Правові засади оскарження рішень національного агентства із забезпечення якості вищої освіти

Размещено на http://www.allbest.ru

Правові засади оскарження рішень національного агентства із забезпечення якості вищої освіти

М. І. Бєлікова, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Сектору конституційного та адміністративного права НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрНУкраїни

М. Гаращук, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

А. Федчишин, доктор юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

M. I. Bielikova, V. M. Haraschuk, S. A. Fedchyshyn Legal grounds of for appealing decisions of the National agency for higher education quality assurance

Summary

The article is devoted to the study of the legal basis for appealing

the decisions of The National Agency for Higher Education Quality Assurance .

It is established that at present the legislator has not defined the appeal procedure in the Law of Ukraine «On Higher Education,» but has delegated such powers to establish the procedure to The National Agency for Higher Education Quality Assurance . It is determined that there are two models for appealing the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance that depending on the complainant. The first is higher education institutions that must file a complaint with the Appeal Committee of the National Agency, according to the procedure determined by the Procedure for appealing the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance . The second category of complainants -- other legal entities and individuals in accordance with the law.

It is emphasized that the pre-trial method of resolving public legal disputes between higher education institutions and The National Agency for Higher Education Quality Assurance has actually been established. In case of disagreement with the decision of the The National Agency for Higher Education Quality Assurance, a higher education institution must first apply to the Appeal Committee of the National Agency for Higher Education Quality Assurance, and only then, to the court, in case of complaint dissatisfaction. Appeal against the decisions of The National Agency for Higher Education Quality Assurance by individuals and legal entities (except higher education institutions) is possible only in court, since the Law of Ukraine «On Higher Education» does not contain provisions on the appeal procedure, and the provisions of the Procedure for appealing against the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance contain a reference to the legislation. Currently, no current normative legal act regulates this issue, neither the Law nor the Law of Ukraine «On Citizens' Appeals.»

It is determined that the legal basis for appealing against the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance is established: the Constitution of Ukraine, where everyone is guaranteed the right to appeal; The Law of Ukraine «On Higher Education»; Procedure for appealing the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance . The appeal procedure can be either judicial in accordance with the provisions of the Code of Administrative Procedure of Ukraine, or extrajudicial, which is provided for by the Procedure for appealing the decision of The National Agency for Higher Education Quality Assurance . It is indicated that the Procedure for appealing the decision of tThe National Agency for Higher Education Quality Assurance is a normative legal act, however, as of now it does not apply to such and is not registered as such.

It is emphasized that in connection with the enactment of the Law of Ukraine «On Administrative Procedure» in 2023, the system of legal regulation of the appeal procedure against decisions of The National Agency for Higher Education Quality Assurance should be revised

Key words: higher education, administrative procedure, legal regulation, appeal.

Анотація

Стаття присвячена дослідженню правових засад оскарження рішень Національного агентства із забезпечення якості освіти.

Встановлено, що наразі правові основи інституту оскарження рішень Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти закріплені в положеннях Конституції України, Закону України «Про вищу освіту» та Порядку оскарження рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти. Наголошено, що у зв'язку із прийняттям та набранням законної сили в 2023році Закону України «Про адміністративну процедуру» система правового регулювання процедури оскарження рішень Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти має бути переглянута.

Ключові слова: вища освіта, адміністративна процедура, правове регулювання, оскарження.

Постановка проблеми. Розвиток успішної країни неможливий без розвитку якісної освіти, зокрема й вищої освіти. Євро- інтеграційний вектор держави та суспільства формує основні напрями реформування управління у сфері вищої освіти. Запроваджена у 2014 році на законодавчому рівні система забезпечення якості освіти сприяє наближенню вищої освіти до європейських та міжнародних стандартів. Органом, який відіграє ключову роль у системі забезпеченні якості вищої освіти є Національне агентства із забезпечення якості вищої освіти. Діяльність Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти безперечно є надважливою, однак рішення агентства викликають непоодинокі випадки незгоди закладів вищої освіти, фізичних та юридичних осіб, тому дослідження правових засад такого оскарження та встановлення його процедури є надзвичайно актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання адміністративно-правого статусу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, його функцій та повноважень, адміністративно-процедурні аспектом його діяльності у сфері акредитації освітніх програм були предметом наукових досліджень таких вчених, як Л. В. Головій, Н. Л. Губерська, Т. О. Коломоєць, М. Н. Курко, Н. І. Ногас, В. І. Пальчиков, Н. С. Ракша, О. Ю. Салманова, О. М. Хохленко. Р. В. Шаповал, О. С. Яра та інші. Проте наукові розвідки порядку оскарження рішень Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти майже не проводилися.

