Інтерпретаційна діяльність законодавчих органів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інтерпретаційна діяльність законодавчих органів

Ю.О. Навроцька, аспірантка

Харківського національного університету

імені В.Н. Каразіна



Анотація

Стаття присвячена дослідженню інтерпретаційної діяльності як однієї з правових форм діяльності законодавчих органів. Відзначено, що в сучасних конституційних державах повноваження парламенту на здійснення автентичного тлумачення нормативно-правових актів, як правило, не закріплюється формально, а презюмується за кожним із органів держави, у т.ч. й за парламентом. Втім у деяких державах воно безпосередньо зафіксовано в тексті конституції серед інших повноважень парламенту. Обґрунтовано думку про те, що на сьогодні у парламенту України залишився фактично єдиний важіль впливу на інтерпретаційну діяльність -- це ефективна робота її комітетів, котрі за законом уповноважені надавати неофіційне роз'яснення щодо застосування законів України з питань, віднесених до їх відання.

Ключові слова: парламент, тлумачення права, автентичне тлумачення, інтерпретаційна діяльність, правові форми діяльності.



Yu.O. Navrotska

Interpretative activities of legislative bodies

Summary

The article is devoted to the study of interpretative activity as one of the legal forms of activity of legislative bodies. It is noted that the modern discourse on the interpretative activity of legislative bodies is reduced primarily to the issue of authentic interpretation, that is, the interpretation of acts adopted by the parliament itself in the form of a law or bylaw. Historically, authentic interpretation is the primary type of official interpretation. The power of authentic interpretation was «inherited» by parliaments from the pre-constitutional prerogatives of the monarch (ruler) and could not be contested by the courts.

It is noted that in modern constitutional states, the powers to carry out an authentic interpretation of legal acts, as a rule, are not formally assigned, but are presumedfor each of the state bodies, incl. and behind Parliament. However, in some states it is directly fixed in the text of the constitution among other powers of the parliament. The opinion is substantiated that today the Parliament of Ukraine has actually the only lever of influence on interpretive activity -- this is the effective work of its committees, which are authorized by law to provide an unofficial explanation regarding the application of the provisions of the laws of Ukraine on issues related to the subjects of their jurisdiction.

Under the existing conditions, the Verkhovna Rada of Ukraine has virtually the only lever of influence on interpretative activity left -- this is the effective work of its committees, which are authorized by law to provide unofficial clarifications regarding the application of the provisions of the laws of Ukraine on issues related to the subjects of their competence. At the same time, there is a need to develop a single parliamentary act that would ensure unification of interpretive acts of parliamentary committees.

Key words: parliament, interpretation of law, true interpretation, interpretative activity, legal forms of activity.



Актуальність теми дослідження

інтерпретаційний законодавчий тлумачення парламент

У конституційній державі парламент є не тільки загальнодержавним органом всенародного представництва, але й єдиними органом законодавчої влади (легіслатурою), однією з прерогативних функцій якого є прийняття законів, які б відповідали суверенній волі народу. Оскільки парламент є головним нормотворцем, якщо не за кількістю нормативних актів, що ним приймаються, то принаймні за їх верховенством у національній правовій системі, то саме він, власне, визначає форму і зміст національного законодавства. Відповідно, кому, як не парламенту, має бути відомо, що малося на увазі в тексті того чи іншого закону. З іншого боку, конституційний принцип поділу влади забороняє парламенту втручатися в сфери діяльності інших гілок влади -- виконавчої та судової, в т.ч. й шляхом інтерпретації прийнятих ними актів. Тому, говорячи про інтерпретаційну діяльність законодавчих органів, дискурс зводиться передусім до проблематики автентичного тлумачення, тобто тлумачення актів, прийнятих самим парламентом у вигляді закону чи підзаконного акта.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У незалежній Україні проблемами тлумачення права в умовах розбудови правової державності займалися такі знані теоретики права, як А.П. Заєць, О.В. Зайчук, М.С. Кельман, В.В. Копєйчиков, О.О. Копиленко, В.В. Котюк, С.Л. Лисенков, О.Г. Мурашин, В.П. Нагребельний, І.Ю. Настасяк, М.В. Оніщук, О.І. Осауленко, В.П. Паліюк, П.М. Рабінович, Л.В. Соцуро, М.В. Цвік та ін.

Паралельно із загальнотеоретичними проблемами юридичного тлумачення розвивається й відповідна галузева теорія. Зокрема, у працях А.М. Івановської, І.Д. Сліденка та Ю.М. Тодики розкрито проблематику тлумачення Конституції та законів України, у дослідженнях В.К. Антошкіної, Д.С. Кравчук і Я.М. Романюка -- деякі аспекти тлумачення при застосуванні цивільно-правових норм. Натомість інтерпретаційна форма діяльності законодавчих органів досі не була предметом самостійного дисертаційного чи монографічного дослідження.

Мета даної статті полягає у визначенні історико-теоретичних і концептуальних засад інтерпретаційної форми діяльності законодавчих органів, визначення сучасного стану та шляхів удосконалення вітчизняного законодавства про автентичне тлумачення Верховної ради України та її комітетів.

Виклад основного матеріалу

У доконституційний період єдиним законодавцем визнавався монарх, котрий, як одноосібний володар, самостійно тлумачив прийняті ним акти. Після перемоги парламентаризму і визнання принципу парламентського верховенства в Англії проблема тлумачення законів набула неабиякої гостроти та актуальності: з одного боку слід було забезпечити неухильне дотримання волі народу, відображеної в актах парламенту, а з іншої -- сама ця воля виявлялася «розщепленою» з огляду на колегіальний характер легіслатури та її внутрішню політичну (партійну) структуризацію. Тож не дивно, що проблематика юридичного тлумачення отримала в той час почала активно розроблятися в англійській політико-правовій доктрині. Втім британська доктрина тлумачення права потребує врахування специфіки англо-саксонської системи права, як і британського правового менталітету.

