Поняття та зміст адміністративно-правових відносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття та зміст адміністративно-правових відносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні

Артюхов Євгеній Сергійович

здобувач Науково-дослідного інституту публічного права

Анотація

захист право особа звернення

В даній статті визначено поняття та зміст адміністративно-правових відносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні.

Визначено, що адміністративно-правові відносини адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні - це суспільні відносини, урегульовані нормами права, в яких визначено правила поведінки суб'єктів, один з яких діє від імені держави в інтересах захисту прав фізичних / юридичних осіб.

Відзначено, що адміністративно-правові відносини адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні мають свої специфічні риси: 1) публічно-правовий характер, тобто Уповноважені виконують свої завдання і функції від імені держави в інтересах фізичних та юридичних осіб; 2) омбудсмен може бути суб'єктом адміністративних правовідносин не самостійно, а делегувати свої повноваження своїм представникам та регіональним представництвам. Втім, не всі види представників наділені правом мати своїх представників та регіональні представництва; 3) є багатосторонніми, тобто можуть виникати з третьою стороною, яка захищає права та інтереси фізичних та юридичних осіб; 4) передбачають виникнення взаємодії між сторонами та третіми особами щодо захисту прав та інтересів фізичних та юридичних осіб; 5) предметом можуть бути відносини з фізичними та юридичними особами щодо розгляду звернень; публічною адміністрацією; адміністративно-судочинські відносини; 6) виникають в ключових сферах публічного адміністрування (захист прав людини, захист прав дитини, освіта, бізнес, енергетика тощо).

Омбудсмен як суб'єкт адміністративно-правових відносин виконує посередницькі функції: 1. між омбудсмен та міжнародними інституціями; 2. між омбудсменом та органами влади; 3. між омбудсменом та судами; 4. між омбудсменом та фізичним особами під час розгляду скарг.

Як учасник адміністративних правовідносин омбудсмен наділений: інституціональною незалежністю, яка передбачає не входження інституту омбудсмена до органів публічної влади. Даний суб'єкт є самостійним в реалізації своїх завдань, його діяльність не підлягає контролю, має право самостійно визначати штатну структуру та чисельність в межах коштів, виділених з державного бюджету на його функціонування. Функціональна незалежність - передбачає самостійно на власний розсуд приймати рішення та залучати представників в межах визначеної компетенції та повноважень.

Ключові слова: омбудсмен, захист прав людини і громадянина, механізм адміністративно-правового регулювання, норма права, акти реалізації, адміністративні правовідносини, правова свідомість.

Yevhen S. Artiukhov -- seeker for PhD, Research and Scientific Institute of Public Law Kyiv

Concept and Content of Administrative and Legal Relations of Administrative and Legal Regulation of the Ombudsman's Institute in Ukraine

Abstract

This article defines the concept and content of the administrative-legal relations of the administrative-legal regulation of the ombudsman institute in Ukraine.

It was determined that the administrative-legal relations of the administrative-legal regulation of the ombudsman institute in Ukraine are social relations regulated by legal norms, which define the rules of behavior of subjects, one of which acts on behalf of the state in the interests of protecting the rights of individuals / legal entities.

It was noted that the administrative-legal relations of the administrative-legal regulation of the ombudsman institute in Ukraine have their own specific features: 1) public-legal nature, i.e. the Commissioners perform their tasks and functions on behalf of the state in the interests of individuals and legal entities; 2) the ombudsman may not be the subject of administrative legal relations independently, but delegate his powers to his representatives and regional offices. However, not all types of representatives have the right to have their own representatives and regional offices; 3) are multilateral, that is, they can arise with a third party that protects the rights and interests of individuals and legal entities; 4) provide for interaction between the parties and third parties regarding the protection of the rights and interests of individuals and legal entities; 5) the subject may be relations with individuals and legal entities regarding the consideration of appeals; public administration; administrative and judicial relations; 6) arise in key areas of public administration (human rights protection, child rights protection, education, business, energy, etc.).