Метою статті є дослідження правових засад порядку оскарження рішень Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти задля виявлення можливих недоліків правового регулювання та шляхів їх усунення.

Виклад основного матеріалу дослідження. У Національній доктрині розвитку освіти (2002) освіта була визначена «стратегічним ресурсом поліпшення добробуту людей, забезпечення національних інтересів, зміцнення авторитету і конкурентоспроможності держави на міжнародній арені», а якість освіти названа «пріоритетним напрямом державної політики в галузі освіти». Саме тому центральним напрямом сучасної державної освітньої політики є політика забезпечення якості освіти, у т.ч. й вищої [12, с.102]. З метою побудови системи забезпечення якості вищої освіти відповідно до стандартів Європейського простору вищої освіти було створено Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти (далі -- НАЗЯВО) [3, с. 229].

Відповідно до Закону України «Про вищу освіту» № 1556-VII від 01.07.2014 року Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом. Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з Законом України «Про вищу освіту» і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України [6]. Відмітимо, що у Статуті НАЗЯВО, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 р. № 244, Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти визначено не лише «як постійно діючий колегіальний орган», а як «постійно діючий колегіальний орган, уповноважений Законом України «Про вищу освіту» на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти» [10]. Як бачимо, до вказаної постанови не були внесені відповідні зміни в частині позбавлення права НАЗЯВО на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти, у зв'язку із прийняттям Закону України № 1369-IX від 30.03.2021, що не відповідає частині першій статті 17 Закону. Це в свою чергу зумовлює двозначність у визначенні адміністративно-правового статусу НАЗЯВО. Оскільки, якщо виходити з положень Статуту, можна презюмувати, що НАЗЯВО за своєю правовою природою є центральним органом виконавчої влади, так як останнє уповноважено чинними законодавством на реалізацію державної політики у певних сферах суспільного життя. Станом же на цей час, можна говорити, що у відповідності до Закону України «Про вищу освіту», НАЗЯВО не здійснює реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти, що виключає можливість надання цьому органу статусу центрального. Саме тому, ми вважаємо, за необхідне внести зміни до статуту НАЗЯВО та привести його текст у відповідність до положень чинного законодавства.

Можна сказати, що НАЗЯВО є «першою ланкою адміністративно-правового забезпечення якості надання освітніх послуг, який в адміністративному порядку на підставі експертних висновків визначає відповідність закладів освіти державним стандартам, встановлює належність освітніх програм тощо» [9, с. 83].

Стаття 20 Закону визначає, що Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти співпрацює з національними та міжнародними інституціями у сфері вищої освіти, зокрема з тими, основним напрямом діяльності яких є забезпечення якості вищої освіти та акредитація [6]. Слід погодитися із Хо- мишин І. Ю., що НАЗЯВО створено не лише, щоб контролювати якість освіти, яку надають вищі навчальні заклади, а також, щоб надавати експертну, організаційну та консультаційну підтримку зацікавленим вищою освітою сторонам. Агентство повинно бути «помічником» для вищої освіти. Його діяльність повинна бути спрямована на покращання ефективності і продуктивності вищих навчальних закладів [11, с. 352]. Водночас заклади вищої освіти та інші учасники освітнього процесу не завжди погоджуються з рішеннями НАЗЯВО, що в свою чергу призводить до виникнення правових конфліктів. Право на оскарження є суб'єктивним публічним правом та гарантоване Основним Законом.

Правові засади оскарження рішень НАЗЯВО визначені в Законі України «Про вищу освіту». Частина десята статті 19 Закону України «Про вищу освіту» встановлює, що рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти може бути оскаржене вищим навчальним закладом у порядку, визначеному Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, який має бути оприлюднений. За результатами розгляду скарги Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти приймає обґрунтоване рішення [6]. Тобто, законодавець не визначив процедуру оскарження в Законі України «Про вищу освіту», а делегував такі повноваження щодо встановлення процедури оскарження органу, рішення якого оскаржуються -- НА- ЗЯВО, що є дискусійним. На виконання означених приписів Закону України «Про вищу освіту» НАЗЯВО 21 травня 2019 року затвердило Порядок оскарження рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі -- Порядок). Останні зміни до Порядку внесені 26 травня 2020 року. Важливо відмітити, що за правовою природу означений Порядок можна розглядати як нормативно-правовий акт, проте Порядок не зареєстрований Міністерством юстиції України. В Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів та в Переліку зареєстрованих нормативно-правових актів [4] відомості щодо такої реєстрації відсутні.

