До питання щорічної доповіді вищої ради правосуддя про стан забезпечення незалежності суддів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання щорічної доповіді вищої ради правосуддя про стан забезпечення незалежності суддів в Україні

Пушкар С.І., аспірант кафедри організації судових, правоохоронних органів та адвокатури Національний університет "Одеська юридична академія"

Анотація

Стаття присвячена висвітленню недоліків у порядку підготовки, структурі та змісті щорічної доповіді Вищої ради правосуддя "Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні". Звернуто увагу, що повноваження ВРП щодо підготовки доповідей, які б щорічно висвітлювали реальний стан суддівської незалежності в Україні, є принципово новими для вітчизняної правової системи. суддя незалежність доповідь

Надано стислу характеристику щорічним доповідям ВРП за 2017-2020 роки. Підкреслено, що більш стабільною та однотипною доповідь стала, починаючи з другої Щорічної доповіді за 2018 рік. Серед недоліків у процедурі підготовки цієї доповіді, її змісті та структурі викормлено такі: 1) недосконалий статус щорічної доповіді; 2) низький рівень залучення органів суддівського самоврядування, інших органів та установ судової системи, а також неурядових організацій, представників суспільства до підготовки доповіді; 3) недосконала структура документа; 4) недостатній рівень поширення щорічної доповіді серед громадськості. Задля виправлення вищенаведених недоліків запропоновано: і) надати щорічним доповідям статус офіційного документу, яким судова влада, здійснивши самодіагностування за підсумками звітного року, повідомляє законодавчу владу про власне бачення стану додержання гарантій незалежності суддів у нашій державі; 2) на вебпорталі "Судова влада" висвітлювати інформацію щодо суб'єктів, яким була надіслана пропозиція взяти участь у формуванні тексту щорічної доповіді, та щодо їх участі або її ігнорування; 3) задля зменшення обсягу щорічної доповіді використовувати посилання на правові акти у її тексті без цитування їх положень, використовувати схеми, графіки і таблиці, що є більш інформативними;

4) презентувати доповідь з урахуванням обраної аудиторії (до прикладу, презентувати доповідь не повністю, а лише її частину).

Підтримано таку точку зору щодо зміни назви цієї доповіді на "Щорічна доповідь "Про стан забезпечення незалежності судової влади в Україні"" та запропоновано її визначення як - комплексний документ, який відображає стан незалежності судів та інших органів судової влади за звітний період.

Ключові слова; правова система, суд, судова влада, незалежність суддів, Вища рада правосуддя.

ON THE ISSUE OF THE ANNUAL REPORT HIGHER COUNCIL OF JUSTICE ABOUT THE STATE OF ENSURING THE INDEPENDENCE OF JUDGES IN UKRAINE

The article is devoted to highlighting the shortcomings in the order of preparation, structure and content of the annual report of the High Council of Justice "On the state of ensuring the independence of judges in Ukraine". Attention is drawn to the fact that the powers of High Council of Justice to prepare reports that would annually highlight the real state of judicial independence in Ukraine are fundamentally new for the domestic legal system.

A brief description of the annual reports of the HCJ for 2017-2020 is provided. It is emphasized that the report has become more stable and of the same type, starting with the second Annual Report for 2018. Among the shortcomings in the procedure for the preparation of this report, its content and structure, the following were identified: 1) imperfect status of the annual report;

2) low level of involvement of judicial self-government bodies, other bodies and institutions of the judicial system, as well as non-governmental organizations, representatives of society in the preparation of the report; 3) imperfect structure of the document; 4) insufficient level of dissemination of the annual report among the public. In order to correct the above shortcomings, it is proposed: 1) to give the annual reports the status of an official document, by which the judiciary, having carried out a self-diagnosis based on the results of the reporting year, informs the legislative power of its own vision of the state of compliance with the guarantees of independence of judges in our country; 2) on the "Judiciary" web portal, highlight information about the subjects to whom an offer was sent to take part in the formation of the text of the annual report, and about their participation or ignoring it; 3) in order to reduce the volume of the annual report, use references to legal acts in its text without citing its provisions, use schemes, graphs and tables that are more informative; 4) present the report taking into account the selected audience (for example, present the report not in full, but only a part of it).