The ombudsman as a subject of administrative and legal relations performs mediating functions: 1. between the ombudsman and international institutions; 2. between the ombudsman and the authorities; 3. between the ombudsman and the courts; 4. between the ombudsman and individuals during the consideration of complaints.

As a participant in administrative legal relations, the ombudsman is endowed with: institutional independence, which implies that the institution of the ombudsman does not belong to public authorities. This entity is independent in the implementation of its tasks, its activities are not subject to control, it has the right to independently determine the staff structure and number within the limits of the funds allocated from the state budget for its operation. Functional independence - involves making decisions independently at your own discretion and involving representatives within the limits of the defined competence and powers.

Keywords: ombudsman, protection of human and citizen rights, mechanism of administrative and legal regulation, rule of law, acts of implementation, administrative legal relations, legal consciousness.

Постановка проблеми

Однією з функцій права є створення складних і багатобічних відносин у формі визначення необхідної, забороненої або дозволеної поведінки. Одним з різновидів таких відносин є адміністративно-правові відносини, що притаманні галузі публічного управління, в рамках якої реалізується публічна влада. У ролі суб'єктів адміністративно-правових відносин виступає значна кількість публічних органів, які у своїй сукупності створюють певну систему. Дані суб'єкти як самостійно, так і через свої уповноважених та представників реалізують дані публічного-правові відносини.

Адміністративно-правові відносини, що виникають між омбудсменом та іншими суб'єктами адміністративного права є дуже розгалуженими, багаторівневими та можуть мати як координаційний, так і субординаційний характер. Залежно від статусу як омбудсмена, так і суб'єкта з яким він вступає в дані відносини вони мають свої особливості. В будь якому випадку, омбудсмен наділений владно-управлінськими повноваженнями, а в окремих випадках, застосовувати адміністративний примус. Втім, слід акцентувати увагу, що в законодавстві України є дві категорії суб'єктів, що тлумачиться як омбудсмен - це безпосередньо поняття «омбудсмен» та «уповноважений». Відповідно їхні права та обов'язки в адміністративно-правовідносинах можуть бути різними.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання правового статусу омбудсмена були предметом наукових пошуків здебільшого науковців сфери конституційного права та міжнародного права. Зокрема, Маринів І.І., Чістякова І. М., Кривдіна І.Б.

Невирішені раніше проблеми

Діяльність омбудсмена як суб'єкта правовідносин була предметом дослідження здебільшого науковців сфери конституційного права. Однак, дослідивши поняття та зміст даного виду відносин стає очевидним, що омбудсмени з огляду на їхні повноваження та компетенцію в різних сферах публічного адміністрування повинні також розглядатися і в розрізі адміністративного права. Адже, полі видовий інститут омбудсмена в Україні є набагато ширшим за діяльність одного Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. А приймаючи до уваги той факт, що наприклад, в Україні діють освітній омбудсмен, бізнес-омбудсмен, енергетичний омбудсмен, то виникає необхідність розкриття поняття та змісту адміністративно-правових відносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні.

Метою статті є розкриття нормативно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні.

Виклад основного матеріалу

В адміністративно-правових відносинах як основному елементі механізму адміністративно-правового регулювання, на думку В.Г. Чорної, індивідуалізується положення тієї чи іншої норми адміністративного права, визначається характер, права, обов'язки, функції, завдання та відповідальність учасників (суб'єктів і об'єктів) управлінських відносин, наявний владний характер однієї із сторін. Ці правові відносини впливають на управлінські процеси через волю і свідомість їх учасників (сторін), виступають як кінцевий результат узгодженості керуючого, що упорядковує і переадресовує вплив з боку суб'єкта управління (керуючого) на об'єкти управління (керованого) в процесі реалізації функцій і завдань державного управління [1, с. 135].

Ю.П. Битяк визначає адміністративно-правові відносини як суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права [2, с. 50].

В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко визначають адміністративно-правові відносини як стійкі правові зв'язки між суб'єктами й об'єктами публічного (в основному - державного) управління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм [3, с. 34].

На нашу думку, адміністративно-правовим відносинам адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні притаманні всі ознаки та особливості адміністративно-правових відносин, в той же час, з огляду на особливості статусу Уповноваженого та специфіку його діяльності дана група відносин має свої особливості.