Порядком визначено дві категорії скаржників. Перша -- заклади вищої освіти, які мають звертатися зі скаргою до Апеляційного комітету Національного агентства, за процедурою визначеною Порядком. Друга категорія скаржників -- інші юридичні особи та фізичні особи у порядку визначеному законодавством. Таким чином існує дві моделі оскарження рішення НАЗЯВО в залежності від скаржника.

Згідно з Порядком підставою оскарження рішення Національного агентства може бути: порушення процедури розгляду та ухвалення рішення; прийняття рішення на підставі документів, що містили неправдиву інформацію, про що не було відомо на час прийняття рішення, якщо це суттєво вплинуло або могло вплинути на результат розгляду відповідного питання, за умови належного обґрунтування закладом вищої освіти об'єктивної неможливості такого повідомлення до ухвалення рішення Національним агентством. Подання скарги з інших підстав не допускається [5]. Тобто, встановлено, що заклад вищої освіти може оскаржити рішення НАЗЯВО лише з двох підстав. Це в свою чергу дещо ускладнює правозастосування, оскільки є опосередкованим обмеженням права на оскарження. Згадаємо, що зважаючи на приписи Порядку, а саме пунктів 2, 151 та 16, можна стверджувати, що наразі фактично встановлений досудовий спосіб вирішення публічно-правових спорів між закладами вищої освіти та НАЗЯВО. У випадку незгоди з рішенням НАЗЯВО, заклад вищої освіти має спочатку звернутися до Апеляційного комітету НАЗЯВО, а у разі незадоволення скарги, заклад вищої освіти звертається вже потім до суду. Що ж стосується оскарження рішень НАЗЯВО фізичними та юридичними особами (крім закладів вищої освіти), то таке оскарження, на наше переконання, можливе лише в судовому порядку, оскільки в Законі не міститься положень щодо процедури оскарження, а в тексті Порядку є відсилка до законодавства. Наразі жоден чинний нормативно-правовий акт не регламентує це питання, ані Закон України «Про вищу освіту», ані Закон України «Про звернення громадян».

За результатами розгляду скарги на рішення НАЗЯВО Апеляційний комітет приймає мотивоване рішення про: наявність підстав для залишення скарги без розгляду; наявність підстав для задоволення апеляційної скарги; наявність підстав для відмови у задоволенні скарги. За результатами розгляду Апеляційного комітету НАЗЯВО з урахуванням пропозицій Апеляційного комітету має право прийняти одне з таких рішень: про залишення поданої скарги без розгляду; про залишення поданої скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення НАЗЯВО -- без змін; про повне або часткове задоволення скарги і скасування оскаржуваного рішення НАЗЯВО. У випадку скасування оскаржуваного рішення, Національне агентство повторно розглядає відповідну акредитаційну справу або інше питання, яке було вирішене оскаржуваним рішенням [5]. З вищенаведеного можна зробити висновок, що рішення Апеляційного комітету за скаргою не мають обов'язкової сили для НАЗЯВО, а мають рекомендаційний характер. Зазначимо, що у 2022 році Апеляційним комітетом НАЗЯВО протягом року було розглянуто 5 апеляційних скарг на рішення Національного агентства, щодо яких ухвалено відповідні рішення -- всі скарги залишені без задоволення [7]. оскарження агентство освіта скарга

Таким чином, правові засади оскарження рішень НАЗЯВО встановлено: Конституціє України, де кожному гарантується право на оскарження; Законом України «Про вищу освіту»; «Порядком оскарження рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти». Процедура оскарження може бути як судова у відповідності до положень Кодексу адміністративного судочинства України, так і позасудова, що передбачена Порядком. Зазначимо, що за своїми ознаками Порядок є нормативно-правовим актом, однак, станом на сьогодні його до таких (з формальних підстав) віднести не можна, оскільки він не зареєстрований у встановленому порядку, як нормативний.

Слід погодитися з думкою науковців, таких як Коломо- єць Т. О., Салманова О. Ю. [8], Губерська Н. Л. [1], що діяльність НАЗЯВО з акредитації освітніх програм є адміністративною процедурою. Так, Коломоєць Т. О. зазначає, що Закон України від 01.07.2014 року «Про вищу освіту» регламентує, поміж інших різновидів адміністративних процедур у сфері вищої освіти, акредитацію освітньої програми (ст. 25 Закону). Вона (акредитація) передбачає настання наслідків як для сторони, що ініціює акредитацію, так і так званих «зовнішніх наслідків». Ця ознака адміністративних процедур передбачає настання правових наслідків не лише для вищих навчальних закладів (наукових установ), які ініціюють відповідні процедуру та акредитацію, а і для осіб, що знаходяться поза системою публічного адміністрування, «продовжуючи» для них права та обов'язки [2].

