Адміністративно-правовий статус як категорія адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правовий статус як категорія адміністративного права

О.І. Миколенко, докт. юрид. наук, професор, завідувач кафедри Одеський національний університет імені І. І. Мечникова Кафедра адміністративного та господарського права Одеса

О.М. Миколенко, докт. юрид. наук, професор Одеський національний університет імені І. І. Мечникова Кафедра кримінального права, кримінального процесу та криміналістики Одеса

Анотація

В статті надано характеристику адміністративно-правового статусу як категорії адміністративного права. Встановлено, що адміністративно-правовий статус є однією із найбільш складних категорій адміністративного права, що обумовлено наступними чинниками: 1) наукові джерела переповнені дискусіями щодо елементів, які складають зміст адміністративно-правового статусу; 2) відсутність диференційованого підходу до характеристики структурних елементів адміністративно-правового статусу, в залежності від того, про якого власне суб'єкта адміністративного права йде мова; 3) кожна частина адміністративного права (матеріальна, процедурна і процесуальна) буде забезпечувати своїх суб'єктів специфічним правовим статусом. На підставі цього зроблено висновок, що адміністративно-правовий статус в залежності від суб'єкта адміністративного права та сфер адміністративно-правового регулювання може мати різне змістовно-структурне наповнення.

Ключові слова: правовий статус, адміністративно-правовий статус, категорії адміністративного права, суб'єкти адміністративного права, посада в органах публічної влади, публічні службовці, політичні посади, Уповноважений у справах ЄСПЛ, Секретар РНБО, суб'єкти публічного адміністрування. адміністративний правовий статус

ADMINISTRATIVE-LEGAL STATUS AS A CATEGORY OF ADMINISTRATIVE LAW

Summary

The article describes the administrative-legal status as a category of administrative law. It was established that the administrative-legal status is one of the most complex categories of administrative law, which is due to the following factors: 1) scientific sources are full of discussions about the elements that make up the content of the administrative-legal status; 2) lack of a differentiated approach to the characterization of the structural elements of the administrative- legal status, depending on which subject of administrative law is in question; 3) each part of administrative law (substantive, procedural and procedural) will provide its subjects with a specific legal status. On the basis of this, it was concluded that the administrative-legal status depending on the subject of administrative law and spheres of administrative-legal regulation can have different substantive and structural content. It has been proven that in order for the concept of "administrative-legal status" to become a category of administrative law, it must: 1) be interconnected and interdependent with other industry categories; 2) be in a relationship of coordination and subordination with other categories of administrative law; 3) to be a coherent and logical-systemic concept in terms of content, which would be used to explain any other administrative-legal phenomena and processes. It was concluded that the administrative-legal status of a person is, first of all, the state of a person, which reveals the specifics of his position in society (material legal status), the specifics of his participation in various administrative legal relations (procedural and procedural legal status). In this regard, each subject of administrative law may have its own specific set of elements in the structure of administrative-legal status. It was found that the ECHR Commissioner has a specific set of elements in the structure of administrative and legal status, namely: goals, tasks, rights, powers and functions. It is argued that most public administration bodies are characterized by the following standard set of elements in the structure of administrative and legal status: 1) goals and objectives; 2) subject of education; 3) authority; 4) functions as an optional element.

Keywords: legal status, administrative-legal status, categories of administrative law, subjects of administrative law, position in public authorities, public servants, political positions, Commissioner for the Affairs of the ECtHR, Secretary of the NSDC, subjects of public administration.

Постановка проблеми. Адміністративно-правовий статус є однією із найбільш складних категорій адміністративного права. Пояснюється цей факт наступними чинниками.

