduru: Zakon Ukrainy vid 17 liutoho 2022 roku № 2073-IX. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy, 2022, № 49, st. 13.

Proekt Administratyvno-protsedurnoho kodeksu Ukrainy vid 29 hrudnia 2001 roku № 8413. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=11716.

Administratyvne pravo Ukrainy. Povnyi kurs: pidruchnyk / Halunko V., Dikhtiievskyi P., Kuzmenko O., Stetsenko S. ta in. Kherson: OLDI-PLIuS, 2018. 446 s.

Размещено на Allbest.ru