Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців

Сіроха Д.І.

доцент кафедри трудового права та права соціального забезпечення, доктор юридичних наук, доцент

Анотація

У статті увагу приділено дослідженню практичних питань дисциплінарної відповідальності державних службовців, визначенню її особливостей. Автором узагальнено особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців за відповідними стадіями, з яких складається процедура притягнення працівника до відповідальності. Зокрема запропоновано виділяти наступні стадії притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, як: ініціювання дисциплінарного провадження щодо державного службовця та перевірка інформації; прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та формування дисциплінарної комісії; формування дисциплінарної справи; розгляд дисциплінарної справи та прийняття дисциплінарною комісією рішення; накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження; оскарження рішення за скаргою (як факультативна стадія). Зауважено на тому, що наявність дисциплінарного стягнення може негативно впливати на просування державного службовця по службі.

Як підсумок, у статті зроблено висновок про те, що до особливостей дисциплінарної відповідальності державних службовців слід віднести: 1) дисциплінарна відповідальність державних службовців регулюється спеціальним законодавством, що обумовлено спеціальним статусом державного службовця як суб'єкта службово- трудових правовідносин; 2) до державного службовця застосовується лише вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, який передбачений спеціальним законодавством, а саме: а) зауваження; б) догана; в) попередження про неповну службову відповідність; г) звільнення з посади державної служби; 3) за один дисциплінарний проступок до держаного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення; 4) притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності здійснюється за окремою процедурою; 5) процедуру притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності реалізує дисциплінарна комісія.

Ключові слова: правове регулювання, державний службовець, працівник, службово-трудові відносини, дисциплінарна відповідальність, дисциплінарний проступок, дисциплінарне провадження, дисциплінарне стягнення, звільнення.

Abstract

In the article, the author focuses on the study ofpractical issues of disciplinary liability of civil servants and the determination of its peculiarities. The author summarizes the peculiarities of disciplinary liability of civil servants by the relevant stages which constitute the procedure for bringing an employee to liability. In particular, it is proposed to distinguish the following stages of bringing civil servants to disciplinary liability: initiation of disciplinary proceedings against a civil servant and verification of information; decision-making on initiation of disciplinary proceedings and formation of a disciplinary commission; formation of a disciplinary case; consideration of a disciplinary case and adoption of a decision by the disciplinary commission; imposition of a disciplinary penalty on a civil servant or closure of disciplinary proceedings; appeal against a decision on disciplinary proceedings. The author emphasizes that the existence of a disciplinary penalty may have a negative impact on the promotion of a civil servant.

As a result, in the article, the author concludes that the peculiarities of the disciplinary liability of civil servants may include: 1) the disciplinary liability of civil servants is regulated by special legislation, which is due to the special status of a civil servant as a subject of service and labor relations; 2) only an exhaustive list of disciplinary sanctions provided for by special legislation shall be applied to a civil servant, namely a) a remark; b) a reprimand; c) a warning of incomplete service compliance; d) dismissal from the civil service position; 3) only one disciplinary sanction may be applied to a civil servant for one disciplinary offense; 4) bringing civil servants to disciplinary liability is carried out under a separate procedure; 5) the procedure for bringing a civil servant to disciplinary liability is implemented by a disciplinary commission.

Keywords: legal regulation, civil servant, employee, service and labor relations, disciplinary liability, disciplinary offense, disciplinary proceedings, disciplinary penalty, dismissal.