Велика Британія стала першою в світі державою, де було прийнято спеціальні закони про офіційне тлумачення права. Акти «Про інтерпретацію» 1850, 1889, 1978 рр. стали результатом багатовікової діяльності з консолідації законодавства, що супроводжувалася підвищенням вимогливості до однаковості структури статутів, усвідомленням необхідності уніфікації термінології, використовуваної законодавцем.

Перший із вищеназваних законів -- Акт «Про спрощення мови, яка використовується в Актах Парламенту» від 10 червня 1850 р. [1], відомий також як Акт про інтерпретацію 1850 р. -- став важливим етапом у правовій реформі щодо консолідації законодавства та уніфікації термінології. Цей Закон став першою спробою законодавчо регламентувати процедуру тлумачення. Слід зазначити, що в наступному Акті «Про інтерпретацію» 1889 р. словосполучення «спрощення мови» використовувалося як синонім слово «інтерпретація» і супроводжувалося терміном «тлумачення». Чинний на сьогодні Акт 1978 р. [2] містить спростовні презумпції, яким суди керуються лише тому випадку, коли в самому інтерпретованому акті не сказано інше. На думку Дж. Вільямса, цей закон може розглядатися як юридичний довідник із використання найважливіших і вживаних правових термінів сучасного законодавства [3, с. 99]. Однак не слід забувати про доктрину прецеденту -- фіксування терміну в статуті не робить його значення незмінним чи незаперечним, -- суд може вважати зазначені терміни суттєвими, але чинити на власний розсуд.

Акти «Про інтерпретацію» встановлюють, що всі терміни в усіх статутах мають інтерпретуватися вказаним чином, якщо інше прямо не встановлено в їхніх текстах. Статути містять визначення багатьох понять та термінів, що використовуються в інших законодавчих актах. Їхні положення повинні застосовуватися при тлумаченні законів, якщо, звичайно, у них ці терміни чи слова вживаються. Наприклад, у додатку до Акту «Про інтерпретацію» 1978 р. у Переліку 1 секції 5 (Interpretation Act, 1978, Schedule 1, section 5) «асоційована держава» визначається як територія, що зберігає статус асоціації зі Сполученим Королівством відповідно до Акту «Про Західні Індії» 1967 р. (West Indies Act, 1967).

При виданні статутів законодавець презюмує існування загального права, тому парламент надав судам лише обмежене керівництво щодо тлумачення статутів, залишивши право самостійно обирати підхід до тлумачення того чи іншого положення [4, c. 28]. Таким чином, суди, незважаючи на свій незалежний статус, підкоряються нормам тлумачення, встановленим законодавцем. Водночас діяльність судів щодо тлумачення залишається винятковим повноваженням суддів, оскільки є виконанням судової прерогативи держави і, отже, лише судовою функцією.

Особливу вагу Акти про інтерпретацію становлять як джерело буквального тлумачення, що розкриває значення окремих термінів, які містяться у Переліках 1 і 2 до Акту. При цьому, використовуючи правила буквального тлумачення, можна з упевненістю визначити належне значення терміна. Акти про інтерпретацію являють собою форму офіційного тлумачення закону (тлумачення закону за допомогою закону), їхні норми є обов'язковими для всіх суб'єктів інтерпретаційної та правозастосовчої діяльності, зокрема, для судів. Водночас в англійському праві існує принцип, згідно з яким ніхто і ніщо не може обмежувати компетенцію суду, навіть закон. Виходячи з цього, суд має право проігнорувати законодавче положення, котре вважатиме таким, що обмежує право суду. Незважаючи на те, що Акти про інтерпретацію містять лише основні принципи тлумачення та значення термінів, що використовуються законодавцем, саме законодавча уніфікація дозволяє уникнути суперечок, пов'язаних із використанням основних принципів та термінів.

Зазначимо низку правил з даного Акту, які, на жаль, не знайшли відповідного закріплення в українському законодавстві:

згідно зі ст. 11 Закону про тлумачення, якщо один закон скасовує другий, який, у свою чергу, скасував третій закон, то третій не буде вважатися таким, що набув сили, якщо інше не передбачено в першому законі;

якщо положення нового закону змінюють відповідні положення чинного закону, скасовані положення вважаються чинними до набуття сили положеннями нового закону;

за умовами ст. 31 Закону про тлумачення, якщо будь-який закон передбачає прийняття підзаконного акту, то терміни чи поняття, використані в ньому, повинні мати те ж саме значення, яке вони мають у відповідному законі, якщо інше не вказано в самому законі. Ця норма є досить актуальною для українського законодавства, бо саме вона обмежує виконавчі органи в довільному визначення понять у підзаконних актах;

якщо в тексті закону зроблені посилання на положення іншого закону, то таке посилання тлумачиться з урахуванням відповідного положення загалом, а не окремих його частин;

підзаконні акти, видання яких передбачено ухваленим, але ще не чинним законом, можуть прийматися до набуття ним сили, лише коли видання цих актів є умовою набуття сили цим законом;

якщо ухвалений закон вводить нові положення в чинний закон, скасовуючи при цьому певні положення цього закону, то посилання в інших законах на скасовані положення тлумачитимуться як посилання на відповідні положення нового закону.

Крім того, англійською правовою доктриною вироблено два види допоміжних засобів, які використовуються при тлумаченні законодавчих актів: внутрішні та зовнішні.

До внутрішніх засобів (intrinsic aids) прийнято відносити текстуальні частини статуту, компетентне використання яких сприяє його інтерпретації та тлумаченню. В рамках самого закону існують технічні можливості, що допомагають зробити його сенс і зміст більш зрозумілими. До таких належать: повна назва закону, скорочена назва, преамбула, схеми, що додаються до закону, тощо. Для британських актів характерні також так звані «позначки на полях», але вони не є частиною статуту та вводяться для полегшення посилань, тому протягом тривалого часу помітки на полях не вважалися правомірним допоміжним засобом при тлумаченні навіть у разі двозначності. Тим не менш, у даний час спостерігається тенденція розглядати позначки на полях як засоби, що допомагають при тлумаченні двозначностей поряд із такими елементами закону, як пунктуація та заголовки.