Вважаємо, що з набранням чинності Закону України «Про адміністративну процедуру», питання оскарження рішень НА- ЗЯВО має розв'язуватися у відповідності до його положень.

Висновки

Проведене дослідження дає змогу говорити про те, що на сьогодні можливість оскарження рішень НАЗЯВО передбачена в Законі України «Про вищу освіту», сам же порядок оскарження встановлений рішенням НАЗЯВО від 21 травня 2019 року. Порядок за своїми ознаками є нормативно-правовим актом, проте формально таким не визнаний, що в свою чергу може слугувати підставою для твердження про порушення принципу правової визначеності. Разом з тим, набуття чинності Закону України «Про адміністративну процедуру» має усунути цей недолік, оскільки НАЗЯВО можна розглядати як адміністративний орган та будувати відносини з ним з опорою на вимоги Закону України «Про адміністративну процедуру», а не на підзаконний акт, виданий органом, дії якого оскаржуються, що не певною мірою узгоджується з правилами вирішення правових спорів .

Список використаних джерел

Губерська Н. Л. Адміністративні процедури у сфері вищої освіти. автореферат на здоб. наук.ступ. д-ра.юрид.наук. спец.12.00.07. Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Харків. 2016 рік. URL: https://librarynlu.edu.ua/POLN_TEXT/ AVTOREF_2016/Huberska_N_L_2016.pdf

Коломоєць Т О. Ліцензування та акредитація у сфері вищої освіти в Україні як адміністративні процедури: актуальні питання нормативної регламентації та практики здійснення. Адміністративна процедура: особливості формування української концепції : мате- ріли Круглого столу, м. Харків, 15 вересня 2017 р. Харків : Національна академія правових наук України, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, 2017. 112 с. URL: http://www. apmu.kharkiv.org/doc/Admin_procedura.pdf

Опар Н. В. Ґенеза становлення системи забезпечення якості вищої освіти в Україні. Публічне управління та адміністрування у процесах економічних реформ: матеріали ІІІ Всеукраїнської наук.-практ. інтернет-конф. (Херсон, 18--19 квітня 2019 р.). Херсон: ДВНЗ «ХДАУ», 2019. C. 227-229. НОГАС-2-Lpdf (wunu.edu.ua)

Перелік зареєстрованих нормативно-правових актів у 2019 році URL: https://minjust.gov.ua/m/pereUki-zareestrovanih-normativno- pravovih-aktiv-u-2019rotsi

Порядок оскарження рішення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти : протокол Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 21 травня 2019 р. № 5 URL: Порядок-оскарження-рішень-Національного-агентства.pdf (naqa. gov.ua)

Про вищу освіту: Закону України від 01.07.2014 року № 1556-VII URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/ed20230528#Text

Річний звіт Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти: протокол Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 13 березня 2023 р. № 3 (32) URL: https://naqa. gov. ua/wp-content/uploads/2023/04/%D0%A0%D1%96%D1%87%D0%B D%D0%B8%D0%B9-%D0%B7%D0%B2%D1%96%D1%82- %D0%B7%D0%B0-2022-%D1%80%D1%96%D0%BA. pdf

Салманова О. Ю. Адміністративно-правове регулювання процедури акредитації та ліцензування освітньої діяльності в Україні. Збірник тез доповідей на міжнародній правовій конференції до 25-річ- чя створення університету (Харків 22 листопада 2019 року). ХНУВС. URL: https://univd.edu.ua/general/publishing/konf/22_n_2019/ pdf/204.pdf

Сезонова О. Система та повноваження суб'єктів адміністративно- правового забезпечення надання освітніх послуг закладами вищої освіти. Актуальні проблеми правознавства. 2018. Вип. 4 (16). C. 82--85.

Статут Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти : постанова Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 р. N°244 URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/244-2015-%D0%BF#Text

Хомишин І. Основні завдання та принципи діяльності національного агентства із забезпечення якості освіти. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки. 2017. № 865. C. 350-355.