По-перше, наукова література переповнена дискусіями щодо елементів, які складають зміст адміністративно-правового статусу. При цьому, дискусії точаться не тільки тоді, коли виникає необхідність порівняльної характеристики елементів адміністративно-правового статусу фізичної особи та, наприклад, органу державної влади, а й тоді, коли характеризується окремо або фізична, або юридична особа як суб'єкт адміністративного права. Відповідно, іноді виникає враження, що поняття "адміністративно-правовий статус" взагалі не відповідає атрибутам категорії адміністративного права, а є лише терміном, який кожного разу набуває свого специфічного змісту в залежності від об'єкта і суб'єкта дослідження.

По-друге, "концепції-штампи", яких повно в наукових джерелах, намагаються однотипно пояснити правову природу правового статусу фізичної особи, юридичної особи, органу виконавчої влади та публічного службовця, що в принципі є помилковим баченням даної проблематики. Тобто те, що є природним для фізичної особи, коли ми характеризуємо її адміністративно-правовий статус, не спрацьовує при характеристиці статусу публічного службовця чи органу виконавчої влади. Необхідно диференційовано підходити до характеристики структурних елементів адміністративно-правового статусу, в залежності від того, про якого власне суб'єкта адміністративного права йде мова.

По-третє, розвиток адміністративного законодавства суттєво впливає і на систему адміністративного права України. Сьогодні із впевненістю можна стверджувати, що в цій системі слід виділяти матеріальне, процедурне і процесуальне адміністративне право. Відповідно, кожна частина адміністративного права буде забезпечувати своїх суб'єктів специфічним правовим статусом - адміністративно-матеріальним, адміністративно- процедурним, адміністративно-процесуальним.

Отже, в залежності від суб'єкта адміністративного права та сфер адміністративно-правового регулювання адміністративно-правовий статус може мати різне змістовне наповнення, що і актуалізує комплексні дослідження у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Адміністративно-правовий статус як явище правової дійсності ґрунтовно досліджувався у працях таких вчених як В.Б. Авер'янов, І. П. Голосніченко, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, О.М. Музичук, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі та ін. Але дослідники намагаються в основному розробити загальні підходи для всіх без виключення суб'єктів адміністративного права щодо визначення адміністративно-правового статусу і фіксації елементів його структури, що, на нашу думку, є марною тратою часу, адже такі наукові підходи позбавлені науково-методологічного і практичного сенсу.

Метою написання статті є характеристика адміністративно-правового статусу як категорії адміністративного права, яка потребує диференційованого підходу при визначенні елементів його структури.

Виклад основного матеріалу. На наше глибоке переконання, наукові категорії, як і методи наукового пізнання, є інструментами пізнання адміністративно-правових явищ. Втім, наукові категорії без використання методів наукового пізнання не дають нових знань про право, а тому завжди під час досліджень адміністративно-правових явищ важливо грамотно поєднувати ці два інструменти наукового пізнання. Лише у синтезі з методами наукового пізнання наукові категорії і поняття допомагають досліднику досягти нових знань.

Можна виділити наступні вимоги до категоріального апарату адміністративного права.

1. Він припускає існування цілісної і розвинутої системи понять, які мають логічну і змістовну кореляцію між собою [1, с. 43]. Тобто, якщо ми визнаємо існування серед категорій адміністративного права такого поняття як "адміністративно-правовий статус", то воно (поняття) повинно логічно і несуперечливо співвідноситись з іншими близькими за змістом поняттями адміністративного права. На жаль, в адміністративному праві поняття "адміністративно-правовий статус" і сьогодні має чисельні авторські концепції співвідношення, наприклад, із поняттям "адміністративно-правове положення" [2, с. 31-38; 3, с. 819-823].

2. Категорії адміністративного права повинні характеризуватися такою властивістю як статичність, адже вони є "барометрами" певного рівня знань про адміністративно-правові явища [1, с. 46]. В цьому сенсі, беззаперечними є знання про такі елементи будь-якого адміністративно-правового статусу як суб'єктивні права і юридичні обов'язки. Вже майже століття ці знання залишаються статичними та незмінними у вітчизняній юридичній науці. Всі ж інші елементи адміністративно-правового статусу (цілі, завдання, функції, компетенція, повноваження, обмеження, відповідальність і ін.) мають хаотичне використання, обумовлене суб'єктивним баченням дослідника суті правового явища. Відповідно, виникають і сумніви щодо статичності поняття "адміністративно-правовий статус", а разом з цим, і до його сприйняття як категорії адміністративного права.