Ю.П. Битяк загалом підтримуючи традиційну точку зору адміністративістів щодо ознак адміністративних правовідносин вказує на існування двох найважливіших ознак, притаманних адміністративно-правовим відносинам: з одного боку, вони є формами соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого - формами організаційних відносин, у процесі реалізації яких вирішуються завдання управлінської діяльності [2, с. 54].

В.Г. Чорна адміністративно-правові відносини визначає як суспільні відносини, що виникають на основі норм адміністративного права між суб'єктами адміністративного права, де один суб'єкт наділений владно-управлінськими повноваженнями, а другий є підконтрольним, з метою впливу на поведінку підконтрольного суб'єкта в публічно-правовій сфері [4].

Автор до особливостей адміністративно-правових відносин є: 1) підставою для їх виникнення є норма адміністративного права; 2) вони виникають у сфері публічного управління; 3) є дво- чи багатосторонніми, де однією із сторін обов'язково є суб'єкт владних повноважень; 4) можуть мати примусовий, обмежувальний, заохочувальний характер; 5) складаються із суб'єкта, об'єкта, змісту, юридичних фактів; 6) охороняються державою; 7) захищені адміністративно-правовими засобами, у тому числі й обмежувального характеру; 8) виникають у різних сферах публічного управління, таких як економіка, культура, житлово-комунальне господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона тощо [4].

Адміністративно-правові відносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні мають наступні специфічні риси:

уповноважений є представником Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та при центральних органах виконавчої влади;

дані відносини урегульовані як нормами міжнародного права, так і законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами України;

в окремих випадках наділений правом притягати до адміністративної відповідальності;

може приймати акти реагування Уповноваженого, які є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами публічної адміністрації та юридичними особами;

елементами правовідносин є суб'єкт, об'єкт та суб'єктивні права і обов'язки сторін;

суб'єктом звернення може бути як фізична, так і юридична особа;

не дивлячись на певну незалежність в виборі поведінки омбудсмен підзвітний органу, який його призначив;

для захисту прав та інтересів суб'єктів звернення має право приймати акти реагування, які є обов'язкові до виконання суб'єкту, якому вони адресовані;

є полівидовими;

підставою здійснення розгляду справи омбудсменом є звернення чи повідомлення йому юридичних фактів порушення прав та свобод громадян.

На нашу думку, структура адміністративно-правових відносин адміністративно-правового регулювання інституту Уповноваженого в Україні складається з: 1) суб'єкта; 2) об'єкта; 3) змісту, тобто права та обов'язки сторін відносин; 4) юридичних фактів, що є підставою виникнення адміністративних правовідносин [3, с. 140-141].

Уповноважений є спеціальним суб'єктом адміністративного права, який має право вступати в адміністративно-правові відносини з різними суб'єктами адміністративного права: фізичними та юридичними особами, професійними спілками, органами публічної влади, міжнародними організаціями тощо. Може діяти як від імені органу, який його утворив, так і від імені фізичних осіб права яких порушені.

Уповноважений має право здійснювати контрольно-наглядові, управлінські та рекомендаційні повноваження за щодо діяльності Верховної Ради України, Офісу Президента України, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та громадськими організаціями та на цій основі видавати акти реагування Уповноваженого.

Формами звернення до Уповноваженого є звернення громадян в якому суб'єкт висвітлює всі обставини справи щодо порушення своїх прав, а якщо Уповноважений самостійно починає провадження, то тоді факт порушення суб'єктом вимог законодавства.

Уповноважений може бути наділений правом здійснювати контроль за діяльністю органів публічної влади, а також застосовувати заходи адміністративного примусу. Слід відзначити, що законодавець чітко визначив поняття та види актів реагування лише Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Так, ст. 15 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» визначено, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання. Де, конституційне подання Уповноваженого - акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України. Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина [5, ст.15].