Велика кількість сучасних статутів містять статті інтерпретаційного характеру. Звичай включати в законодавчий акт такі статті увійшов до законодавчої техніки порівняно недавно. Наприклад, британський Акт «Про право власності» 1925 р. має великий розділ, що містить визначення та роз'яснення, що спрощують інтерпретацію багатьох слів та виразів, застосованих у цьому статуті. Незважаючи на те, що стаття, що інтерпретує, -- така сама частина закону, як і будь-яка інша стаття, у разі виникнення невідповідності між статтею, що інтерпретує, і текстом закону, останній має перевагу.

Велике значення для цілей інтерпретації у Великій Британії мають додатки, які стають частиною статуту за наявності на них прямого посилання в будь-якій його статті. Додатки використовуються для більш детального опису норм, супровідних пояснень, перерахування скасованих законом положень та для роз'яснення перехідних положень. Надаючи докладніші відомості для інтерпретації законодавчого матеріалу, вони, проте, не розширюють і не змінюють звичайного значення слів у законі. В українському законодавстві додатки використовуються здебільшого в актах Уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, тоді як на рівні законів майже не зустрічаються. Як виняток із загального правила можна згадати Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» 2011 р., у додатку до якого містився бланк декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру [5].

Крім законодавчого закріплення правил, які регулюють процес з'ясування норм права, в законодавстві багатьох країн, наприклад Болгарії, Угорщини, Польщі, містяться норми, що встановлюють критерії адекватності отриманого результату тлумачення дійсному змісту правових норм. Згідно із ст. 46 Закону Болгарії «Про нормативні акти», приписи нормативних актів тлумачаться в значенні, яке найбільше відповідає іншим приписам, усьому акту, що тлумачиться, головним засадам права та правилам моралі. Не оцінюючи ефективності вказаних критеріїв, відзначимо, що закріплення критеріїв істинності та правильності результату тлумачення в чинному законодавстві дозволить значно підвищити ефективність тлумачення, сприятиме однаковій реалізації правових норм та зміцненню законності. Отже, досвід зарубіжних країн у з'ясуванні дійсного змісту норм права свідчить про доцільність і ефективність законодавчого врегулювання методів і засобів тлумачення, розроблених юридичною наукою.

Зовнішніми засобами тлумачення (extrinsic aids) згідно з англійською правовою доктриною є такі аспекти розуміння закону, що знаходяться поза його текстом. Правозастосовці активно використовують зовнішні засоби тлумачення, оскільки багато з них можуть суттєво спростити розуміння змісту та змісту статуту. Цими джерелами є: попередні закони з тієї ж теми, судові прецеденти, словники часу видання статуту, парламентські звіти (Hansard), що ілюструють пошуки намірів парламенту, звіти органів, які відповідають за правову реформу (зокрема, Комісії із законодавства, що відповідає за ухвалення закону), міжнародні договори, на виконання яких приймаються відповідні закони, тощо. Принагідно зауважимо, що використання таких зовнішніх засобів тлумачення, як попередні закони чи звіти органів, які відповідають за правову реформу, є можливим тільки за умови поступального розвитку законодавства і збереженні наступництва при проведенні реформ. В Україні через низку причин об'єктивного та суб'єктивного характеру названі зовнішні засоби тлумачення поки що виглядають малоефективними.

Оскільки парламент є законодавчим органом, то в межах наукового дискурсу про його інтерпретаційну діяльність, здебільшого обговорюється автентичне тлумачення.

Варто відзначити, що в історичному плані автентичне тлумачення це первинний вид офіційного тлумачення. Ціла низка видатних представників політико-правової думки -- від Юстиніана до Г. Брактона, від Фоми Аквінського до Дж. Гоббса та І. Бентама -- вважали, що основний принцип тлумачення права полягає в тому, що, якщо тлумачення повинно мати юридичну силу, воно має бути надано органом, який створив закон. Ця ідея була червоною ниткою в римському цивільному праві, а згодом вплинула і на загальне право.

Р. Паунд зазначав з даного приводу: «Теорія континентальних кодексів полягає в тому, що тільки законодавець може пояснювати закони у загальнообов'язковий спосіб. За винятком випадків, коли існує «автентичне тлумачення» тим самим органом, який приймає закон, континентальні кодекси передбачають, що суддя має повну свободу тлумачення, але тільки для даного випадку. Ніхто інший не зв'язаний його тлумаченням, і йому самому не потрібно слідувати йому іншим разом. Поки не буде автентичного тлумачення, питання залишається відкритим для інших випадків» [6, с. 273].

До вітчизняного наукового дискурсу проблематика автентичного тлумачення увійшла ще за радянських часів. Автентичне тлумачення соціалістичного права вважалося підвидом ширшого поняття «офіційне нормативне тлумачення», роз'яснення норми здійснювалося органом, який раніше її встановив, а оскільки право цього тлумачення випливало з компетенції органу, що видає норми права, то це тлумачення іноді називали легальним, підкреслюючи тематику, самим його обов'язковий характер для всіх суб'єктів права. Так, згідно з п. 5 ст. 121 Конституції СРСР 1977 р. Президія Верховної Ради СРСР була наділена правом давати тлумачення законів СРСР, подібне право було закріплено і за Президіями Верховної Ради союзних республік конституціями відповідних республік. Президія Верховної Ради СРСР у рамках автентичного тлумачення роз'яснювала свої власні укази [7]. При цьому акти автентичного тлумачення чинного законодавства Президіями Верховної Ради союзних республік не підлягали обов'язковому затвердженню на сесії Верховної Ради СРСР, оскільки вони не вносили нічого нового до законодавства.