3. Категорії складають змістовну частину адміністративного права та є його "опорними пунктами" (першоосновою) [1, с. 46]. Без уточнення змісту поняття "адміністративно-правовий статус особи" неможливо, по-перше, встановити особливості участі даної особи в адміністративних правовідносинах, по-друге, з'ясувати адміністративно-правовий механізм реалізації, охорони та захисту прав особи, по-третє, зрозуміти об'єм юридичних наслідків за невиконання особою своїх юридичних обов'язків, встановлених обмежень чи приписів законодавства. Поняття "адміністративно-правовий статус" є однією із базових категорій адміністративного права, на кшталт, категорій "адміністративно-правова норма", "адміністративні правовідносини", "суб'єкт адміністративного права" та ін. При цьому, поняття "адміністративно-правова норма", "адміністративні правовідносини" і "суб'єкт адміністративного права" мають усталене, загальновизнане та чітке змістовне наповнення, тоді як поняття "адміністративно-правовий статус" - "ні". Тобто в категоріальному апараті адміністративного права виникла суперечлива ситуація - поняття "адміністративно-правовий статус" повинне бути "опорним пунктом" (першоосновою) для пояснення інших адміністративно-правових явищ, але саме воно за змістом є дискусійним, суперечливим та нечітким.

Отже, для того щоб поняття "адміністративно-правовий статус" стало категорією адміністративного права, воно повинно: 1) перебувати у взаємозв'язку й взаємозалежності з іншими галузевими категоріями; 2) знаходитись у відносинах координації і субординації з іншими категоріями адміністративного права; 3) бути за змістом цілісним і логіко-системним поняттям, яке б використовувалось для пояснення будь-яких інших адміністративно-правових явищ та процесів.

Для цього необхідно зрозуміти, що адміністративно-правовий статус це не перерахування елементів, що входять до його структури, як це робиться в більшості наукових джерелах [4, с. 8; 5, с. 219], адже кожен суб'єкт адміністративного права може мати свій специфічний набір таких елементів в правовому статусі. Також адміністративно-правовий статус не є правосуб'єктністю, як це намагаються доказати окремі дослідники [6, с. 42], адже правосуб'єктність це гіпотетична можливість особи мати і реалізовувати певний адміністративно-правовий статус, тоді як адміністративно-правовий статус - це вже реально існуючий набір прав, обов'язків, повноважень і ін., які закріплені законодавством за конкретною особою. Адміністративно-правовий статус особи це, в першу чергу, стан особи [7, с. 166], який розкриває специфіку її положення в суспільстві (матеріальний правовий статус), особливості її участі в різних адміністративних правовідносинах (процедурний та процесуальний правовий статус).

Наприклад, право особи звертатися до суб'єктів публічного адміністрування із скаргами є елементом матеріального адміністративно-правового статусу приватної особи як суб'єкта адміністративного права, право особи одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги - елементом процедурного адміністративно-правового статусу особи як учасника адміністративної процедури, а право особи знайомитися з матеріалами справи про адміністративні правопорушення - елементом процесуального адміністративно-правового статусу особи як учасника провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Як вже зазначалося, кожен суб'єкт адміністративного права може мати свій специфічний набір елементів в структурі адміністративно-правового статусу. Наведемо декілька прикладів, які допомагають осягнути цю проблематику.