Однак, в інших законодавчих актах, які визначають адміністративно-правовий статус Уповноважених (маємо на увазі Уповноважених Офісу Президента України, Урядових Уповноважених, Уповноважених в структурі органів виконавчої влади) відсутні визначення актів реагування Уповноваженого та їх види. Разом з тим, проаналізувавши зміст положень про Урядового уповноваженого з питань тендерної політики, Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю, Уповноваженого із захисту державної мови та ін. ми можемо відзначити, що у своїй діяльності Уповноважені мають право звертатися у формі клопотань щодо вирішення питань, що належать до його компетенції; запитів до центральних і місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування з метою сприяння вирішенню питань, що належать до його компетенції; подання про проведення службових розслідувань, а також притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства про державну мову, що є обов'язковими до розгляду, водночас, повноваження щодо застосування заходів адміністративного примусу мають лише Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та освітній омбудсмен.

Крім того, не повинно бути обмежень щодо категорій осіб та організацій, які можуть подавати скарги до інститутів омбудсменів, якщо ці скарги підпадають під юрисдикцію омбудсмена. Омбудсмен повинен пропонувати свої послуги безкоштовно та забезпечувати їх доступність. Для подання скарг слід використовувати різні канали зв'язку: електронну та звичайну пошту, спеціальну гарячу лінію. Усіх зацікавлених осіб необхідно регулярно інформувати про перебіг розгляду скарг та розслідувань. Рішення про відмову у розгляді скарги слід супроводжувати допомогою, порадою та рекомендацією щодо інших шляхів рішення.

Загалом ефективний інститут омбудсмена повинен мати права та можливості виконати свій мандат. Такі можливості мають бути чітко встановлені законодавством. Виступаючи учасником адміністративно-правових відносин омбудсмен повинен бути фінансово та організаційно незалежним. Важливе значення має формування відносин співробітництва з іншими органами контролю та громадянськими інститутами.

В окремих випадках омбудсмен виконує роль медіатора, тобто може вирішити конфлікт та відновити порушені права до початку судового розгляду. Це означає, що звернення до омбудсмена потрібно направляти одразу після виявлення порушення прав запитувача до пред'явлення позову до суду. В таких випадках омбудсмен може допомогти поновити порушені права без судового розгляду, що значно зекономить час та гроші. Крім того, звернення «по гарячих слідах» зазвичай дає можливість не пропустити строк позовної давності та звернутись до суду у разі прийняття Уповноваженим з прав людини негативного рішення за скаргою [6].

Однією з особливостей адміністративних правовідносин адміністративно-правового регулювання інституту омбудсмена в Україні є те, що вони можуть бути суб'єктами адміністративних правовідносин не самостійно, а делегувати свої повноваження своїм представникам та регіональним представництвам. Втім, не всі види представників наділені правом мати своїх представників та регіональні представництва.

Дуже позитивним є функціонування в структурі інституту представників Уповноваженого представників, які захищають права та свободи людини в окремих сферах життєдіяльності. Так, на сьогодні, інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини має наступних представників: Представник Уповноваженого з соціальних та економічних прав; Представник Уповноваженого з прав громадян, постраждалих внаслідок збройної агресії проти України; Представник Уповноваженого з прав людини в системі органів сектору безпеки й оборони; Представник Уповноваженого в системі судоустрою з права на справедливе правосуддя та представництва в Конституційному Суді України; Представник Уповноваженого з інформаційних прав; Представник Уповноваженого з прав людини в місцях несвободи; Представник Уповноваженого з рівних прав і свобод прав національних меншин політичних та релігійних поглядів; Представник Уповноваженого з прав дитини.

Окрім того, в Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є регіональні представники в окремих областях: Представник Уповноваженого в Івано-Франківській області; Представник Уповноваженого в Одеській області; Представник Уповноваженого з прав жителів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя; Представник Уповноваженого у Запорізькій області; Представник Уповноваженого у Львівській області; Представник Уповноваженого у Полтавській області; Представник Уповноваженого у Рівненській області; Представник Уповноваженого у Закарпатській області; Представник Уповноваженого у Тернопільській області; Представник Уповноваженого у Хмельницькій області; Представник Уповноваженого у Вінницькій області; Представник Уповноваженого у Дніпропетровській області; Представник Уповноваженого у Сумській області.