Автентичне тлумачення з боку парламенту в сучасний період -- це особливий вид юридичної діяльності на стадіях законотворчості та реалізації законодавства; офіційне, таке що має обов'язкову силу, тлумачення всіма законодавчим органом виданих ним нормативно-правових актів, здійснюване на його власний розсуд у межах своєї компетенції. Таке тлумачення, на думку переважної більшості сучасних теоретиків права, не вимагає наявності спеціального повноваження. При цьому слід мати на увазі, що відсутність у правотворчого органу прямої законодавчої фіксації права на тлумачення юридичних норм, які вони приймають, не означає відсутності у нього такого повноваження. Більше того, правотлумачна функція стає для парламенту нагальною необхідністю; парламент може і повинен здійснювати тлумачення прийнятих ним законів без будь-якого законодавчого підтвердження, і це тлумачення є офіційним.

Із сучасних європейських досліджень цікаві наукові розробки К. Бернер, яка слушно зауважує, що слід розрізняти підзаконну правотворчість і автентичне тлумачення. Водночас авторка допускає правотворчість у вигляді тлумачення. На її думку, будь-яка спроба провести розмежування між обов'язковим автентичним тлумаченням та правотворчістю може виявитися ілюзорною, бо автентичне тлумачення є законотворчістю у всьому, крім назви [8, с. 845--878].

Ми поділяємо думку тих авторів, котрі вважають, що нормотворчий орган повинен мати право на тлумачення власних актів. Адже хто, як не він, має право внести ясність, чіткість, однаковість у розуміння та застосування виданого таким органом нормативного правового акта. Інша річ, що при автентичному тлумаченні має забезпечуватись конституційне тлумачення норм права; не порушуватися конституційні права та гарантії цих прав, досягатися баланс цінностей, що конституційно захищаються. Таке роз'яснення має надаватися з урахуванням виявленого конституційного сенсу права; положення, витлумачені врозріз зі своїм конституційно-правовим змістом, мають бути переглянуті в установленому порядку. Тлумачення має здійснюватися відповідно до міжнародних договорів, у системному зв'язку з нормами, що регулюють подібні правові відносини. У процесі автентичного тлумачення оцінюється як буквальний зміст акта, так і сенс, наданий іншим тлумаченням, що склалося правозастосовчою практикою, з урахуванням його місця у системі правових актів; у будь-якому разі виключається його тлумачення у сенсі, що суперечить конституційним нормам.

Автентичне офіційне тлумачення норм права -- це той ресурс, який необхідний законодавчому органу для здійснення ним певних цілеспрямованих юридично значущих дій, що включають директивний, технологічний та комунікативний аспекти та утворюють своєрідний механізм економічного подолання змістовної невизначеності державних розпоряджень. Отже, акт автентичного тлумачення повинен прийматися, підписуватися й оприлюднюватися як акт законодавчого органу, за допомогою якого здійснюється офіційне, що має силу закону, роз'яснення закону.

Звернення до конституційного законодавства зарубіжних країн свідчить про наявність діаметрально різних підходів до вирішення питання про надання парламенту права на автентичне офіційне тлумачення. Так, ст. 96 Конституції Республіки Руанда від 26.05.2003 (зі змінами 2015 р.) проголошує: «Автентичне тлумачення законів здійснюється обома Палатами Парламенту, що діють спільно після того, як Верховний Суд виніс висновок з цього питання; кожна Палата приймає рішення на основі більшості, зазначеної у статті 93 цієї Конституції. Автентичне тлумачення законів може бути запитане Урядом, членом однієї з палат Парламенту чи Колегією адвокатів. Будь-яка зацікавлена особа може вимагати достовірного тлумачення законів через членів Парламенту чи Колегію адвокатів» [9]. Аналогічний підхід відображений і в ст. 77 Конституції Греції:

Автентичне тлумачення законів належить законодавчій владі.

Закон, який не є справді інтерпретаційним, набирає чинності лише з моменту його опублікування» [10].

Українське законодавство стоїть на інших принципових позиціях; розглянемо їх докладніше.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні Верховна Рада України (парламент). Цей статус закріплений за нею ст. 75 Конституції України. У вітчизняній науці є спірним питання: чи має нині Верховна Рада України право надання офіційного тлумачення правових норм. Заперечуючи це, вчені посилаються на ст. 147, 150 первинної редакції Конституції України (1996 р.), яка уповноважувала Конституційний Суд України надавати офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Втім така точка зору на сьогодні вимагає якщо не повного перегляду, то принаймні певного уточнення. Дійсно, стаття 85 Конституції України, котра визначає перелік повноважень Верховної Ради України, повноваження щодо тлумачення нормативних актів не містить, але це ще не свідчить про відсутність у неї такого права. Повноваження Верховної Ради України на надання автентичного офіційного тлумачення правових норм походять із логічного умовиводу, що саме вона як автор адекватніше розуміє власну волю, виражену в нормі права, щоб роз'яснити її дійсний зміст. У 1996 р., приймаючи чинну Конституцію України, Верховна Рада України делегувала свої повноваження щодо офіційного тлумачення Конституційному Суду України. Це право фактично залишалося за Верховною Радою України, але вона відмовилася від його використання на користь Конституційного Суду України.

Опосередковано це підтверджено в п. 6 розділу 15 «Перехідні положення» Конституції України від 28 червня 1996 p., де Верховна Рада України залишала повноваження на здійснення офіційного тлумачення дійсного змісту норм права за собою до створення Конституційного Суду України. Більше того, в результаті конституційної реформи 2016 р. (щодо правосуддя) Конституційний Суд України був позбавлений права офіційно тлумачити закони України. В результаті проведеної реформи виникла ситуація, коли чинне конституційне законодавство не передбачає за жодним з органів держави права офіційно тлумачити закони України. Така ситуація є неприпустимою з точки зору дотримання конституційного принципу верховенства права, необхідним елементом якого є принцип правової визначеності, адже без офіційного тлумачення забезпечити необхідний рівень правової визначеності практично неможливо.