This point of view was supported regarding changing the name of this report to "Annual report "On the state of ensuring the independence of the judiciary in Ukraine"" and suggested its definition as a comprehensive document that reflects the state of independence of courts and other judicial authorities during the reporting period.

Key words; legal system, court, judicial power, independence of judges, High Council of Justice.

Постановка проблеми. Законом України "Про Вищу раду правосуддя" на ВРП було покладено принципово нове повноваження, якого до цього не мав жодний державний орган в нашій державі, а саме - підготовка доповідей, які б щорічно висвітлювали реальний стан суддівської незалежності в Україні [1]. У 2017 році, коли запрацювала ВРП, у зв'язку з відсутністю практики підготовки такого виду документу було зрозумілим, що його зміст та структуру визначить саме перша щорічна доповідь.

Наразі опубліковано чотири таких доповіді: за 2017, 2018, 2019 та 2020 роки. Доповідь за 2021 рік відсутня, а за 2022 рік була затверджена 24 серпня 2023 року [2], але на момент підготовки статті ще не опублікована. У свою чергу, аналіз опублікованих щорічних доповідей свідчить про наявність одних і тих саме недоліків, які суттєво впливають на простоту їх сприйняття та роботу з ними. Враховуючи значущість такого документа, що відображає реальний стан незалежності суддів за певний проміжок часу, вважаємо за необхідне звернути увагу на ці складнощі та запропонувати шляхи їх вирішення.

Стан розробки теми. Аналіз наукової літератури дозволяє дійти висновку щодо наявності грунтовних досліджень конституційно-правового статусу Вищої ради правосуддя, окремих її повноважень, порядку її формування тощо. До прикладу, ці та деякі інші питання функціонування ВРП висвітлювали такі науковці та практики як: О.Б. Демидюк, С.В. Ківалов, Ю.О. Косткіна, Д.А. Опаленко, В. І. Плакса, С.В. Прилуцький, С.О. Халюк та інші. Натомість, порядок підготовки щорічної доповіді, її структура та зміст майже не здобула наукового опрацювання. Єдиним наявним дослідженням в цьому напрямку є робота Н.М. Бакаянової "Про значення щорічної доповіді Вищої ради правосуддя "Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні"", в якій наведено зауваження та пропозиції щодо назви та архітектоніки цього документа. Відсутність достатньої кількості напрацювань щодо характерних ознак, структури та стилю викладання щорічної доповіді ВРП, які б відрізняли її від документів типу "звіт", "публічне звернення", "правовий/статистичний аналіз" тощо, лише підкреслює актуальність обраної теми дослідження та потребу в її всебічному вивченні.

Метою статті є виокремлення недоліків у підготовці, структурі та змісті щорічної доповіді Вищої ради правосуддя "Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні" задля пошуку шляхів їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Відповідно до пунктів 23.7-23.8 та 23.10-23.11 глави 23 Регламенту Вищої ради правосуддя, підготовка та оприлюднення щорічної доповіді про стан забезпечення незалежності суддів в Україні є заходом загального характеру та здійснюється за дорученням Голови Ради її членами, структурними підрозділами секретаріату Ради. Крім того, за рішенням Ради для підготовки доповіді можуть створюватися тимчасові або постійно діючі робочі групи з членів Ради та працівників секретаріату Ради. ВРП розглядає проект доповіді та за результатами розгляду приймає рішення, яке оприлюднюється на офіційному веб-сайті ВРП та на веб-порталі "Судова влада" [3].

Як вже було нами зауважено, у 2017 році було зрозумілим, що поняття, тип та структуру цього документа визначить перша щорічна доповідь про стан забезпечення суддівської незалежності. У зв'язку з цим особливої уваги було приділено методології її формування, залучивши у цей процес вітчизняних та міжнародних фахівців. Зокрема, рішенням Вищої ради правосуддя від 30 травня 2017 року № 1333/0/15-17 створено Постійну комісію з підготовки щорічної доповіді про стан забезпечення незалежності суддів в Україні.

