Забезпечення національної безпеки у процесі здійснення форм безпосередньої демократії на місцевому рівні

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Забезпечення національної безпеки у процесі здійснення форм безпосередньої демократії на місцевому рівні

Олексій Юрійович Лялюк

Сергій Сергійович Дерев'янко

Саіда Мазахірівна Мустафаєва

Харків, Україна

Анотація

Актуальність роботи детермінована існуючими загрозами для національної безпеки, які загострилися внаслідок повномасштабного військового вторгнення Російської Федерації на територію України, а також процесами євроінтеграції України. Автори ставили за мету дослідити проблематику забезпечення національної безпеки України у процесі здійснення різних форм безпосередньої демократії на місцевому рівні. Для досягнення цієї мети використано методи аналізу письмових джерел, логічного аналізу, синтезу, індукції, дедукції та опису. У статті досліджується місце іноземців у суспільному житті на місцевому рівні в аспекті права на участь у місцевих виборах, місцевому референдумі, загальних зборах, місцевих ініціативах та громадських слуханнях.

Аналізу піддаються ризики для національної безпеки у випадку надання іноземцям виборчих прав на місцевому рівні, права на участь у референдумі та в інших формах безпосередньої демократії, а також правове регулювання участі іноземців у безпосередніх формах демократії не лише за українським законодавством, а й за законодавством Сполучених Штатів Америки, Ірландії, Швеції, Данії, Норвегії, Фінляндії, Нідерландів, Естонії, Словаччини, Литви, Чехії, Польщі, Угорщини та у відповідності з acquis Європейського Союзу. Стверджується, що ні Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», ні проєкт Закону України «Про місцевий референдум» не надають іноземцям права на участь у місцевому референдумі, що пояснюється обов'язковою силою рішень останнього.

На думку авторів, загальні збори можуть бути проведені лише за участю громадян України. На відміну від загальних зборів, законодавство України не вміщує заборони на участь іноземців у місцевих ініціативах та громадських слуханнях. Причиною такої диференціації є відсутність обов'язкової сили місцевих ініціатив і пропозицій, прийнятих за результатами громадських слухань, оскільки вони лише розглядаються органами місцевого самоврядування. Автори формулюють різні варіанти забезпечення національної безпеки в процесі реалізації права іноземців на участь у формах безпосередньої демократії, а саме:

1) залишення заборони на участь іноземців у місцевих виборах, референдумі та в загальних зборах (із наданням активного виборчого права іноземцям, які уклали контракт із Збройними Силами України та були залучені до відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації);

2) ратифікація Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні;

3) надання права на участь у всіх формах безпосередньої демократії на місцевому рівні іноземцям, які на законних підставах проживають на території України протягом п'яти років та які не є громадянами Російської Федерації чи держав, що підтримують дії останньої щодо ведення війни проти України. Подальші дослідження є перспективними й необхідними, зокрема, для обрання оптимального варіанта залучення іноземців до різних форм безпосередньої демократії на місцевому рівні з урахуванням вимоги забезпечення національної безпеки.

Ключові слова: національна безпека; іноземці; форми безпосередньої демократії; місцеві вибори; місцевий референдум.

Abstract

Ensuring National Security in the Process of Implementing Forms of Direct Democracy at the Local Level

Oleksii Yu. Lialiuk*

Yaroslav Mudryi National Law University Kharkiv, Ukraine

Serhii S. Derevianko

Yaroslav Mudryi National Law University Kharkiv, Ukraine

Saida M. Mustafaieva

Yaroslav Mudryi National Law University Kharkiv, Ukraine

The relevance of the work is determined by the existing threats to national security, which have been exacerbated by the full-scale military invasion of

Ukraine by the Russian Federation, as well as by the processes of Ukraine's European integration. The aim of the authors was to investigate the issues of ensuring Ukraine's national security in the process of implementing various forms of direct democracy at the local level. To achieve this goal, the article uses the analysis of written sources, logical analysis, synthesis, induction, deduction and description. The article examines the place of foreigners in public life at the local level in terms of the right to participate in local elections, local referendums, general meetings, local initiatives and public hearings. The authors analyz the risks to national security in case of granting foreigners voting rights at the local level, as well as the right to participate in referendums and other forms of direct democracy. The article analyzes the legal regulation of foreigners' participation in direct forms of democracy not only under Ukrainian law, but also under the laws of the United States of America, Ireland, Sweden, Denmark, Norway, Finland, the Netherlands, Estonia, Slovakia, Lithuania, the Czech Republic, Poland, Hungary, and the European Union acquis. The article argues that neither the Law of Ukraine "On All-Ukrainian and Local Referendums" nor the draft Law of Ukraine "On Local Referendum" grant foreigners the right to participate in a local referendum, which is explained by the binding nature of the latter's decisions. According to the authors, general meetings can be held only with the participation of Ukrainian citizens. Unlike general meetings, Ukrainian legislation does not prohibit the participation of foreigners in local initiatives and public hearings. The reason for this differentiation is the lack of binding force of local initiatives and proposals adopted as a result of public hearings, since they are only considered by local self-government bodies. The authors formulate various options for ensuring national security in the process of realization of the right of foreigners to participate in forms of direct democracy, namely: 1) leaving the ban on foreigners' participation in local elections, referendums and general meetings (with active voting rights granted to foreigners who have signed a contract with the Armed Forces of Ukraine and were involved in repelling and deterring the armed aggression of the Russian Federation); 2) ratification of the Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at the Local Level; 3) granting the right to participate in all forms of direct democracy at the local level to foreigners who have been legally residing in Ukraine for five years and who are not citizens of the Russian Federation or states that support the latter's actions in waging war against Ukraine. Further research is promising and necessary, in particular, to choose the best option for involving foreigners in various forms of direct democracy at the local level, taking into account the requirement to ensure national security.