Критики права парламенту на автентичне тлумачення посилаються на частину другу ст. 19 Конституції України, згідно з якою «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». На перший погляд, справді, маємо певну колізію: з одного боку, чинна Конституція вимагає від парламенту, як і від інших органів публічної влади, діяти виключно в межах повноважень, передбачених Конституцією, з другого боку, не передбачає повноваження щодо тлумачення законів ні за парламентом, ні за будь-яким іншим органом державної влади, а з третього -- вимагає дотримуватися верховенства права і, відповідно, правової визначеності. На наш погляд, вирішення даної ситуації має ґрунтуватися на таких конституційних презумпціях (аксіомах):

Будь-яке тлумачення Конституції має бути таким, щоб воно в підсумку не шкодило існуючому конституційному ладові й не ставило під загрозу його стабільність.

При вирішенні будь-яких питань державного життя в конституційній державі слід виходити з пріоритету, системності та внутрішній несуперечливості засад конституційного ладу.

Повнота державної влади як елемент конституційного принципу державного суверенітету означає, у тому числі, й відсутність «лакун» в системі державно-владних повноважень; кожне з таких повноважень має якомусь із органів держави належати.

Необхідність тлумачення права може бути кваліфіковане як певна вада джерельної бази, а відтак головний обов'язок щодо ліквідації таких вад лежить на тому, хто відповідну джерельну базу створює. Він же обирає й конкретний спосіб ліквідації даної вади: це може бути створення нового, більш досконалого джерела, внесення змін до існуючого або ж його тлумачення. В останньому випадку йдеться саме про автентичне тлумачення.

Спираючись на вищеназвані аксіоми, можемо стверджувати, що конституцієдавець, визначаючи компетенцію тих чи інших органів державної влади, прагнув уникнути, з одного боку, лакун при розподілі державно-владних повноважень, а з іншого -- конкуренції між повноваженнями різних органів державної влади. Відповідно, якщо якогось повноваження текстуально не закріплено за жодним з органів держави, то це означає, що воно презюмується за кимось із них залежно від його функцій та компетенції згідно з обраною формою правління. Повноваження щодо автентичного тлумачення є похідним від нормотворчих повноважень відповідних органів, тому в разі відсутності прямого закріплення в законі повноваження тлумачити певні види джерел права, таке повноваження має визнаватися за тим, хто це джерело офіційно створив. За такого підходу повноваження щодо офіційного тлумачення Конституції України має визнаватися виключно за Конституційним Судом України, а повноваження щодо офіційного тлумачення законів України та постанов Верховної Ради України -- за Верховною Радою України.

На думку Г.О. Саміло, особливості автентичного тлумачення Верховної Ради України полягають у наступному [11, с. 93]:

офіційне тлумачення не обмежено предметною компетенцією. Це означає, що Верховна Рада України має право надавати офіційні роз'яснення з будь-яких питань чинного законодавства України;

офіційне тлумачення має обов'язковий характер для всіх суб'єктів права, воно обов'язкове і для самої Верховної Ради України;

офіційне тлумачення парламенту має більшу юридичну силу порівняно з офіційним тлумаченням, що надають інші суб'єкти права;

офіційне тлумачення Верховної Ради України отримує зовнішній вираз в її постановах.

Із таким підходом можна погодитись лише частково. З одного боку, не викликає жодних сумнівів необмеженість офіційного тлумачення з боку парламенту предметною підвідомчістю, оскільки він є органом загальної компетенції. Так само не викликає жодних заперечень загальнообов'язковість такого тлумачення, оскільки це сутнісна ознака офіційного нормативного тлумачення. Втім дві останні тези вищезгаданого автора виглядають недостатньо обґрунтованими. Передусім, теза про вищу юридичну силу офіційного тлумачення з боку парламенту не має сенсу, оскільки правом офіційного тлумачення законів України і постанов Верховної Ради України не наділений жоден інший суб'єкт, тож і конкуренція між інтерпретаційними актами різних органів у даному випадку неможлива. Не витримує критики й остання теза автора в частині того, що офіційне тлумачення законів Верховною Радою України має отримувати вираження у формі її постанов. Річ у тім, що, з одного боку, тлумачення законів не може здійснюватися актами нижчої юридичної сили, а з іншого -- в процесі тлумачення законів має бути задіяний принаймні ще один суб'єкт законодавчого процесу -- Президент України, який скріплював його своїм підписом і приймав до виконання. В іншому разі тлумачення дійсно, як зауважували ще критики автентичного тлумачення на початку ХХ ст., таке тлумачення може бути використано парламентською більшістю для фактичної зміни законів в обхід встановленої законодавчої процедури, у т.ч. в обхід позиції глави держави.

Деякі науковці слушно зауважували, що в разі, коли можливі різні інтерпретації тих чи інших положень Конституції України або законів України і ці тлумачення не суперечать Конституції, вирішувати такі питання й конкретизувати такі положення повинен парламент. У іншому випадку, своїм тлумаченням вказаних положень Конституції або законів України Конституційний Суд України обмежував би повноваження Верховної Ради України [12, с. 124].

На жаль, у вітчизняній конституційно-правовій доктрині і практиці державного будівництва домінуючою стала позиція тих авторів, котрі з суто формальних міркувань відмовляють Верховній Раді України не тільки у праві на офіційне тлумачення Конституції України (з чим ми, в принципі, згодні), але й у праві на автентичне тлумачення взагалі.

Критики автентичного тлумачення з боку парламенту зауважують, посилаючись на світовий досвід, що користуючись правом тлумачення, парламенти інколи витлумачують конституцію так, що від неї мало що залишається. При цьому традиційно наводять приклад Німеччини (добре відомо, що Веймарську Конституцію не було скасовано), або досвід інших держав, що мали тоталітарні режими. На думку цих критиків, «є небезпека -- вважати автором постійно один і той самий орган, політичні сили в якому змінюються. І це загроза, і велика загроза, стабільності Конституції» [13].