Якість вищої освіти: теорія і практика: навчально-методичний посібник / за наук. ред. А. Василюк, М. Дей; кол. авторів: А. Василюк, М. Дей, В. Базелюк (та ін.]; НАПНр України, Університет менеджменту освіти. Київ; Ніжин: Видавець ПП Лисенко М. М., 2019. 176 с <4D6963726F736F667420576F7264202D20CCE0EAE5F220CDE0F 820EFEEF1B3E1EDE8EA2E646F6378> (iitta.gov.ua)

References :

Huberska N. L. (2016). Administratyvni protsedury u sferi vyshchoi osvity. Doctor's thesis : 12.00.07. Administratyvne pravo i protses; finansove pravo; informatsiine pravo. Kharkiv. URL: https://library.nlu.edu.ua/ POLN_TEXT/AVTOREF_2016/Huberska_N_L_2016.pdf

Kolomoiets T. O. (2017). Litsenzuvannia ta akredytatsiia u sferi vyshchoi osvity v Ukraini yak administratyvni protsedury: aktualni pytannia normatyvnoi rehlamentatsii ta praktyky zdiisnennia. Administratyvna protsedura: osoblyvosti formuvannia ukrainskoi kontseptsii : materily Kruhloho stolu, m. Kharkiv, 15 veresnia 2017 r. Kharkiv : Natsionalna akademiia pravovykh nauk Ukrainy, Natsionalnyi yurydychnyi universytet imeni Yaroslava Mudroho. URL: http://www.aprnu.kharkiv.org/doc/ Admin_procedura.pdf

Opar N. V. Geneza stanovlennia systemy zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity v Ukraini. Publichne upravlinnia ta administruvannia u protsesakh ekonomichnykh reform: materialy III Vseukrainskoi nauk.-prakt. internet-konf. (Kherson, 18-19 kvitnia 2019 r.). Kherson: DVNZ «KhDAU», 2019. C. 227-229. URL : NOHAS-2-1.pdf (wunu.edu.ua)

Perelik zareiestrovanykh normatyvno-pravovykh aktiv u 2019 r. URL: https://minjust.gov.ua/m/pereliki-zareestrovanih-normativno-pravovih- aktiv-u-2019rotsi

Poriadok oskarzhennia rishennia Natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity : protokol Natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity vid 21.05.2019 r. № 5 URL: Poriadok-oskarzhennia-rishen-Natsionalnoho-ahentstva.pdf (naqa.gov.ua)

Pro vyshchu osvitu: Zakonu Ukrainy vid 01.07.2014 r. № 1556-VII. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1556-18/ed20230528#Text

Richnyi zvit Natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity: protokol Natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity vid 13.03. 2023 r. № 3 (32) URL: https://naqa. gov. ua/ wp-content/uploads/2023/04/%D0%A0%D1%96%D1%87%D0%BD %D0%B8%D0%B9-%D0%B7%D0%B2%D1%96%D1%82- %D0%B7%D0%B0-2022-%D1%80%D1%96%D0%BA. pdf

Salmanova O. Yu. (2019). Administratyvno-pravove rehuliuvannia protsedury akredytatsii ta litsenzuvannia osvitnoi diialnosti v Ukraini. Zbirnyk tez dopovidei na mizhnarodnii pravovii konferentsii do 25-richchia stvorennia universytetu (Kharkiv 22 lystopada 2019 roku). KhNUVS. URL: https://univd.edu.ua/general/publishing/ konf/22_11_2019/pdf/204.pdf

Sezonova O. (2018). Systema ta povnovazhennia subiektiv administratyvno-pravovoho zabezpechennia nadannia osvitnikh posluh zakladamy vyshchoi osvity. Aktualni problemy pravoznavstva. Issuer. 4 (16). pp. 82-85.

Statut Natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti vyshchoi osvity : postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 15 kvitnia 2015 r. № 244 URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/244-2015-%D0%BF#Text

Khomyshyn I. (2017). Osnovni zavdannia ta pryntsypy diialnosti natsionalnoho ahentstva iz zabezpechennia yakosti osvity. Visnyk Natsionalnoho universytetu «Lvivska politekhnika». Seriia: Yurydychni nauky. № 865. pp. 350-355.

Yakist vyshchoi osvity: teoriia i praktyka: navchalno-metodychnyi posibnyk. A. Vasyliuk, M. Dei, A. Vasyliuk, M. Dei, V. Bazeliuk (Eds.); (2019). NAPNr Ukrainy, Universytet menedzhmentu osvity. Kyiv; Nizhyn: Vydavets PP Lysenko M. M., <4D6963726F736F667420576F7 264202D20CCE0EAE5F220CDE0F820EFEEF1B3E1EDE8EA2E64 6F6378> (iitta.gov.ua)

Размещено на Allbest.ru