Постановка проблеми

Підвищення авторитету сучасної державної служби безсумнівно взаємопов'язане з такими умовами: по-перше, за кожний дисциплінарний проступок, вчинений державним службовцем, повинна бути відповідна реакція уповноважених суб'єктів - притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності у межах чинного законодавства; по-друге, права державного службовця повинні бути належним чином захищені від незаконних дій суб'єктів призначення та від зловживання своїми повноваженнями щодо накладення на державних службовців дисциплінарних стягнень. Пропонуємо звернутись до статистичних даних щодо кількості ініційованих дисциплінарних проваджень відносно державних службовців за 2021 та 2022 роки. У 2021 році було ініційовано 3242 провадження; у 2022 році - 2345 проваджень [1]. Проте, наявність дисциплінарного проступку встановлена не у всіх випадках порушення провадження. У відсотковому співвідношенні до загальної кількості дисциплінарних проваджень у 2021 році - це 52 %, у 2022 році - 55 %, тобто, як бачимо у 2022 році більше державних службовців було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, але відсоток притягнення залишається середнім. Ще цікавий факт, що у 2022 році у порівнянні з 2021 роком збільшилась кількість застосування таких видів дисциплінарних стягнень як попередження про неповну службову відповідність та звільнення з посади державної служби. Тобто, розповсюдженим стало накладення на державних службовців більш суворих видів дисциплінарних стягнень. Також цікавою є статистика відносно оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень, а саме у 2022 році державними службовцями подано 105 позовів, з них 50% задоволено [1]. Отже, це говорить про те, що у процесі притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності часто порушуються вимоги законодавства про державну службу. Тому вважаємо, що визначення особливостей дисциплінарної відповідальності є актуальною темою та потребує більш детального вивчення.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Питанням дисциплінарної відповідальності загалом та державних службовців, зокрема присвячували свої наукові праці такі вчені як: Ю.П. Битяк, М.І. Іншин, О.Є. Луценко, П.С. Луцюк, М.М. Клемпарський, Т.В. Колєснік, Є.Ю. Подорожній, Н.М. Хуторян, Г.І. Чанишева, В.І. Щербина, О.М. Ярошенко та багато інші. Проте, слід зауважити, що час не стоїть на місці, законодавство стрімко зазнає численних змін, адаптуючись під вимоги сьогодення. Тому вважаємо, що на сьогодні безсумнівно є актуальним дослідження особливостей дисциплінарної відповідальності державних службовців. дисциплінарний відповідальність державний службовець

Дослідженню сутності та змісту дисциплінарної відповідальності приділили свою увагу значна кількість вчених. Тому не будемо акцентувати увагу в нашій статті безпосередньо на визначенні поняття «дисциплінарна відповідальність», оскільки вважаємо, що зміст зазначеної категорії належним чином розкрито. А отже, метою нашої статті є саме дослідження практичних особливостей дисциплінарної відповідальності державних службовців, тобто безпосередньо процедури притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності та особливостей такої відповідальності. Для досягнення поставленої мети необхідно проаналізувати чинне законодавство України та практику застосування дисциплінарної відповідальності до державних службовців.

Виклад основного матеріалу дослідження

Переходячи до розкриття особливостей дисциплінарної відповідальності, не можливо не погодитись з думкою Б.В. Лавренко, що: «у сучасних обставинах потрібен новаторський погляд на теорію дисциплінарної відповідальності державного службовця. Наука трудового права повинна допомогти тому, щоб питання дисциплінарної відповідальності державного службовця були ефективно вирішені. Для цього необхідно розглянути норми права, що регулюють зазначені відносини. А для науковості цього відповідні новели в нормативній базі повинні бути попередньо обґрунтовані в правовій доктрині» [2, с. 125]. Тому важливим аспектом нашого дослідження є аналіз чинного законодавча про державну службу. Перш за все, слід зауважити, що так як державні службовці є спеціальними суб'єктами трудового права, то питання їх дисциплінарної відповідальності регулюються спеціальними нормативно- правовими актами, такими як Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIQ, Постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2019 № 1039 «Про затвердження Порядку здійснення дисциплінарного провадження»; також окремі питання у досліджуваній тематиці розкриті у Законі України від 19.09.2019 № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», Постанові Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2022 р. № 440 «Деякі питання організації роботи державних службовців та працівників державних органів у період воєнного стану», Наказі Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2016 № 49 «Про затвердження Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами» та інших актах.

Окремо наголосимо на доцільності дослідження теми даної статті через призму особливостей стадій дисциплінарної відповідальності. Хочемо зауважити, що дисциплінарне провадження щодо державних службовців умовно можна поділити та на певні етапи, а в притягненні до дисциплінарної відповідальності державних службовців на певні стадії. Загалом можна виділити наступні стадії притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, як: ініціювання дисциплінарного провадження щодо державного службовця та перевірка інформації; прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та формування дисциплінарної комісії; формування дисциплінарної справи; розгляд дисциплінарної справи та прийняття дисциплінарною комісією рішення; накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження; оскарження рішення за скаргою (як факультативна стадія). Зауважено на тому, що наявність дисциплінарного стягнення може негативно впливати на просування державного службовця по службі. Розглянемо дані стадії більш детальніше.