Keywords: national security; foreigners; forms of direct democracy; local elections; local referendum.

Вступ

Протягом тривалого історичного періоду в різних правових системах демократія існувала або в досить обмеженому вигляді, або взагалі була декларативною. Незадоволення населення ситуацією, коли «меншість керує більшістю», подекуди навіть не враховуючи думку цієї більшості, призвело до поступового зменшення кількості авторитарних та тоталітарних політичних режимів, які на цей час існують у досить незначній кількості держав. Становлення демократії призвело до виникнення низки проблемних питань, відповіді на які наразі є предметом наукових досліджень, зокрема щодо суб'єктів здійснення безпосередньої демократії, особливостей безпосередньої демократії на місцевому рівні, правового статусу іноземців та їх можливостей брати участь у здійсненні різних форм безпосередньої демократії.

При цьому відповідь на вказані питання неможлива без урахування необхідності забезпечення національної безпеки України. На перший погляд може видатися, що безпосередня демократія на місцевому рівні не здатна спричинити загрозу національним інтересам через те, що жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць прагнуть до загального добробуту та захисту інтересів територіальної громади як частини населення України, а результати певних форм безпосередньої демократії мають територіально обмежену сферу застосування. Однак така думка, на наш погляд, є хибною, оскільки рішення, дії чи бездіяльність навіть окремих посадових осіб органів місцевого самоврядування можуть мати істотні негативні наслідки для національної безпеки України, що мало прояв й під час повномасштабного військового вторгнення Російської Федерації на територію України.

Проголошення Україною курсу на європейську інтеграцію та формування в цьому контексті внутрішньої й зовнішньої політики зумовило потребу досліджень правового статусу іноземців та осіб без громадянства під час їх перебування на території України [1, с. 191]. При цьому ведення, починаючи з 2014 р. бойових дій на території України, які з 24 лютого 2022 р. переросли в повномасштабне військове вторгнення (неоголошену війну) Російської Федерації на територію України, актуалізували питання забезпечення національної безпеки при встановлені правового статусу іноземців, зокрема в аспекті їхніх прав на участь у формах безпосередньої демократії.

Метою статті є дослідження механізму забезпечення національної безпеки України у процесі здійснення різних форм безпосередньої демократії на місцевому рівні в аспекті надання відповідних прав іноземцям як одного з напрямків євроінтеграції України, а також вироблення пропозицій щодо правового врегулювання цих суспільних відносин із врахуванням існуючих внутрішніх та зовнішніх загроз державному суверенітету, територіальній цілісності, демократичному конституційному ладу та іншим національним інтересам України.

Міграція є тим соціальним процесом, який був знайомий людині ще з часів її виникнення й, безумовно, став одним із чинників, що сприяв її розвитку та людства в цілому. Однак у різні історичні періоди та на різних територіях земної кулі до іноземців й їх правового статусу ставилися по-різному [2, с. 399]. Незважаючи на те, що процеси глобалізації сприяли певній уніфікації правового регулювання, відмінності у правовому статусі іноземців, в тому числі в питаннях права на участь у формах безпосередньої демократії, зберігаються.

Як зазначають А. В. Голюк і Ю. П. Крисюк, іноземці та особи без громадянства мають усю повноту особистих прав, проте вони не є носіями політичних прав, тобто не можуть обирати й бути обраними, не мають права брати участь у референдумах, бути членом політичних партій і займати посади в державному апараті [3, с. 105]. Однак це правило не є абсолютним, тобто таким, що не має винятків, а тому існують випадки, коли іноземці можуть мати окремі політичні права, зокрема на місцевому рівні. Приміром, О. І. Косілова та І. П. Федірко стверджують, що виключення становлять виборчі права для громадян ЄС у Німеччині, які мають право голосувати на місцевих виборах та на європейських виборах [4, с. 27]. Звісно, це не єдиний виняток, коли іноземці наділяються політичними правами, а тому дослідження участі іноземців у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні викликає значний науковий інтерес, особливо в аспекті забезпечення національної безпеки.

Досить слушно О. Ільницький стверджує, що інтереси національної та громадської безпеки, забезпечення територіальної цілісності вважаються універсальними визнаними межами допустимості здійснення прав, свобод та інтересів осіб у головних нормативних стандартах системи правозахисту. Вони знаходяться на межі балансування приватноправових інтересів особи із концептами необхідності забезпечення публічного правопорядку для досягнення загального блага, в тому числі для особи - носія відповідного приватного права чи інтересу [5, с. 156]. Тож, межа в суб'єктивному праві та способах його реалізації визначається, зокрема, інтересами національної безпеки України. Це стосується і права іноземців на участь у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні.

Проблематиці національної безпеки України та участі іноземців у формах безпосередньої демократії тією чи іншою мірою присвятили свої праці О. Ільницький [5], В. О. Антонов [6], О. В. Мошак [7], В. Ф. Несте- рович [8], К. Ю. Чернявський [9], В. Ю. Марченко [10], К. Ю. Чередниченко, О. В. Глинська [11], О. В. Волошенюк [12], А. В. Стеблянко, О.С. Безвін [13], Ю. Б. Ключковський [14], О. Петришин, М. Петри- шина, О. Гиляка, Т. Дідич [15], О. Пересада, О. Северинова, В. Серьогін, С. Серьогіна, С. Шутова [16], С. Шестакова, С. Серьогіна, І. Руднєва, В. Галунько, О. Сорока [17], Є. Ткаченко, І. Дахова, З. Зазуляк [18] та ін. Однак системно проблема забезпечення національної безпеки при здійсненні різних форм «демократії участі» на місцевому рівні ще не була досліджена.