У даному контексті принципово важливим стало рішення Конституційного Суду України у справі щодо конституційного тлумачення Верховної Ради України. Саме це рішення закріпило, що логічним наслідком певних положень Конституції стало наділення повноваженням офіційного тлумачення Конституції України замість Верховної Ради України Конституційного Суду України як незалежного органу конституційної юрисдикції. Конституційний Суд України зробив висновок, що відповідно до пункту 6 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України Верховна Рада України тимчасово, на період до створення Конституційного Суду України, мала право здійснювати тлумачення лише законів України і не мала права тлумачити Конституцію України [14, п. 4, 5]. Але найважливіший наслідок полягав у тому, що це рішення остаточно закріпило компетенцію Верховної Ради й Конституційного Суду щодо пристосування Конституції до потреб держави й суспільства. Для Верховної Ради єдиним таким інструментом стало внесення змін до Конституції України, але в жодному разі не інтерпретація її положень. Відомий той факт, що «тлумачення не вносить і не може вносити поправки, доповнення або зміни у правові норми, що інтерпретуються». Таким чином, вирішується питання щодо розподілу інструментарію цих органів відповідно до їхньої правової природи й повноважень [15, с. 105--107].

На думку деяких авторів, збереження за Верховною Радою України функції офіційного тлумачення (роз'яснення) Конституції України та законів України не тільки створювало б небезпеку внесення змін у зміст цих нормативно-правових актів з метою надання їм зворотної дії, але й позбавило б остаточності рішення Конституційного Суду України, вело б до їх перегляду та скасування, підривало б стабільність законодавства [12, с. 124; 16, с. 130]. Також виникало питання і стосовно того, як узгодити традиційне розуміння автентичного тлумачення з принципом розподілу влади. Адже необхідність тлумачення виникає тоді, коли виникає спір. Причому, спір досить часто виникає між законодавчою і виконавчою владою. І якщо виникає такий спір, то, звичайно, орган, який є стороною в цьому спорі, не може вирішувати питання щодо тлумачень -- не можна бути суддею у своїй власній справі. Все ж таки, тлумачення має бути прерогативою судової, а не законодавчої влади [13]. Звідси робився висновок: якщо Верховна Рада України має намір створити нові правові норми, то вона може це зробити за допомогою прийняття закону.

Фактичне визнання позиції про позбавлення Верховної Ради України права здійснювати автентичне тлумачення, змусило вітчизняного законодавця більш прискіпливо ставитися до термінологічного арсеналу тих законів, що ним розробляються, і юридичних конструкцій, які при цьому використовуються. Як наслідок -- маємо стійку тенденцію до радикального збільшення обсягу дефінітивних норм (норм-визначень) у змісті самих законів. Наприклад, попередній Закон «Про основи національної безпеки» (2003 р.) у ст. 1 «Визначення термінів» містив усього 5 термінів [17], тоді як чинний Закон «Про національну безпеку» (2018 р.) в аналогічній статті -- вже 24 [18]. Більше того, маємо непоодинокі випадки, коли в законі містяться визначення тих термінів, які в самому законі навіть не вживаються! Наприклад, у ст. 1 вищезгаданого Закону України «Про національну безпеку України» міститься визначення терміна «воєнний конфлікт», хоча в подальшому тексті цього закону про воєнний конфлікт жодного разу не згадується.

Виходить досить дивна логіка: Верховна Рада України, приймаючи чинну Конституцію сама себе позбавила права тлумачити власні нормативні акти, побоюючись того, що під впливом швидкоплинних політичних амбіцій може нашкодити існуючому конституційному ладові. У підсумку склалася парадоксальна ситуація: єдиний орган всенародного представництва приймає акти вищої юридичної сили, але сказати народові, що, власне він мав на увазі, не може: за нього це мають робити інші органи, здебільшого правозастосовчі. А де гарантії того, що ці органи (свідомо чи несвідомо) не викривлять зведену в закон волю народу, де гарантії того, що справжній зміст закону не буде знівечений на користь інтересам чиновництва, фінансово-промислових кіл тощо? Їх фактично немає, бо парламент майже повністю усунений від цих процесів. Можна звісно, посилатися на інститути парламентського контролю за урядом та адміністрацією, але в масштабах повсякденної правозастосовчої діяльності покладатися на ці інститути було б верхом інфантилізму.

За даних умов, у Верховної Ради України залишився фактично єдиний важіль впливу на інтерпретаційну діяльність -- це ефективна робота її комітетів. Згідно з частиною третьою ст. 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», комітети з питань, віднесених до предметів їхнього відання, мають право надавати роз'яснення щодо застосування положень законів України. Такі роз'яснення не мають статусу офіційного тлумачення [19]. Отже, законодавець визначив статус такого тлумачення. Навряд чи такий підхід можна вважати досконалим з точки зору законодавчої техніки, оскільки положення вичерпного обсягу не можна сформулювати шляхом заперечення. Втім з точки зору загальної теорії держави і права протилежністю офіційного тлумачення є тлумачення неофіційне, тобто таке, що не є загальнообов'язковим для певних суб'єктів правовідносин і не тягне за собою жодних юридичних наслідків; його мета -- лише зорієнтувати суб'єктів, спрямувати їхню поведінку в потрібне русло.

Аналіз практики реалізації інтерпретаційної правової форми в діяльності комітетів Верховної Ради України свідчить про досить активне її використання. Так, за офіційними даними, протягом 2017--2022 років одним тільки Комітетом Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України було надано 24 роз'яснення з питань, що належать до його відання, у т.ч. 3 -- після початку російської збройної агресії проти України [20].

Проведений аналіз наявних роз'яснень комітетів Верховної Ради України [21; 22; 23] свідчить про відмінність методологічних підходів щодо форми, структури, змісту і навіть стилю викладення відповідних інтерпретаційних актів. Це, у свою чергу, що надає підстави для висновку про необхідність розробки єдиного парламентського акта, який би забезпечив уніфікацію інтерпретаційних актів парламентських комітетів.

Аналогічні підходи спостерігаються і в деяких інших державах Європи. Так, ст. 27 Закону Республіки Молдови від 02.04.1996 № 797 передбачає надання парламентськими комісіями суто консультативних висновків для забезпечення у державі одноманітного застосування законодавства [24].