ініціювання дисциплінарного провадження щодо державного службовця та перевірка інформації. По-перше, слід зазначити, що відповідно до ст. 64 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-УШ (далі - Закон): «За невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом» [3]. Також стаття 65 Закону визначає, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення [3]. Тобто, як бачимо законодавець визначив зміст поняття «дисциплінарний проступок» та окреслив вичерпний перелік таких дисциплінарних проступків, що, на нашу думку, є позитивним моментом, оскільки відповідний підхід законодавця виключає можливість вільного оцінювання дії та бездіяльності державного службовця уповноваженими суб'єктами та визнання чи не визнання таких діянь дисциплінарними проступками. Разом з тим, окремі правопорушення для їх правильної кваліфікації потребують більш чітко визначених юридичних формулювань та сталої правозастосовної практики при їх оцінці.

Щодо дисциплінарних стягнень, то вони передбачені у ст. 66 Закону, де зазначено, що: «До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби» [3]. Також важливою особливістю притягнення до дисциплінарної відповідальності є те, що за один дисциплінарний проступок на державного службовця може накладатися лише одне дисциплінарне стягнення. Відповідна гарантія передбачена також і в ч. 3 ст. 74 Закону України «Про державну службу».

Погоджуємось з думкою Т.В. Колєснік, яка зауважує, що: «у той же час специфіка та характер роботи державних службовців свідчать про необхідність мінімізації стороннього впливу на таких працівників, а отже, й питання застосування до них дисциплінарних санкцій, суворіших ніж зауваження, приймається колегіальним шляхом, що, на наш погляд, цілком виправдано як з позиції мінімізації тиску на державного службовця, так і з позиції захисту його трудових прав та інтересів. Така диференціація в особливостях притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності є необхідною умовою законності в питаннях забезпечення дисципліни праці цієї категорії працівників» [4, с. 94-95]. Тому для вирішення питання про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності утворюється колегіальний орган - дисциплінарна комісія. Так, стаття 69 Закону передбачає, що: «для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ» [3]. Тобто якщо притягується до дисциплінарної відповідальності державний службовець, який займає посаду, що належить до категорії «А», то створюється Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія), діяльність якої регулюється Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 243 «Про затвердження Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби» [5]. Відповідна Комісія утворюється Кабінетом Міністрів України, який і затверджує її склад. Щодо інших державних службовців, посади яких належать до категорій «Б» і «В», то там створюються звичайні дисциплінарні комісії. Але відмінність їх полягає в тому, що в залежності від категорій до яких належать посади відповідного державного службовця є різний суб'єкт створення цих комісій. Якщо, наприклад, це держслужбовець, посада якого належить до категорії «Б» і він здійснює повноваження керівника державної служби або його заступника, то відносно нього створюється дисциплінарна комісія саме суб'єктом призначення. Щодо всіх інших державних службовців категорій «Б» та «В», то відповідні дисциплінарні комісії створюються керівниками державної служби у кожному державному органі.

прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження та формування дисциплінарної комісії.

Ініціатором дисциплінарного провадження може бути міністр (стосовно секретаря відповідного міністерства) та суб'єкт призначення (стосовно інших державних службовців), що перебуває в залежності від категорії посади державного службовця. Безпосереднє дисциплінарне провадження щодо державного службовця оформлюється наказом (розпорядженням) (стаття 68 Закон України «Про державну службу»). Дисциплінарна комісія формується після прийняття рішення про порушення дисциплінарного провадження із числа працівників органу, в якому утворюється відповідна дисциплінарна комісія, та утворюється разово, для здійснення конкретного дисциплінарного провадження (Роз'яснення НАДС від 23 липня 2020 року № 109 -р/з) [6].

формування дисциплінарної справи. Так відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону: «З метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа» [3]. Державний службовець відносно якого відкрите дисциплінарне провадження має право ознайомлюватися з матеріалами дисциплінарної справи, робити зауваження до висновку, вносити клопотання про необхідність встановлення інших обставин, які мають значення для справи тощо.

Відповідно до п. 3 Порядку обліку та роботи з дисциплінарними справами, затвердженого Наказом Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2016 № 49: «Дисциплінарна справа є складовою особової справи державного службовця та долучається до неї після прийняття суб'єктом призначення рішення щодо державного службовця, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження» [7]. Отже, можемо зауважити, що наявність дисциплінарного стягнення в особовій справі державного службовця негативним чином впливає на подальше проходження його по службі. Наприклад, у Постанові Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 № 593 «Про затвердження Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» передбачені деякі обмеження в проходженні подальшої служби, де чітко зазначено, що особа рядового чи начальницького складу, на яку накладено дисциплінарне стягнення позбавляється можливості бути призначеною на вищу посаду.

Після того як дисциплінарна справа сформована, вона передається Комісії чи дисциплінарній комісії для розгляду і як підсумку - прийняття відповідного рішення.