Матеріали та методи

Для досягнення мети статті були використані різноманітні методи наукового пізнання. Видається, що методи наукового дослідження варто розглядати у їх взаємозв'язку із конкретним вираженням (проявом) та результатами, оскільки у зворотному випадку вони утворюватимуть собою перелік, не пов'язаний із самим дослідженням. Так, діалектичний метод використовувався для пізнання сутності національної безпеки, різних форм безпосередньої демократії на місцевому рівні та суперечностей, що існують у випадку їх одночасної та повної реалізації. Герменевтичний метод був використаний для з'ясування змісту норм як національного та зарубіжного законодавства (польського, угорського, литовського тощо), так і acquis Європейського Союзу. україна іноземний безпосередній демократія

Порівняльний метод застосовувався для заставлення правових норм, що стосуються участі іноземців у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні у різних державах світу, а також в межах окремих територіальних громад України. Використання методу аналізу та синтезу дозволило проаналізувати й систематизувати основні підходи до правового регулювання партисипативної демократії за участю іноземців.

За допомогою системно-структурного методу форми безпосередньої демократії на місцевому рівні (місцеві вибори, місцевий референдум, загальні збори, місцеві ініціативи, громадські слухання), а також національна безпека України були досліджені як окремі взаємопов'язані системи. Поряд із вищезазначеними були використані й різні юридичні методи. Приміром, застосування формально-юридичного методу дозволило проаналізувати зміст різноманітних джерел права як національного, так і міжнародного характеру. Прогностичний метод використовувався для оцінки ризиків, які створюються для територіальної цілісності, суверенітету, конституційного ладу та інших елементів національної безпеки України у випадку надання іноземцям права на участь у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні. Цей метод також був використаний для формулювання основних способів правового врегулювання участі іноземців в окремих формах партисипативної демократії та одночасного забезпечення національної безпеки.

Результати та обговорення

Зміст національної безпеки та місцевого самоврядування, його суб'єкти за міжнародним та національним правом. Для досягнення мети цієї статті необхідно проаналізувати сутність поняття національної безпеки, що дозволить виявити існуючі загрози для неї у процесі здійснення різних форм безпосередньої демократії. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про національну безпеку України», національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз [19]. Значення наведеної дефініції для цього дослідження полягає в тому, що за її допомогою можна встановити яким саме національним інтересам може загрожувати надання іноземцям права на участь у всіх формах безпосередньої демократії на місцевому рівні.

В. О. Антонов досить слушно наголошує на тому, що з урахуванням геополітичної й внутрішньої обстановки в Україні діяльність усіх державних органів має бути зосереджена на прогнозуванні, своєчасному виявленні, попередженні і нейтралізації зовнішніх і внутрішніх загроз національній безпеці, на захисті суверенітету і територіальної цілісності України, безпеки її прикордонного простору, зростанні економіки країни, забезпеченні особистої безпеки, конституційних прав і свобод людини й громадянина, викоріненні злочинності та корупції, вдосконаленні системи державної влади, зміцненні законності і правопорядку та збереженні соціально-політичної стабільності суспільства, зміцненні позицій України у світі, підтриманні на належному рівні її оборонного потенціалу і обороноздатності, радикальному поліпшенні екологічної ситуації [6, с. 538]. Незважаючи на те, що науковець у цитованому дослідженні вказує на завдання державних органів, вважаємо, що воно може бути застосоване і стосовно органів місцевого самоврядування.

Для вирішення питання про наявність у іноземців права на участь у місцевому самоврядуванні у процесі виборів, референдуму та інших форм прямої участі, варто визначити суб'єктів права на місцеве самоврядування. Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [20]. Таким чином, Основний Закон визначає суб'єктом вирішення питань місцевого значення територіальну громаду як сукупність жителів відповідних територій. Закріплення в Основному Законі узагальнюючого поняття «жителі» дозволяє віднести також до їх числа іноземців, які проживають у відповідних населених пунктах. Втім, незважаючи на це, жителі села, селища та міста, які є іноземцями, згідно з чинним законодавством, не мають права на участь у місцевих виборах, референдумах та загальних зборах.

Дещо інакше це питання вирішується в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. У ст. 3 цього міжнародного документа наголошується на тому, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом [21]. Тож, суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно до Європейській хартії місцевого самоврядування, є, першочергово, органи місцевого самоврядування. А правом на участь у зборах, референдумах чи будь-яких інших формах безпосередньої демократії на місцевому рівні наділені саме громадяни. Проте, таке положення не є перешкодою у наданні відповідних прав не лише громадянам, а й іноземцям на підставі іншого спеціального міжнародного правового документа або шляхом внесення змін до національного законодавства.

Виборчі права іноземців за законодавством України та окремих зарубіжних держав: євроінтеграційний аспект. Одним з основних проявів народовладдя є вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Втім іноземці за законодавством України позбавлені права на участь у виборах, у тому числі й на місцевому рівні.

Відсутність у іноземців як активного, так і пасивного виборчого права ґрунтується, зокрема, на положеннях Основного Закону. Відповідно до ст. 70 Конституції України, право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років [20]. Тож, Конституція прямо вказує, що суб'єктом виборчих прав є лише громадяни України. Це пояснюється існуванням двостороннього зв'язку «держава-громадянин», де кожна зі сторін наділена правами та обов'язками. Прийнято вважати, що зв'язок іноземця з державою-місця проживання (перебування) є менш тісним.