Враховуючи процеси євроінтеграції, вкрай позитивним видається той факт, що проект Ради Європи "Підтримка впровадженню судової реформи в Україні" з метою підтримки ВРП у процесі створення першої щорічної доповіді запросив міжнародного експерта Ради Європи Д. Йочієне - суддю Конституційного Суду Литви та колишню суддю Європейського суду з прав людини на зустріч з представниками української судової влади для обговорення політики та методології підготовки цього документа. За результатами зустрічі міжнародний експерт підготувала Звіт місії, який наявний у додатках до Щорічної доповіді за 2017 рік [5]. У Звіті було зазначено, що не існує загальних міжнародних або європейських рекомендацій чи певних нормативно-правових баз для створення щорічних доповідей національними судовими органами. Отже, їх зміст та методологія підготовки залишаються на розсуд відповідних владних установ. У той саме час акцентовано увагу щодо наявності двох варіантів можливої структури та змісту щорічної доповіді. Відповідно до першого, щорічна доповідь має бути об'єктивним, авторитетним і водночас коротким та інформативним документом, що містить лише найважливіші актуальні аспекти (сфери, теми) незалежності та неупередженості української судової влади. Відповідно до другого, щорічна доповідь повинна бути об'єктивним, авторитетним, але водночас дуже великим і всеохоплюючим документом, що відображає ситуацію щодо стану незалежності та неупередженості суддів у багатьох областях України. При цьому ВРП схилялася до другого варіанту, тоді як міжнародний експерт рекомендувала перший [5, с. 190-191, 193, 198].

Значущість обрання підходу до формування змісту щорічної доповіді полягала в тому, що він: 1) використовуватиметься у наступні роки під час підготовки доповіді; 2) має передбачати можливість його доповнення за необхідності новими елементами (аспектами, темами), що стосуються незалежності та неупередженості суддів в Україні. Так, процедура, обрана для підготовки щорічної доповіді, повинна сприяти: 1) виявленню конкретних проблем у вибраній сфері (темі); 2) наданню пропозицій стосовно вирішення зазначених проблем; 3) можливості оцінити (з метою моніторингу) ситуацію в наступному році (роках), що є надзвичайно важливим [5, с. 193-198].

Аналіз структури та змісту щорічних доповідей за 2017-2020 роки, дозволяє зробити висновок, що хоча всі коментарі експерта Ради Європи були влучними та обґрунтованими, проте вони не були реалізовані на практиці в повній мірі. Що стосується структури щорічної доповіді, то переважно були враховані всі надані пропозиції та рекомендації. Зауважимо, що більш стабільною та однотипною доповідь стала, починаючи з другої Щорічної доповіді за 2018 рік. У зв'язку з цим приділимо більше уваги Щорічній доповіді за 2017 рік, а іншим надамо лише загальну характеристику.

Нагадаємо, що 13 лютого 2018 року Вища рада правосуддя своїм рішенням затвердила Щорічну доповідь за 2017 рік "Про стан забезпечення незалежності суддів в Україні", а 23 лютого 2018 року вона була презентована [143]. Обсяг доповіді без додатків складав 185 сторінок. У ній було зроблено огляд судової реформи, відправною точкою якої визначено рішення ЄСПЛ від 09 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України", та підведено її перші підсумки. Крім того, детально охарактеризовано нові законодавчі засади формування Вищої ради правосуддя у порівнянні із європейськими стандартами функціонування подібних судових рад, проаналізовано основні напрями та обсяги її компетенції із паралельним зазначенням функцій, які покладаються на інші органи суддівського врядування і самоврядування щодо забезпечення незалежності суддів.

