Розвиток місцевої демократії в системі реформування публічного управління

Dmytro RUBAN,

graduate student of the graduate student of the department of parliamentarism, Educational and Scientific Institute of Public Administration and Civil Service, Taras Shevchenko National University of Kyiv

DEVELOPMENT OF LOCAL DEMOCRACY IN THE SYSTEM OF REFORMING PUBLIC ADMINISTRATION

Introduction. The multifaceted nature of the processes of reforming public administration determines the relevance of conducting a comprehensive study of the development processes of local democracy as one of the key directions. Among the main focuses of scientific research on the development of the system of public administration and local selfgovernment is the identification of the main problems and obstacles, taking into account the priorities of European integration and the processes of European integration.

Purpose. The purpose of the study is to understand the meaning of the concepts “democracy” and “local democracy” from the standpoint of forming systemic conditions for their spread worldwide and ensuring the full development of local democracy in Ukraine.

Methods. To achieve the goal, the following methods were used: as a historical analysis, synthesis, and analogies - for the study of the conceptual apparatus; analysis, grouping, and tabular methods - in tracking the processes of the spread of democracy and its resource provision for the development of local democracy.

The works of Ukrainian and foreign scientists, reports of international analytical agencies, and domestic legislation form the research information base.

Results. Approaches to understanding are revealed, and the relationship between “democracy” and “local democracy” as the basis of modern concepts of social development is determined. Emphasis is placed on the systematization of the basic provisions of the concept of local democracy. The processes of the spread of democracy in the world are analyzed according to the typology of countries according to the level of development of democracy. The structure of government expenditures by levels of management was studied. Countries are grouped according to the distribution of costs between levels of public administration. The peculiarities of the development of local democracy in Ukraine are revealed under the main problems and challenges caused by the war.

Prospects. Further research should investigate the development processes of local democracy in the context of ensuring the post-war renewal of Ukraine's regions and the fulfillment of tasks to ensure accelerated integration into the EU. In this context, an in-depth study of the experience of EU countries and the development of tools for the implementation of strategic tasks following the peculiarities of Ukraine are essential.

Keywords: democracy, local democracy, local self-government, public administration, public expenditure, levels of administration, challenges.

Постановка проблеми

Основний ціннісний пріоритет реформування публічного управління в Україні - це демократизація суспільного життя, що потребує теоретико- методологічного обґрунтування, комплексності й послідовності реалізації заходів. Децентралізація публічної влади відбувається за допомогою демократизації всієї управлінської системи. Для цього необхідно розвивати інститути громадянського суспільства та активно залучати громадян до управління громадами, територіями та країною загалом.

Найбільш динамічні та системні трансформації відбуваються на місцевому рівні і саме від їхньої ефективності залежить утвердження демократичної системи в країні.

Українська демократія відносно молода і їй загрожує відхилення від поступального розвитку, а отже, вона потребує зміцнення демократичного потенціалу, що має забезпечити незворотність процесів надалі. Демократія доволі крихка в масштабах однієї країни, тим більше у глобальних вимірах. Демократичні перетворення в Україні стали причиною військової агресії Росії. Відповідно ефективну демократичну систему, яка забезпечує зростання економічного добробуту населення, також можна вважати умовою збереження цілісності та незалежності нашої країни в майбутньому. Відповідно демократизація в сучасну епоху - це також складний процес, який потребує суттєвих зусиль для збереження та поширення.

Динамічний розвиток місцевої демократії в Україні розпочався лише в 2014 р., коли впроваджували реформу з децентралізації. Згідно з нею передбачено насамперед розширення можливостей для місцевих мешканців щодо здійснення управління на рівні територіальних громад. Короткий термін розбудови місцевої демократії також актуалізує дослідження понятійно-категоріального апарату в галузі і опрацювання інноваційних практик публічного управління на рівні місцевих органів влади, сформованих на основі принципів демократизації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

місцева демократія публічне управління

Питання реформування публічного управління, в т. ч. з акцентом на розвитку місцевої демократії, досліджують як українські, так і зарубіжні вчені. Зазначимо основні напрями наукового опрацювання вказаної теми дослідження.