Підтвердження думки про те, що виборчими правами наділені лише громадяни України можна віднайти і в рішеннях Конституційного Суду України. Як зазначає останній у своєму рішенні від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/1998, за змістом статей 38, 70, 71, 76, 141 Конституції України сутність виборчого права складає право громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування [22]. Така позиція зустрічається і в інших документах, приміром, відповідно до рішення Великої палати Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 р. № 3-р/2017, виборче право означає можливість кожного громадянина України вільно обирати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування [23]. Проблематика надання іноземцям виборчих прав на місцевому рівні привертає увагу й міжнародної спільноти. Підтвердженням цього слугує прийняття Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р., яка є підписаною, але не ратифікованою Україною [24]. О. В. Мошак, досліджуючи зміст вказаної Конвенції, дійшла висновку, що вона має на меті сприяти інтеграції іноземців у життя суспільства. Її положення стосуються всіх осіб, які не є громадянами Договірної Сторони, але проживають на її території на законних підставах. Договірні Сторони зобов'язуються гарантувати іноземцям, які живуть на їх території, на тих же умовах, що і власним громадянам, «класичні права» свободи слова, об'єднання та асоціації, включаючи право на створення професійних спілок. Крім того, Договірні Сторони повинні здійснювати зусилля для залучення іноземців у процес консультацій щодо місцевих справ. Конвенція також передбачає можливе зобов'язання Договірної Сторони надавати іноземцям право голосувати на місцевих виборах і бути обраними до місцевого органу влади, якщо вони прожили на його території на законних підставах більше п'яти років [7, с. 75-76]. Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р. передбачає як активне, так і пасивне виборче право для іноземців, при цьому як «запобіжник» настанню негативних наслідків встановлюється ценз осілості в п'ять років. Однак держави, користуючись власним суверенітетом, можуть як ратифікувати відповідну Конвенцію, так і не робити цього. З огляду на існуючу свободу розсуду держав щодо надання (ненадання) виборчих прав іноземцям на місцевому рівні та з урахуванням політики європейської інтеграції України, важливе значення має досвід вирішення цього питання в різних країнах світу, в тому числі в Європі.

В. Ф. Нестерович стверджує, що конституційне законодавство переважної більшості країн світу, в тому числі й України, не дозволяє іноземцям брати участь у виборах як у статусі виборця, так і кандидата на виборну посаду або пост. У конституціях деяких держав, наприклад, у ст. 25 Конституції Анголи 2010 р., прямо вказано на заборону набуття іноземцями та особами без громадянства виборчих прав [8, с. 69]. У тій чи іншій формі право голосу на місцевих виборах за іноземцями було закріплено в Ірландії (1963 р.), Швеції (1976 р.), Данії (1981 р.), Норвегії (1982 р.), Нідерландах (1985 р.). Право голосу на місцевих виборах іноземці мають і у двох швейцарських кантонах - Невшатель і Юра [9, с. 26].

У США деякі штати з моменту підписання Декларації незалежності США надали право голосувати негромадянам. Однак з травня 2010 р. рішення більшості з них були анульовані й тільки невелика кількість місцевих органів влади дозволяє іноземцям голосувати. Співдружність Країн (CN), зазвичай відома як Співдружність і перш за все - як Британська Співдружність, є добровільною асоціацією більш ніж 50 незалежних суверенних держав, більшість з яких є колишніми колоніями Британської імперії.

Кілька країн Співдружності, крім Сполученого Королівства, безпосередньо дозволяють громадянам Співдружності (насамперед «Британські піддані») голосувати на всіх рівнях, або з або без певних обмежень, що не відносяться до місцевих громадян: Антигуа і Барбуда, Барбадос, Беліз, Домініканська республіка, Гренада, Гайана, Ямайка, Малаві (всі іноземні жителі, не тільки громадяни Співдружності), Маврикій, Намібія (всі іноземні жителі, не тільки громадяни Співдружності), Нова Зеландія (всі іноземні жителі, до 1975 р. тільки громадяни Співдружності), Сент-Кіттс і Невіс, Сент-Люсія, Сент-Вінсент і Гренадіни [10, с. 315-316].

У ст. 23 Конституції Кабо-Верде визначено, що іноземці, які проживають на території держави, можуть за законом мати право голосу на місцевих виборах. У Марокко, згідно із ст. 30 Конституції, іноземні піддані, що мешкають на території країни, мають право участі в місцевих виборах на підставі положень законодавства, міжнародних конвенцій та відповідних традицій [8, с. 70]. Український народ обрав курс на євроінтеграцію, що знайшло відображення у низці норм Конституції України. Новий етап розвитку взаємовідносин між Україною та Європейським Союзом розпочався 23 червня 2022 р., коли лідери 27 країн-членів ЄС ухвалили рішення про надання Україні статусу кандидата на членство в ЄС. Набуття членства в ЄС пов'язане із приведенням національного законодавства у відповідність до acquis communautaire (acquis ЄС), зокрема й у сфері виборчих прав.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Договору про заснування Європейської Спільноти (консолідована версія станом на 1 січня 2005 р.) кожен громадянин Союзу, що перебуває в державі-члені, громадянином якої він не є, має право обирати та бути обраним на місцевих виборах у державі-члені перебування на таких же умовах, як і громадяни цієї держави. Це право належить здійснювати з урахуванням докладних положень, що їх ухвалює Рада, діючи одностайно на пропозицію Комісії та після консультацій з Європейським Парламентом; ці положення можуть обумовлювати відступи на підставі специфічних проблем держави-члена [25]. Таким чином, існування громадянства ЄС дозволяє іноземцю, який є громадянином іншої держави-члена Європейського Союзу, мати активне та пасивне виборче право на місцевих виборах на території кожної з держав, які входять до ЄС. Видається, що в перспективі відповідні норми діятимуть і на території України, тому вже зараз виникає потреба поступово пристосовувати національне законодавство до таких умов.