Ми поділяємо точку зору О. І. Зозулі, що найбільш оптимальним форматом відносин парламенту і його комітетів (комісій) вбачається поєднання їх функціональної самостійності з організаційною підпорядкованістю та підзвітністю парламенту [25, c. 502]. В аспекті предмета нашого дослідження це означає, з одного боку, право комітетів Верховної Ради України самостійно визначати форму і зміст свого неофіційного тлумачення законів України з питань, віднесених до предметів їхнього відання, з іншого -- право Верховної Ради України вимагати від членів названих комітетів пояснень щодо підстав і мотивів прийняття тих чи інших роз'яснень.

Загалом проведене дослідження надає змогу зробити такі висновки:

Сучасний дискурс щодо інтерпретаційної діяльності законодавчих органів зводиться передусім до проблематики автентичного тлумачення, тобто тлумачення актів, прийнятих самим парламентом у вигляді закону чи підзаконного акта.

В історичному плані автентичне тлумачення -- це первинний вид офіційного тлумачення. Повноваження щодо автентичного тлумачення було «успадковане» парламентами від доконституційних прерогатив монарха (властителя) і не могло оспорюватися судами.

У сучасних конституційних державах повноваження парламенту на здійснення автентичного тлумачення нормативно-правових актів, як правило, не закріплюється формально, а презюмується за кожним із органів держави, у т.ч. й за парламентом. Втім у деяких державах воно безпосередньо зафіксовано в тексті конституції серед інших повноважень параламенту.

У вітчизняній конституційно-правовій доктрині і практиці державного будівництва домінуючою стала позиція тих авторів, котрі з суто формальних міркувань відмовляють Верховній Раді України не тільки у праві на офіційне тлумачення Конституції України, але й у праві на автентичне тлумачення взагалі. Такий підхід негативно позначається на стані конституційної законності та правопорядку в нашій державі, вступаючи в суперечність із принципом правової визначеності.

За наявних умов, у Верховної Ради України залишився фактично єдиний важіль впливу на інтерпретаційну діяльність -- це ефективна робота її комітетів, котрі за законом уповноважені надавати неофіційне роз'яснення щодо застосування положень законів України з питань, віднесених до предметів їхнього відання. Водночас існує потреба в розробці єдиного парламентського акта, який би забезпечив уніфікацію інтерпретаційних актів парламентських комітетів.



Список використаних джерел

1. An Act for shortening the Language used in Acts of Parliament June 1850. A Collection of Public General Acts passed in the 13 th and 14th year of the reign of Her Majesty Queen Victoria: Being the Third Session of the Fifteenth Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland. London, 1850. Р. 225-227.

2. An Act to consolidate the Interpretation Act 1889 and certain other enactments relating to the construction and operation of Acts of Parliament and other instruments, with amendments to give effect to recommendations of the Law Commission and the Scottish Law Commission [20th July 1978. The Public General Acts and General Synod Measures. Part I. London, 1978. Р. 691-705.

3. Williams G. Learning the Law. 11th ed. London: Gaunt, 1982. 156 p.

4. Elliott C., Quinn F. English Legal System. 20th ed. Pearson; 2019. 840 p.

5. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 07.04.2011 № 3206-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/3206-17#Text.

6. Pound R. Sources and Forms of Law. Notre Dame Lawyer. 1946. Vol. 21(4). P. 247-314.

7. Конституція (Основний Закон) Союзу Радянських Соціалістичних Республік, прийнята на позачерговій сьомої сесії Верховної Ради СРСР 07.10.1977. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001400-77#Text.

8. Berner K. Authentic interpretation in Public international Law. Zeitschrift fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht. 2016. № 4. S. 845-878.

9. The Constitution of the Republic of Rwanda, adopted on 26 May 2003, with Amendments through 2015. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Rwanda_2015.pdf?lang=en.

10. Конституція Грецької Республіки (1975 р.). Конституції країн світу: Конституція Грецької Республіки Конституція Республіки Кіпр, Конституція Турецької Республіки / О.В. Коротюк, О.В. Лавринович / переклад А.О. Воінова, Д.В. Каєвич. Київ: ОВК, 2021. С. 21-112.

11. Саміло Г.О. Проблеми тлумачення правових норм:. навч.-метод. посіб. Електрон. дані. Запоріжжя: ЗНТУ, 2017. 1 електрон. опт. диск (DVD-ROM); 12 см. Назва з тит. екрана.

12. Актуальні проблеми конституційного права та державотворення: зб. наук. пр. / за заг. ред. В.М. Олуйка. Хмельницький: Вид-во Хмельницького університету управління та права, 2008. Частина 1. 356 с.

13. Козюбра М.І. Науково-практичні проблеми тлумачення законів України, роз'яснень Пленуму Верховного Суду. Вісник програми сприяння парламенту України. 1997. № 6 (28). 16 червня.

14. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня 1996 року «Про тлумачення статті 98 Конституції України» (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) від 11.07.1997 № 3-зп/1997. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-97#Text.

15. Сліденко І.Д. Тлумачення конституції: питання теорії і практики в контексті світового досвіду. Одеса: Фенікс, 2003. 234 с.

16. Уласевич А.С. Автентичне тлумачення. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. 2011. № 1 (1). С. 128-131.

17. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19.06.2003 № 964-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964--15#Text.

18. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018 № 2469-Vin. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19#Text.

19. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 04.04.1995 № 116/95-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/116/95-%E2%F0#Text.

20. Звіт про роботу Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України за період сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання (лютий -- вересень 2022 року) (затверджений на засіданні Комітету 26 серпня 2022 року, протокол № 124). URL: https://reglament.rada.gov.ua/news/main_news/74750.html.

21. Роз'яснення Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України про особливості реалізації положень статей 23, 32, 33, 35 Закону України «Про статус народного депутата України» в умовах дії воєнного стану в Україні (ухвалене на засіданні Комітету 27 квітня 2022 року, протокол № 111). URL: https://reglament.rada.gov.ua/news/dijaln_komit/rozzyasnennya/74672.html.