Перший напрямок присвячений ідентифікації головних проблем публічного управління, на вирішення яких мають бути спрямовані реформи. У праці [1] науковці вказують, що основні проблеми, на які мають бути спрямовані реформи у сфері публічного управління, - це дисбаланс у розподілі повноважень між органами публічної влади, переважання елементів авторитаризму та ієрархічних зв'язків у публічній владі, непрозорість та проблеми її відкритості. Основою вирішення вказаних проблем є демократизація, яка через прозорість та підзвітність, залучення громадян визначить системні зміни суспільства. Дещо іншу проблему в процесах реформування публічного управління порушує Г Старикова [2], яка зазначає, що механізм взаємодії влади й суспільства поки що недосконалий.

Другий напрямок порушує питання щодо узагальнення зарубіжного досвіду розвитку системи публічного управління та місцевого самоврядування з акцентом на пріоритетах євроінтеграції. У праці [3] на основі вивчення зарубіжного досвіду визначено основні напрями реформування публічного управління. Науковець зазначив, що реалізація концепції модернізації управлінської діяльності на місцевому рівні передбачає: по-перше, розробку відповідних стратегій, які можуть розглядатися як універсальні соціальні технології розвитку окремих територіальних громад; подруге, реформування публічного управління на місцевому рівні має спиратися на ідею розвитку самоорганізації населення. Так, Г. Б. Сабурова [4] зазначає, що основна вимога до нової базової моделі системи публічного управління - це забезпечення дотримання принципу системності та координації вчинення певних заходів.

Важливим напрямом дослідження реформування публічного управління є вплив євроінтеграції. Так, К. О. Нестеренко та М. О. Богатирьова [5] виокремили комплекс чинників, які потрібно враховувати в процесі імплементації принципів публічного управління ЄС, зокрема: європейські структури та інституції, державні та галузеві політики, наднаціональне законодавство, соціально-психологічні артефакти, цінності, норми й правила, історичні та культурні традиції, євроінтеграційний досвід інших країн.

Третій напрямок розглядає процеси демократизації публічного управління. Ключовий вектор реформування системи публічного управління - це демократизація на різних рівнях: як на загальнодержавному та регіональному рівнях, так і на місцевому.

Згідно з висновками Р. Кетчама, нерівномірний шлях розвитку демократії потребує [6] заходів, що необхідні для її укріплення та поширення. Ч. Гобсон [7] зазначав, що між демократією як ідеалом і демократією як реальністю завжди буде прірва. Водночас це має мотивувати до подальшого розвитку та розширення демократії, а також зумовлювати усвідомлення складності виконання такого завдання.

У праці [8] акцентовано на розвитку компетентностей посадовців у контексті забезпечення демократизації публічного управління.

З огляду на те, що головне питання формування ефективної моделі публічного управління - це перерозподіл повноважень між рівнями публічної влади, то очевидна проблема повноцінної передачі повноважень на рівень місцевого самоврядування та формування системи місцевої демократії.

Окреслене коло проблем реформування публічного управління в контексті розвитку місцевої демократії потребує осмислення з позицій посилення власне демократичних механізмів та інститутів.

Мета статті - дослідження основних положень розвитку місцевої демократії в контексті забезпечення реформування публічного управління.

Відповідно до поставленої мети у статті вирішуються такі основні завдання:

• узагальнити теоретичний базис розвитку місцевої демократії;

• проаналізувати рівень стійкості процесів демократизації у світі;

• визначити стратегічні пріоритети розвитку місцевої демократії в рамках загальної реформи публічного управління в Україні після війни.

Виклад основного матеріалу

Слово «демократія» походить від грецьких слів «demos», що означає народ, і «kratos» - влада. Така морфологія поняття дає можливість розглядати демократію як «владу народу», тобто це форма правління, яка визначається волею народу [9].

Демократія виявилася найбільш стабільною політичною формою організації суспільства сучасної епохи [10].

Демократія як форма суспільного самоврядування має багато переваг порівняно з іншими формами управління державою.

Так, Р. Танг та Ш. Танк [11] вважають, що перевагою демократії є створення умов для зростання за допомогою інновацій. Захищаючи свободу, демократія захищає права кожної зацікавленої особи здійснювати інновації, що забезпечує постійний прогрес.

З іншого боку, П. Смірнов [12] зазначає, що уявлення про демократію як кінцеву цінність, наявність якої забезпечує мир і добробут на Землі, не мають повної підтримки у світі, оскільки не у всіх країнах вважають, що власне людина та її права - це найвища цінність. З огляду на це в сучасному світі досі немає згоди щодо основних загальнолюдських цінностей.

У багатьох розвинених країнах демократія стала основою економічного добробуту. Тобто через демократизацію забезпечується економічне зростання, що сприяло формування спільних цінностей та подальшого розвитку демократії.