У деяких країнах ЄС право на участь у муніципальних виборах мають не лише громадяни ЄС, а й іноземці, які не є громадянами країн-членів ЄС (ст. 156 Конституції Естонії, ст. 30 Конституції Словаччини, ст. 119 Конституції Литви, § 14 Конституції Фінляндії [11, с. 757] та ін.). Відповідно до ст. 10 Виборчого кодексу Республіки Польща активне виборче право на виборах мерів і до муніципальних рад мають громадяни Польщі та громадяни ЄС, які на день виборів досягли 18 років і постійно проживають на відповідній території. Право бути обраним у муніципальні ради та в Європейський Парламент належить також іноземцям, які як мінімум протягом п'яти років постійно проживали в Польщі або на території іншої держави-члена ЄС [12, с. 298]. Отже, за національним законодавством України іноземці не наділяються виборчими правами на місцевому рівні, хоча в низці держав, вони такі права мають (іноді - лише активне виборче право). Втім надання виборчих прав іноземцям, як правило, пов'язане з принципом взаємності (скандинавські країни), історичними особливостями (наявність колишніх колоній у Великій Британії), наявністю громадянства ЄС. Надання виборчих прав на місцевому рівні для всіх іноземців є досить ризикованим кроком для національної безпеки, чим і пояснюється існування незначної кількості держав, які це дозволяють.

Проблеми участі іноземців у місцевому референдумі: ретроспективний та прогностичний підходи. Як відомо, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність на підставі Закону № 5475-VI від 06.11.2012 р., який був визнаний неконституційним згідно з Рішенням Конституційного Суду № 4-р/2018 від 26.04.2018 р. З огляду на це наразі не є можливим проведення місцевого референдуму, що є істотним недоліком, який потребує негайного вирішення, про що досить часто зазначається у доктрині. Однак проведення місцевого референдуму до 06.11.2012 р. було можливим. На основі ретроспективного аналізу та ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», можна стверджувати, що правом на участь у місцевому референдумі користувались лише громадяни України. Так, згідно із зазначеною нормою, референдум - це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень із важливих питань загальнодержавного і місцевого значення [26].

Існування прогалини в законодавстві, якою є неможливість проведення місцевого референдуму, детермінує необхідність її подолання. Оскільки організація й порядок проведення виборів і референдумів може визначатись виключно законами (п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України), то ця прогалина може бути подолана лише шляхом його прийняття. Проєкт Закону про місцевий референдум № 5512 від 19.05.2021 р. в ч. 1 ст. 6 встановлює, що право голосу на місцевому референдумі має громадянин України, який досяг на день його проведення 18 років та виборча адреса якого віднесена до території відповідної територіальної громади, в якій проводиться місцевий референдум (виборець) [27]. Відтак, уже нечинне законодавство України про місцевий референдум не передбачало можливості участі іноземців та/або осіб без громадянства в місцевому референдумі. Водночас і проєкт Закону України «Про місцевий референдум» № 5512 від 19.05.2021 р. такого права цим суб'єктам не надає. Для вивчення зарубіжного досвіду врегулювання суб'єктного складу місцевого референдуму необхідно звернутись до відповідного законодавства. Приміром, згідно з ч. 2 ст. 80 Закону Угорщини «Про ініціювання референдумів, Європейську громадянську ініціативу та порядок проведення референдумів» 2013 р., виборець, який має місце проживання у відповідному населеному пункті не менше ніж 30 днів до призначення місцевого референдуму, має право брати участь у ньому [28].

Відповідно до ст. 2 Закону Чеської Республіки «Про місцевий референдум та внесення змін до деяких законів» № 22/2004, право голосу на місцевому референдумі має кожна особа, яка має право голосу на виборах до муніципальної ради [29]. Для роз'яснення змісту цього положення необхідно звернутися до Закону Чеської Республіки «Про вибори до муніципальних рад та зміни до деяких законів» від 06.12.2001 р., у ст. 4 якого зазначається, що право голосу, окрім громадян, мають також громадяни іншої держави, які на день виборів, а якщо вибори проводяться протягом двох днів, то на другий день виборів мають посвідку на тимчасове проживання на території або посвідку на постійне проживання та мають зареєстроване місце проживання в цьому муніципалітеті, місті чи столиці Празі, досягли віку принаймні 18 років і яким надано право голосу відповідно до міжнародної конвенції, що є обов'язковою для Чеської Республіки [30].

Таким чином, в окремих зарубіжних країнах право голосу на місцевому референдумі мають й іноземці. Однак проєкт Закону України «Про місцевий референдум» № 5512 передбачає надання права голосу на референдумі лише громадянам України. На наш погляд, такий підхід на сучасному етапі розвитку для збереження національної безпеки України є більш виваженим, а трансформація цієї моделі в аспекті європейської інтеграції має відбуватись поступово.

Залучення іноземців до інших форм демократії на місцевому рівні в Україні. Вибори та місцевий референдум є найважливішими формами безпосередньої демократії на місцевому рівні в Україні, однак не єдиними. До них доцільно також відносити загальні збори громадян, місцеві ініціативи та громадські слухання. При цьому роль іноземців у вказаних формах безпосередньої демократії не є однаковою.