Коли мова йде про громадянина України як суб'єкта адміністративного права, то структура його адміністративно-правового статусу буде складатись із прав, обов'язків та відповідальності, які передбачені нормами адміністративного права. За загальною вимогою національного законодавства будь-які обмеження прав особи не допускаються (ст. 24 Конституції України), втім, є виключення із загального правила, які свідчать про те, що у виняткових випадках та на підставах, передбачених національним законодавством, права особи можуть бути обмежені (ст. ст. 33, 34, 35 і 36 Конституції України). Таким чином, обмеження можна розглядати як факультативний елемент структури адміністративно-правового статусу громадянина України, адже вони (виключення) носять винятковий характер.

Коли мова йде про державного службовця як суб'єкта адміністративного права, то до структури його адміністративно-правового статусу слід буде окрім прав, обов'язків та відповідальності, які передбачені нормами адміністративного права, внести ще і такий елемент як "обмеження". Наприклад, Закон України "Про запобігання корупції" до обмежень відносить: обмеження щодо використання свого становища або службових повноважень; обмеження щодо одержання подарунків; обмеження щодо суміщення з іншими видами діяльності, а також стосовно сумісництва; обмеження після припинення діяльності на посаді державного службовця; обмеження спільної роботи близьких осіб (ст. 22-27 Закону). Тобто, на відміну від фізичних осіб, для яких обмеження є виключенням із загального правила, для державних службовців обмеження є базовим елементом їх адміністративно-правового статусу.

На нашу думку, для розкриття елементів адміністративно-правового статусу публічного службовця (зокрема, до публічних службовців сьогодні відносяться державні службовці, службовці органів місцевого самоврядування, службовці патронатної служби, службовці, що займають політичні посади в органах публічної влади, тощо), важливо також враховувати посаду, яку займає цей службовець в системі органів публічної влади, адже кожна посада відіграє свою роль у загальній системі публічного управління. Наприклад, адміністративно- правовий статус Секретаря РНБО має суто внутрішньо-організаційне призначення, а тому до елементів його структури можна віднести:

1) ціль та завдання, які за змістом ототожнені та які полягають у забезпеченні організації роботи РНБО України і виконанні її рішень [8, ст. 7];

2) повноваження, які перераховані в ст. 13 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" [8, ст. 13];

3) відповідальність, яка передбачена адміністративним та антикорупційним законодавством.

Як бачимо, предмет відання та функції як елементи структури адміністративно-правового статусу Секретаря РНБО не визначаються національним законодавством. До того ж, немає сенсу у їх виділенні в структурі даного адміністративно-правового статусу.

Інша ситуація виникає, коли мова йде про публічних службовців, що займають політичні посади в органах виконавчої влади. Наприклад, адміністративно- правовий статус Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини (далі Уповноважений у справах ЄСПЛ) складається з наступних елементів:

1) цілі створення і функціонування - "представництво України в ЄСПЛ, координація виконання рішень ЄСПЛ, а також інформування про хід виконання рішень ЄСПЛ Комітет міністрів Ради Європи" [9, п. 1];

2) завдання діяльності: а) здійснення представництва України в ЄСПЛ; б) координація роботи при підготовці матеріалів для розгляду справ у ЄСПЛ, а також виконанням його рішень; в) підготовка необхідних матеріалів до розгляду в ЄСПЛ і їх внесення на розгляд, а також участь у слуханні справ, де стороною справи є Україна; г) здійснення координації по виконанню рішень ЄСПЛ по справам, де однією із сторін є Україна; ґ) інформування Комітету міністрів Ради Європи про стан виконання нашою державою рішень ЄСПЛ [9, п. 4];

3) повноваження (право-обов'язки), які перераховані в п. 5 Положення про Уповноваженого у справах ЄСПЛ (наприклад, "визначає порядок вжиття заходів відповідно до Регламенту ЄСПЛ і ін.) [9, п. 5];

4) права, які додатково допомагають Уповноваженому у справах ЄСПЛ реалізовувати свої повноваження, наприклад, "ініціювати утворення експертних та робочих груп, залучення спеціалістів, науковців та юридичних радників, примирювачів, фахівців, експертів, у тому числі іноземних, до вирішення питань, що належать до його компетенції" [9, п. 6].