Однак іншу модель розвитку суспільства демонструє світу Китай, який забезпечив зростання рівня життя населення без демократії і на сучасному етапі не ставить за мету її розвиток. У цьому контексті Китай може бути прикладом для багатьох інших країн, які вагаються щодо формування демократичного суспільства. Відповідно демократію не можна розглядати як завершений процес чи остаточний стан. Вона постійно розвивається і водночас перебуває під загрозою.

Саме тому у праці [7] вважають, що демократія неповна. Певні напруження, протиріччя та невідповідності іноді можна вирішити, звузити, але їх ніколи не можна повністю подолати. Дійсно, якщо демократія завжди «попереду», якщо вона існує в незавершеній формі, то більш доречно говорити про демократизацію, а не про демократію. Демократія набагато тонша, витончена, а отже, більш вразлива політична система, ніж ми уявляємо [13].

З огляду на вищезазначене завдання демократичних систем - це зміцнення спроможності та стабілізація демократії, що називається демократичною консолідацією [10].

Ліберальна демократія як стандарт сучасної демократії розглядається як модель успішного правління та система, яка сприяє розвитку суспільства в усіх його сферах, система, де громадяни відчувають себе в безпеці, захищені, залучені і їх поважають [10].

Ще більш важливим аспектом реалізації концепції демократії є реалізація такої форми демократії як місцева демократія. Згідно з базовим принципом Ради Європи справжня демократія неможлива без демократії на місцевому рівні.

Місцева демократія - це самоврядування міст, селищ, сіл і районів демократичними засобами - як правило, але не тільки через обраних мерів, ради та інших місцевих посадових осіб [14].

Місцеву демократію розуміють як з позицій установ місцевого самоврядування, так і з позицій діяльності громадянського суспільства [15]. Уряд - це лише важливий елемент системи. Однак центральне місце у концепції місцевого управління займає забезпечення у всіх процесах громадянської участі - громадських організацій, асоціацій, підприємств, районних комітетів тощо.

В ідеалі місцева влада та громадянське суспільство працюють разом у взаємодоповнюваних відносинах, щоб визначити проблеми та знайти інноваційні рішення.

Багатогранність поняття «місцева демократія» розглядається в праці [16] як теоретико-правова характеристика управління, як форма самоорганізації громадян і як демократичний устрій на муніципальному рівні.

Концепція місцевої демократії охоплює положення, які регламентують [15; 17]:

- функції громадянства і громади - участь місцевої громади в управлінні є наріжним каменем сучасних уявлень про громадянство, оскільки це пряма форма демократії, за якої голоси звичайних людей можуть бути враховані найпростішим способом;

- процедури обговорення - демократія передбачає змістовний діалог, дебати та обговорення з метою вирішення проблем, які виникають у громаді;

- політичну освіту - місцева демократія сприяє «політичній освіті» громадян та усунення прірви між політичною «елітою» та членами громади;

- критерії ефективності урядування - демократія прагне зміцнити добрі відносини між громадянами, побудувати спільноту, яка самозабезпечена та має громадський дух;

- територіальні координати діяльності - місцева демократія поширюється лише на території адміністративно-територіальної одиниці (громади);

- матеріально-фінансову основу діяльності органів місцевого самоврядування, яка формується тільки за рахунок комунальної (муніципальної) власності та місцевого (муніципального) бюджету.

Важливе питання - це роль місцевої демократії в системі публічного управління. Насамперед держава має бути зацікавлена у створенні ефективної місцевої демократії. Місцева влада в результаті децентралізації виконує значну частину функцій, які раніше виконувала держава. Водночас місцеву демократію не можна розуміти як частину повноважень держави та державних установ на місцевому чи регіональному рівні, оскільки відрізняються і представництво, і ресурсна база, і відповідальність тощо.

Безумовно, в будь-якій демократичній системі на фоні розвитку місцевої демократії відбувається збереження влади на загальнодержавному рівні. Головні питання, які стосуються повноважень держави, це: державний суверенітет; загальнодержавний масштаб дії; спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб; постійний правовий зв'язок населення через інститут громадянства; субординаційні відносини в середині державного апарату; наявність органів державного управління [17].

Важливим підтвердженням дослідження проблем збереження та розвитку демократії є її поширення у світі.

З 2006 р. у світі проводиться моніторинг демократії, який дає змогу здійснити зріз стану демократії у 165 країнах (табл. 1).

Таблиця 1