Що стосується загальних зборів громадян, то вони, відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення [31]. Навіть із назви відповідної форми безпосередньої демократії на місцевому рівні є очевидним, що суб'єктами, наділеними правом на участь у загальних зборах є лише громадяни України. Це твердження знаходить своє підтвердження і в актах органів місцевого самоврядування. Приміром, згідно з п. 2 Положення «Про загальні збори громадян за місцем проживання в місті Харкові» (додаток 1 до Статуту територіальної громади міста Харкова), учасниками та ініціаторами загальних зборів громадян за місцем проживання можуть бути дієздатні громадяни України, яким виповнилося 18 років і які є членами територіальної громади міста [32].

На відміну від загальних зборів громадян, видається, що в місцевих ініціативах та громадських слуханнях можуть брати участь й іноземці, оскільки зворотне не передбачено в національному законодавстві. Відповідно ж до Методичних рекомендацій щодо розроблення Статуту територіальної громади, права її жителів в частині, що не суперечить Конституції та законам України, цьому Статуту поширюються також на іноземців, осіб без громадянства та інших осіб, які на законних підставах проживають (перебувають) у межах територіальної громади (ч. 2 ст. 6) [33, с. 19].

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування [31]. Таким чином, законодавець вказує на членів територіальної громади як на суб'єктів, що наділені правом місцевої ініціативи, не пов'язуючи відповідне право з наявністю у жителя територіальної громади громадянства України. Для більшої наочності, варто звернутись до Статуту територіальної громади м. Львова, згідно з частинами 1, 3 ст. 32 якого місцева ініціатива - офіційна письмова пропозиція членів територіальної громади м. Львова з будь-яких питань, що належать до відання місцевого самоврядування та мають важливе значення для територіальної громади м. Львова, внесена до Львівської міської ради для розгляду та прийняття відповідного рішення у межах її компетенції. Місцева ініціатива підлягає розгляду, якщо протягом 60 днів її підтримали не менше 500 членів територіальної громади м. Львова [34]. Відповідно ж до ч. 1 ст. 25 Статуту територіальної громади м. Харкова, члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у міській раді будь-якого питання, що входить до компетенції місцевого самоврядування (місцева ініціатива) [35]. Згідно з п. 3 Положення «Про місцеві ініціативи в місті Харкові» місцева ініціатива може бути внесена безпосередньо членами громади міста Харкова, які є дієздатними та досягли 18 років [36]. Тож, правом на участь у місцевих ініціативах наділені члени територіальної громади, якими можуть бути й не громадяни України.

Що стосується зарубіжного досвіду врегулювання питань місцевих ініціатив, звернемося до законодавства Республіки Польщі. Так, згідно зі ст. 41а Закону «Про ґмінне самоврядування» від 08.03.1990 р, громадянську законодавчу ініціативу може подати група жителів ґміни з активним виборчим правом до представницького органу. Група мешканців для подання громадянської законодавчої ініціативи має становити: 1) у ґміні до 5000 жителів - не менше 100 осіб; 2) у ґміні до 20 тис. жителів - не менше 200 осіб; 3) у ґміні понад 20 тис. жителів - не менше 300 осіб [37]. Відповідно до ст. 10 Виборчого кодексу Республіки Польщі виборче право (активне виборче право) мають: на виборах до представницьких органів місцевого самоврядування: а) ґмінних рад - громадянин Польщі та громадянин Європейського Союзу, який не є громадянином Польщі, якому на день голосування виповнилося 18 років і який постійно проживає на території цієї ґміни; б) повітової ради та воєводських зборів - польський громадянин, якому не пізніше дня голосування виповнюється 18 років і він постійно проживає відповідно на території цього повіту та воєводства [38]. Із наведених норм польського законодавства можна дійти висновку, що право на місцеву законодавчу ініціативу у Польщі мають як громадяни Республіки Польщі, так й іноземці, але лише ті, що є громадянами ЄС та постійно проживають на території відповідної ґміни.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування [31]. Відтак, суб'єктом, який має право на участь у громадських слуханнях, є саме територіальна громада, визначення якої міститься у зазначеному Законі. Якщо звернутись до Положення про порядок проведення громадських слухань в м. Києві, то у ст. 1 цього нормативно-правового акту зазначається, що ініціювати громадські слухання та брати участь у підтриманні ініціативи проведення громадських слухань мають право члени територіальної громади міста Києва, що на законних підставах проживають на території м. Києва, досягли повноліття та є дієздатними (далі - члени територіальної громади м. Києва). Згідно зі ст. 16 вказаного Положення право голосу на громадських слуханнях мають повнолітні члени територіальної громади міста Києва, що на законних підставах проживають в межах м. Києва, якщо ініційовано проведення загальноміських громадських слухань, або в межах району, мікрорайону, кварталу, вулиці, групи житлових будинків, житлового будинку, що відповідає рівню ініційованих громадських слухань [39]. Виходить, що при проведенні громадських слухань, як і при здійсненні місцевих ініціатив відсутня вимога щодо обов'язкової наявності громадянства України, а тому, можна дійти висновку, що відповідними правами можуть користуватися й іноземці.

Така різниця в суб'єктному складі, на наш погляд, пов'язана з різними правовими наслідками рішень загальних зборів громадян з одного боку та місцевих ініціатив й пропозицій, які вносяться за результатами громадських слухань, - з іншого. Перші в обов'язковому порядку враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності, а другі - лише підлягають обов'язковому розгляду. Тож, навіть у випадку внесення таких місцевих ініціатив чи пропозицій за результатами громадських слухань, які порушують національні інтереси та створюють загрозу територіальній цілісності, незалежності та суверенітету України, орган місцевого самоврядування може їх розглянути і відхилити, не враховуючи у своїй діяльності.