Як бачимо, серед елементів структури адміністративно-правового статусу Уповноваженого у справах ЄСПЛ можна виділити наступні особливості:

- по-перше, в якості окремих елементів структури правового статусу виділені цілі та завдання (дуже часто цілі і завдання розглядаються як один елемент структури правового статусу);

- по-друге, відсутній "предмет відання" як елемент структури правового статусу. Наприклад, автори підручника "Адміністративне право України. Повний курс" (2020 р.) зазначають, що предмет відання "визначає коло питань, які компетентний вирішувати суб'єкт публічного адміністрування" [10, с. 68]. А у зв'язку з тим, що у переважній більшості випадків у нормативно-правових актах неможливо зафіксувати їх вичерпний перелік, законодавець використовує різноманітні маркери, зокрема, територіальний, об'єктний, суб'єктний маркер тощо [10, с. 68]. Аналіз національного законодавства, яке регламентує адміністративно-правовий статус Уповноваженого у справах ЄСПЛ, дає підстави стверджувати, що законодавець не використав ні територіальний, ні об'єктний, ні суб'єктний, ні будь-який інший маркер для визначення предмету відання даної посади в системі органів виконавчої влади;

- по-третє, особливість окремих посад в системі органів публічної влади в тому, що за ними закріплюються не тільки повноваження, своєрідні право- обов'язки суб'єкта, а й права, які є виключно мірою можливої поведінки особи, і які ні при будь-яких обставинах не можна сприймати як міру належної поведінки особи. Тобто гіпотетично може існувати і така посада в органах виконавчої влади, за якою окремо можуть закріплюватись повноваження, права і обов'язки. Тобто загально розповсюджена теза, згідно якої права і обов'язки є елементами структури адміністративно-правового статусу фізичної особи, а повноваження - елементами структури адміністративно-правового статусу суб'єкта публічного адміністрування, є помилковою, адже специфіка діяльності публічного службовця іноді вимагає існування в структурі його правового статусу як прав і обов'язків, так і право-обов'язків (повноважень);

- по-четверте, відсутній в структурі адміністративно-правового статусу даного публічного службовця такий елемент як "юридична відповідальність";

- по-п'яте, аналіз положень національного законодавства дозволяє виділити серед елементів структури адміністративно-правового статусу Уповноваженого у справах ЄСПЛ функцію представництва інтересів держави в європейській інстанції;

- по-шосте, в структурі адміністративно-правового статусу Уповноваженого у справах ЄСПЛ відсутні обмеження, адже обмеження, що передбачені національним законодавством стосуються переважно державних і муніципальних службовців.

Таким чином, Уповноважений у справах ЄСПЛ має специфічний набір елементів в структурі адміністративно-правового статусу, а саме: цілі, завдання, права, повноваження і функції.

Більшість же органів публічного управління характеризуються наступним стандартним набором елементів в структурі адміністративно-правового статусу: 1) цілі і завдання; 2) предмет відання; 3) повноваження; 4) функції як факультативний елемент [10, с. 68-69].

Висновки і пропозиції

На підставі проведеного в статті дослідження можна запропонувати наступні висновки.

Встановлено, що адміністративно-правовий статус є однією із найбільш складних категорій адміністративного права, що обумовлено наступними чинниками: 1) наукові джерела переповнені дискусіями щодо елементів, які складають зміст адміністративно-правового статусу; 2) відсутність диференційованого підходу до характеристики структурних елементів адміністративно-правового статусу, в залежності від того, про якого власне суб'єкта адміністративного права йде мова; 3) кожна частина адміністративного права (матеріальна, процедурна і процесуальна) буде забезпечувати своїх суб'єктів специфічним правовим статусом. На підставі цього зроблено висновок, що адміністративно-правовий статус в залежності від суб'єкта адміністративного права та сфер адміністративно-правового регулювання може мати різне змістовно-структурне наповнення.

Список використаної літератури