розгляд дисциплінарної справи та прийняття дисциплінарною комісією рішення. Перш за все, для прийняття Комісією, дисциплінарною комісією рішення про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, а також відповідних підстав для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, проводиться засідання, де з'ясовуються обставини справи, даються пояснення державним службовцем. За результатами розгляду дисциплінарної справи Комісія, дисциплінарна комісія вносять пропозицію (подання) до суб'єкта призначення, які мають рекомендаційний характер, а отже, суб'єкт призначення може бути не згоден з висновками Комісії, дисциплінарної комісії, які містяться у пропозиції (поданні), та відповідно до законодавства має право надати вмотивовану відмову про прийняття рішення на основі відповідних пропозиції (подання). Тобто, як бачимо, все ж таки законодавець залишив місце для впливу суб'єкта призначення на хід дисциплінарної справи, проте він не урегулював той момент, коли як діяти, якщо відповідна дисциплінарна комісія буде не згодна з вмотивованою відмовою суб'єкта призначення. У такому випадку залишається процесуальна прогалина.

накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження є заключною обов'язковою стадією дисциплінарного провадження. Так, згідно з ч. 2 ст. 68 Закону: «Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): 1) на державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення з урахуванням пропозиції Комісії; 2) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії. Отже, з аналізу вищезазначених положень, можемо зробити висновок, що лише зауваження як один із видів дисциплінарного стягнення застосовуються суб'єктом призначення до державного службовця одразу без будь-якої пропозиції (подання) Комісії (дисциплінарної комісії). При цьому при призначенні дисциплінарного стягнення обов'язково повинні бути дотримані засади щодо того, що при його призначенні: 1) дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця; 2) необхідно враховувати: а) характер проступку, б) обставини, за яких він був учинений, в) обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, г) результати оцінювання службової діяльності державного службовця, ґ) наявність заохочень, стягнень; д) його ставлення до служби; е) добровільне відшкодування заподіяної шкоди; є) попередню поведінку державного службовця; ж) настання тяжких наслідків (ст. 67, 75) [3].

оскарження рішення за скаргою (як факультативна стадія). Ця стадія притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця є не обов'язковою. Оскільки державний службовець може як реалізувати своє право на оскарження рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення, яке передбачено п. 10 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про державну службу», так і погодитися з відповідним рішенням. Так, згідно зі ст. 78 Закону України «Про державну службу»: «1. Рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду. 2. Скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення» [3]. Слід зауважити, що останнім часом почастішали випадки оскарження державними службовцями рішень про накладення дисциплінарного стягнення. Як було вже зазначено вище у нашій статті, що 50 % позовів державних службовців підлягали задоволенню.

Висновки

Проаналізувавши чинне законодавство та враховуючи моменти, які виникають під час здійснення дисциплінарного провадження та притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, можемо зробити висновок, що особливостями такої дисциплінарної відповідальності є: 1) дисциплінарна відповідальність державних службовців регулюється спеціальним законодавством, що обумовлено спеціальним статусом державного службовця як суб'єкта службово -трудових правовідносин; 2) до державного службовця застосовується лише вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, який передбачений спеціальним законодавством, а саме: а) зауваження; б) догана; в) попередження про неповну службову відповідність; г) звільнення з посади державної служби; 3) за один дисциплінарний проступок до держаного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення; 4) притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності здійснюється за окремою процедурою; 5) процедуру притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності реалізує дисциплінарна комісія, яка утворюється разово.

Список використаних джерел

1. Інформація НАДС щодо проведених дисциплінарних проваджень та застосованих дисциплінарних стягнень до державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», за 2022 рік та оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень до адміністративного суду.

2. Лавренко Б.В. До питання дисциплінарної відповідальності державного службовця. Право та інновації. 2016. № 3 (15). С. 123-129.

3. Про державну службу: Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII. Відомості Верховної Ради, 2016, № 4, ст.43

4. Колєснік Т.В. Дисциплінарна відповідальність державних службовців:проблемні аспекти. Напрями розвитку науки трудового права та права соціального забезпечення. Матеріали VI Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Харків, 3 листопада 2017 року). С. 93-95.

5. Про затвердження Положення про Комісію з питань вищого корпусу державної служби: постанова Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 243.

6. Щодо утворення дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ: Роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби від 23 липня 2020 року №109- р/з.

7. Порядок обліку та роботи з дисциплінарними справами: Наказ Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2016 № 49.

Размещено на Allbest.ru