Поряд з цим у зарубіжних державах форми безпосередньої участі можуть різнитися. Приміром, відповідно до ч. 12 ст. 3 Закону «Про місцеве самоврядування Литовської Республіки» громада мікрорайону - мешканці муніципального мікрорайону (його частини або кількох мікрорайонів), пов'язані спільними потребами та інтересами проживання на території мікрорайону та задоволення цих потреб й інтересів, що виступають у різних формах безпосередньої участі (збори, громадські слухання, опитування, діяльність через своїх представників, громадські організації тощо). Відтак, законодавство Литовської Республіки передбачає таку форму безпосередньої участі як опитування. Згідно ж з частинами 1, 2 ст. 44 зазначеного Закону, мешканці муніципалітету реалізують право ініціативи на оголошення опитування на вимогу не менше 5 % жителів території опитування, яка запропонована ініціативною групою [40]. Таким чином, згідно з литовським законодавством право ініціативи на оголошення опитування, а також право на участь у зборах та громадських слуханнях мають саме мешканці муніципалітетів.

Загрози національній безпеці Україні при реалізації форм демократії участі із залученням іноземців. Як уже зазначалось, надання іноземцям права участі у всіх формах безпосередньої демократії на місцевому рівні може створювати загрози для національної безпеки України. Приміром, якщо надати іноземцям пасивне виборче право, то сільським, селищним, міським головою або депутатом сільської, селищної чи міської ради може стати громадянин іншої держави, який має більш тісний зв'язок із державою-громадянства та може бути зацікавленим у створенні внутрішніх чи зовнішніх загроз національній безпеці України. Схожою може бути й ситуація у випадку надання іноземцям лише активного виборчого права.

З урахуванням воєнного стану, спричиненого вторгненням Росії на територію України, особливу загрозу можуть становити громадяни Російської Федерації, що проживають на території України. У випадку подання такою особою своєї кандидатури на місцевих виборах деякі іноземці-громадяни РФ, а також громадяни держав союзників держави- агресора, можуть впливати на вироблення муніципальної політики та надавати підтримку агресору, що в майбутньому створить загрозу національній безпеці України.

Видається, що загрози національній безпеці Україні існуватимуть і у випадку надання права на участь у референдумі іноземцям. Хоча місцевий референдум наразі не може бути проведений, у разі створення відповідної нормативної основи, залучення до нього іноземців здатне негативно позначитися на захищеності державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України. Це пов'язано з обов'язковою юридичною силою результатів місцевого референдуму. На противагу вказаним формам безпосередньої демократії, а також загальним зборам громадян, вважаємо, що залучення іноземців до місцевих ініціатив та громадських слухань не здатне створити істотної небезпеки для національної безпеки України, оскільки відповідні ініціативи та пропозиції не є обов'язковими для органів місцевого самоврядування. Останні зобов'язані лише розглянути їх. Тож, за відсутності заборони в національному законодавстві, вважаємо, що іноземці можуть брати участь у вказаних формах безпосередньої демократії.

Яскравим прикладом держав із жорстким правовим регулюванням виборчих прав осіб, які не є громадянами відповідних країн, є Естонія та Латвія. Тому ряд дослідників навіть називають Естонію та Латвію «етнічними демократіями» на кшталт Ізраїлю або «режимами етнічного контролю», в яких нетитульні етнічні групи сприймаються як певна загроза з сегментацією нетитульного (в основному російського) населення на своїх громадян, негромадян та громадян інших держав (переважно Росії).

У будь-якому разі це не авторитарні режими, оскільки політичні права належать і багатьом представникам національних меншин, які набули громадянство через прозорі та етнічно нейтральні правові процедури [41, с. 40]. В Естонії та Латвії для забезпечення національної безпеки існують обмеження політичних прав негромадян, які або повністю позбавлені виборчих прав (Латвія) або можуть мати активне виборче право лише на місцевих виборах (Естонія). Вважаємо, що на початковому етапі європейської інтеграції України могла б бути застосована подібна модель.

Основні способи забезпечення оптимального співвідношення участі іноземців у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні та відповідного рівня національної безпеки України. Дослідження правового регулювання залучення іноземців до різних форм безпосередньої демократії на місцевому рівні за законодавством України та деяких інших держав, а також аналіз тих загроз для національної безпеки України, що виникають у разі надання іноземцям права на участь в них, дозволяє сформулювати наступні способи правового регулювання відповідних суспільних відносин:

1. Залишити заборону на участь іноземців у місцевих виборах, референдумі та загальних зборах. Така позиція обґрунтовується: відсутністю тісного зв'язку іноземців із державою Україна; можливим переслідуванням іноземцями інтересів держави, громадянами якої вони є; абсентеїзмом частини громадян України; можливістю участі іноземців в окремих формах безпосередньої демократії (місцеві ініціативи, громадські слухання). При цьому, коли Україна стане членом Європейського Союзу, право на участь у виборах отримають ті іноземці, які є громадянами ЄС.

Поряд із цим вказаний варіант може передбачати надання іноземцям, які уклали контракт із Збройними силами України та були залучені до відсічі й стримування збройної агресії РФ на території України, активного виборчого права. Як зазначають А. В. Стеблянко та О. С. Безвін, російській збройній агресії проти України протистоять не лише українці, а й добровольці з інших країн. За різними даними, на Сході України воюють громадяни Франції, Швеції, Німеччини, Італії, США, Грузії, Білорусі, країн Балтії, Фінляндії, Норвегії, Канади, Хорватії, Словенії, Чехії й навіть Росії [13, с. 329]. Починаючи з 2022 р. кількість іноземців, які воюють у лавах Збройних сил України, значно збільшилася, а тому неабиякої актуальності набуває питання надання їм виборчих прав. На нашу думку, така необхідність існує, оскільки вони мають певні заслуги перед Україною, що підтверджують їхню підтримку національної безпеки України.