22. Роз'яснення Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині визначення строків здійснення окремих етапів об'єднання. URL: https://rozvytok.in.ua/law/roz-yasnennya/992--.

23. Роз'яснення Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності № 04--27/3--2021/97637 від 18.03.2021 щодо окремих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за окремі правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху» № 1231-IX від 16 лютого 2021 року. URL: https://zakononline.com.ua/documents/show/493818669478.

24. Pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului: Lege Republica Moldova din 02.04.1996 № 797. Monitorul Oficial. 2007. № 50. Ст. 237.

25. Зозуля О.І. Конституційно-правовий статус парламентських комітетів в Україні: монографія. Харків: Майдан, 2019. 620 с.



References

1. (1850) An Act for shortening the Language used in Acts of Parliament June 1850. A Collection of Public General Acts passed in the 13th and 14th year of the reign of Her Majesty Queen Victoria: Being the Third Session of the Fifteenth Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland. London, 1850. Р. 225--227.

2. (1889) An Act to consolidate the Interpretation Act 1889 and certain other enactments relating to the construction and operation of Acts of Parliament and other instruments, with amendments to give effect to recommendations of the Law Commission and the Scottish Law Commission 20th July 1978. The Public General Acts and General Synod Measures. Part I. London, 1978. Р. 691--705.

3. Williams G. (1982) Learning the Law. 11th ed. London: Gaunt.

4. Elliott C., Quinn F (2019) English Legal System. 20th ed. Pearson.

5. Pro zasady zapobihannya i protydiyi koruptsiyi: Zakon Ukrayiny [On the foundations of preventing and countering corruption: Law of Ukraine] on 07.04.2011 № 3206-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3206--17#Text [In Ukr.].

6. Pound R. (1946) Sources and Forms of Law. Notre Dame Lawyer. 21(4). 247-314.

7. The Constitution (Basic Law) ofthe Union of Soviet Socialist Republics, adopted at the extraordinary seventh session of the Supreme Soviet of the USSR 07.10.1977. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001400-77#Text.

8. Berner K. (2016) Authentic interpretation in Public international Law. Zeitschrift fur auslandisches offentlichesRecht und Volkerrecht. 4, 845-878.

9. The Constitution of the Republic of Rwanda, adopted on 26 May 2003, with Amendments through 2015. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Rwanda_2015.pdf?lang=en.

10. Constitution of the Hellenic Republic (1975). Constitutions of the countries of the world: Constitution of the Republic of Greece, Constitution of the Republic of Cyprus, Constitution of the Republic of Turkey / O.V. Korotyuk, O.V. Lavrynovych / translated by A.O. Voinova, D.V. Kaevich. Kyiv: OVC, 21-112.

11. Samilo H. O. (2017) Problemy tlumachennya pravovykh norm [Problems of interpretation of legal norms]: educational method manual. Zaporizhzhia: ZNTU [In Ukr.].

12. (2008) Aktual ni problemy konstytutsiynoho prava ta derzhavotvorennya [Actual problems of constitutional law and state formation]: coll. of science pr. / in general ed. V.M. A Oluyko. Khmelnytskyi: Publishing House of the Khmelnytskyi University of Management and Law, Part 1 [In Ukr.].

13. Kozyubra M.I. (1997) Naukovo-praktychni problemy tlumachennya zakoniv Ukrayiny, rozyasnen Plenumu Verkhovnoho Sudu. [Scientific and practical problems of interpreting the laws of Ukraine, explanations of the Plenum of the Supreme Court]. Bulletin ofthe assistance program ofthe Parliament of Ukraine. 1997, 6 (28), 3-8 [In Ukr.].

14. The decision of the Constitutional Court of Ukraine in the case on the constitutional submission of the President of Ukraine regarding the conformity with the Constitution of Ukraine of the Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine dated October 1, 1996 «On the interpretation of Article 98 of the Constitution of Ukraine» (case regarding the constitutionality of the interpretation of Article 98 of the Constitution of Ukraine by the Verkhovna Rada of Ukraine) dated 11.07.1997. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-97#Text [In Ukr.].

15. Slidenko I.D. (2003) Tlumachennya konstytutsiyi: pytannya teoriyi i praktyky v konteksti svitovoho dosvidu [Interpretation of the constitution: issues of theory and practice in the context of world experience]. Odesa: Phoenix [In Ukr.].

16. Ulasevych A.S. (2011) Avtentychne tlumachennya. [Authentic Interpretation]. Scientific Bulletin of the Lviv State University of Internal Affairs, 128-131 [In Ukr.].

17. On the foundations of national security of Ukraine: Law of Ukraine dated 19.06.2003 № 964-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964--15#Text [In Ukr.].

18. On the national security of Ukraine: Law of Ukraine dated 21.06.2018 No. 2469-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469--19#Text [In Ukr.].

19. About the committees of the Verkhovna Rada of Ukraine: Law of Ukraine dated 04.04.1995 No. 116/95-VR. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/116/95-%E2%F0#Text [In Ukr.].

20. Report on the work of the Committee on Rules of Procedure, Deputy Ethics and Organization of Work of the Verkhovna Rada of Ukraine for the period of the seventh session of the Verkhovna Rada of Ukraine of the ninth convocation (February -- September 2022) (approved at the Committee meeting on August 26, 2022, protocol No. 124). URL: https://reglament.rada.gov.ua/news/ain_news/74750.html [In Ukr.].

21. Clarification of the Committee of the Verkhovna Rada of Ukraine on the Rules of Procedure, Deputy Ethics and Organization of the Work of the Verkhovna Rada of Ukraine on the peculiarities of the implementation of the provisions of Articles 23, 32, 33, 35 of the Law of Ukraine «On the Status of People's Deputy of Ukraine» in the conditions of martial law in Ukraine (adopted on meeting of the Committee on April 27, 2022, protocol No. 111). URL: https://reglament.rada.gov.ua/news/dijaln_komit/rozzyasnennya/74672.html_[In Ukr.].

...