Разом з тим, слід відзначити, що при наявності представників та регіональних представництв діяльність омбудсмена є більш ефективнішою та мобільнішою. Втім, нажаль, можливість мати представника є не у всіх Уповноважених, що ускладнює процес комунікації Уповноважених та суб'єктів звернення, а також сприяє дистанційної та менш мобільному вирішенні проблемних питань.

Таким чином, бачимо, що інститут представників Уповноваженого представлений не рівномірно, і не зрозуміло за яким принципом представник в одних областях є (в 11), а в інших немає, адже, захист прав населення потрібно здійснювати на всій території України. В той же час, вважаємо, що з огляду на те, що головним завданням представників Уповноваженого є здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захисту прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, вважаємо за доцільне забезпечити наявність та функціонування представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у всіх адміністративних областях України та в перспективі передбачити можливість утворення посади представника і регіональних представництв всіх омбудсменів враховуючи рівень їх бюджетного фінансування та матеріального забезпечення, тим паче, в період дії воєнного стану з огляду на масове порушення прав людини і громадянина, а також активної участі омбудсмена у відносинах з міжнародними інституціями для захисту прав українців як на території України, так і на тимчасово окупованих територіях, так і закордоном. Дані представництва можуть бути утворені по прикладу представництв Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Висновки

Отже, регіональні представництва здійснюють комунікацію з інститутами громадського суспільства щодо діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, взаємодіють з іншими суб'єктами публічної адміністрації та вживають комплексні заходи щодо виконання Уповноваженим його повноважень в адміністративно-територіальних одиницях. Однак, серед повноважень регіональних представництв не визначено завдання формувати річні звіти щодо своєї діяльності та публічно розміщувати їх на свої Інтернет-ресурсах. Відповідно виконання даного завдання, на нашу думку, дасть можливість відслідковувати статистику розгляду звернень громадян, ефективність діяльності керівника регіонального представництва та самого представництва в цілому, а також формувати щорічний звіт для Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо своєї діяльності.

Список використаних джерел

1. Чорна В.Г. Обмеження в адміністративному праві: дис. ... докт. юрид. наук зі спец. 12.00.07, 2019. Харків: Харк. ун-т вн. справ. 517 с.

2. Адміністративне право України: підручник / за ред. Ю.П. Битяка. К.: Юрінком Інтер, 2005. 544 с.

3. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: підручник. К.: Юрінком Інтер, 2003. 544 с.

4. Чорна В.Г. Відносини адміністративно-правових обмежень. Науковий вісник ужгородського Національного університету. № 51. 2018. С. 55-58.

5. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР. Відомості Верховної Ради України, 1998. № 20. Ст. 99.

6. Рекомендації Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з питань додержання конституційного права людини і громадянина на доступ до інформації. URL: https://rm.coe.int/recomendations-final-10-02-21/1680a165f7.

References

1. Chorna V.H. Obmezhennia v administratyvnomu pravi: dys. ... dokt. yuryd. nauk zi spets. 12.00.07, 2019. Kharkiv: Khark. un-t vn. sprav. 517 s.

2. Administratyvne pravo Ukrainy: pidruchnyk / za red. Yu.P. Bytiaka. K.: Yurinkom Inter, 2005. 544 s.

3. Kolpakov V.K., Kuzmenko O.V. Administratyvne pravo Ukrainy: pidruchnyk. K.: Yurinkom Inter, 2003. 544 s.

4. Chorna V.H. Vidnosyny administratyvno-pravovykh obmezhen. Naukovyi visnyk uzhhorodskoho Natsionalnoho universytetu. № 51. 2018. S. 55-58.

5. Pro Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny: Zakon Ukrainy vid 23 hrudnia 1997 roku № 776/97-VR. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy, 1998. № 20. St. 99.

6. Rekomendatsii Upovnovazhenoho Verkhovnoi Rady Ukrainy z prav liudyny z pytan doderzhannia konstytutsiinoho prava liudyny i hromadianyna na dostup do informatsii. URL: https://rm.coe.int/recomendations-final-10-02-21/1680a165f7.

Размещено на Allbest.ru