2. Ратифікувати Конвенцію про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р. та надати іноземцям, які на законних підставах проживають на території України протягом п'яти років, право на участь у різних формах безпосередньої демократії на місцевому рівні. Такий підхід обґрунтовується: належністю іноземців до територіальної громади; нівелюванням загроз національній безпеці тривалим проживанням на території України; процесами глобалізації тощо. Ю. В. Ключ- ковський у своїй монографії слушно зазначає, що питання про надання права голосу на місцевих виборах особам, які не мають громадянства України (тобто іноземцям та апатридам), у дійсності вимагало би внесення змін до ст. 70 Конституції, яка чітко пов'язує наявність права голосу на всіх політичних виборах і референдумах з громадянством України [14, с. 178].

Видається, що такий підхід на даному етапі не доцільно застосовувати в Україні, зокрема внаслідок існування російської пропаганди, яка особливо помітна в регіонах, які межують із Російською Федерацією. Проживання протягом п'яти років на території України не може гарантувати прихильність особи до незалежності, територіальної цілісності та суверенітету України.

3. Надати право на участь у формах безпосередньої демократії на місцевому рівні іноземцям, які на законних підставах проживають на території України протягом п'яти років та які не є громадянами РФ (Республіки Білорусь, Корейської Народно-Демократичної Республіки,

Сирійської Арабської Республіки, Республіки Нікарагуа та ін.). Такий підхід обґрунтовується: належністю іноземців до територіальної громади; концепцією войовничої демократії (демократії здатної себе захищати); недоцільністю з огляду на агресивні дії держави-терориста надання її громадянам права на участь у різних формах демократії на місцевому рівні в Україні. При цьому виключення із суб'єктів, які мають право на участь у суспільному житті на місцевому рівні, громадян інших зазначених держав, окрім РФ, вимагає додаткового суспільного обговорення та наукових досліджень.

Висновки

Згідно з чинним законодавством України іноземці мають досить обмежені права у сфері здійснення форм безпосередньої демократії на місцевому рівні. Вони не мають активного та пасивного виборчих прав, права на участь у референдумі та загальних зборах громадян. Водночас законодавство не містить заборон щодо участі іноземців у місцевих ініціативах та громадських слуханнях.

Поряд із цим законодавство деяких інших держав передбачає право іноземців на участь у виборах на місцевому рівні, що зазвичай пов'язано з реалізацією принципу взаємності, певними історичними особливостями або наявністю громадянства ЄС.

Оскільки категорія «національна безпека України» включає значну кількість елементів, а в Україні відбувається реформа децентралізації, то шляхом реалізації різних форм безпосередньої демократії із залученням іноземців можна завдати істотної шкоди державному суверенітету, територіальній цілісності, демократичному конституційному ладу та іншим національним інтересам України.

Забезпечення національної безпеки України у процесі здійснення форм безпосередньої демократії може передбачати:

1) залишення заборони на участь іноземців у місцевих виборах, референдумі та загальних зборах (із наданням активного виборчого права іноземцям, які були залучені до відсічі та стримування збройної агресії РФ);

2) ратифікацію Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р.;

3) надання права на участь у формах безпосередньої демократії на місцевому рівні іноземцям, які на законних підставах проживають на території України протягом п'яти років та які не є громадянами РФ або держав, що підтримують її воєнні дії в Україні. Подальші дослідження в цьому напрямку є перспективними й необхідними, зокрема в аспекті обрання оптимального способу забезпечення національної безпеки України в процесі здійснення форм безпосередньої демократії на місцевому рівні із залученням іноземців.

Список використаних джерел

[1] Гулак О. В., Позняков С. П. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства: теоретико-правові засади. Наукові записки. Серія: право. 2020. Вип. 13. С. 191195. https://doi.org/10.36550/2522-9230-2022-13-191-195.

[2] Проценко І. М. Права іноземців як складова «людського виміру» ОБСЄ. Правова держава. 2019. Вип. 30. С. 398-407. URL: http://pravova-derzhava.org.ua/files/ pravova-derjava.-vipusk-30-_2019_.pdf.

[3] Голюк А. В., Крисюк Ю. П. Права та свободи іноземців та осіб без громадянства за законодавством Республіки Білорусь. Актуальні проблеми сучасної науки : зб. наук. матеріалів LIX Міжнародної наук.-практ. інтернет-конференції (м. Дніпро, 18 січ. 2021 р.). С. 104-108. URL: https://evnuir.vnu.edu.ua/ bitstream/123456789/21413/3/Dnipro104-108.pdf (дата звернення: 03.03.2023).

[4] Косілова О. І., Федірко І. П. Права і свободи людини і громадянина: концептуальні підходи до диференціації в ФРН та Україні. Інформація і право. 2019. № 4 (31). С. 20-27. https://doi.org/10.37750/2616-6798.2019.4(31).196546.

[5] Ilnytskyy O. Application of Administrative Judicial Mechanisms in the Fight Against Internal Threats to National Security in Conditions of Russian Ukrainian War. Access to Justice in Eastern Europe. 2022. № 3 (15). С. 155-164. https://doi.org/10.33327/ AJEE-18-5.3-n000333.