Після зазначеної вступної частини у доповіді проаналізовано стан забезпечення незалежності суддів за такими елементами: процедури призначення суддів та підвищення по службі; незмінюваність суддів; незалежність судді всередині судової системи (від голови суду, колег та вищих судових інстанцій); матеріальні, технічні та організаційні гарантії незалежності суддів; притягнення судді до кримінальної відповідальності; дисциплінарна відповідальність суддів. По кожному виокремленому аспекту ВРП формувала відповідний огляд таким чином: міжнародні стандарти ^ національне законодавче регулювання ^ стан практичної реалізації ^ існуючі проблеми.

Крім того, ВРП здійснила короткий огляд випадків втручань в суддівську незалежність з боку представників інших гілок державної влади, ЗМІ, громадян, учасників судових проваджень, та сформувала конкретні актуальні рекомендації - план дій щодо посилення незалежності суддів [6].

Із наведеної характеристики першої щорічної доповіді очевидно, що її структура не могла наслідуватися у наступних документах, оскільки значна її частина присвячувалася висвітленню міжнародного та національного правового регулювання гарантій незалежності судової влади і діяльності судових рад - питань, які могли підлягати лише одноразовому, а не щорічному дослідженню.

Позитивним видається факт, що у Щорічній доповіді за 2017 рік ВРП наголошувала, що не має на меті використовувати доповідь про стан забезпечення незалежності суддів в Україні як додатковий інструмент для звітування про свою діяльність, адже вона спрямована виключно на відображення сучасного рівня розвитку судової системи у відповідному напрямі, виявлення існуючих проблем у сфері суддівської незалежності та окреслення можливих шляхів їх вирішення [6, с. 39].

Щодо наступних щорічних доповідей, то вони також являли собою порівняно великі документи, які поділялися на дві частини. У першій висвітлювалися важливі події відповідного року (позитивні чи негативні), які мали вплив на стан дотримання конституційних та законодавчих гарантій суддівської незалежності в Україні, а в другій - заходи, здійснені ВРП за результатами розгляду повідомлень суддів про втручання у їхню діяльність щодо здійснення правосуддя.

Завершивши стислу характеристику доповідей, вважаємо за доцільне перейти до висвітлення деяких їх недоліків.

1. Недосконалий статус щорічної доповіді. По-перше зауважимо, що підготовлені ВРП доповіді мають формуватися не з метою їх оприлюднення на офіційному веб- сайті Ради, обговорення на публічних презентаціях, дискусіях і круглих столах. Основне призначення доповіді повинно полягати у тому, щоб висвітлити стан суддівської незалежності перед законодавчим органом країни, який за результатами заслуховування щорічної доповіді ВРП має прийняти постанову про заходи, яких необхідно вжити з метою усунення проблемних питань (за допомоги та підтримкою фахівців Ради Європи, у тому числі, Комітету міністрів Ради Європи та Венеційської комісії). Крім того, вважаємо, що отримання щорічною доповіддю ВРП статусу офіційного документу, яким судова влада, здійснивши самодіагностування за підсумками звітного року, повідомляє законодавчу владу про власне бачення стану додержання гарантій незалежності суддів у нашій державі, зробить доповідь авторитетним актом, який матиме більш реальний вплив на суспільство.

Досліджуючи статус цього документа, звернемо увагу на наявні його визначення. До прикладу, європейські експерти вважають, що щорічна доповідь про стан суддівської незалежності - є єдиним офіційним комплексним документом, який відображає стан незалежності суддів в Україні та використовується для формування державної політики, планування необхідних заходів, формування правових позицій фахівцями та організаціями, включаючи міжнародні організації [7, с. 2]. Не погоджуємося з такою тезою, адже попри всі намагання та істотні зусилля, такий документ як щорічна доповідь про стан незалежності суддів в Україні носить формальний та декларативний характер і не спонукає тих, кому він адресує певні посили, до жодних дій.

Сама ж ВРП у Щорічній доповіді за 2019 рік визначила щорічну доповідь про стан забезпечення незалежності суддів в Україні як індикатор поточного рівня розвитку судової системи у відповідному напрямі та інструментом, що дає змогу звернути увагу на актуальні проблеми і здобутки у сфері суддівської незалежності [8, с. 5].

Заслуговує на окрему увагу точка зору Н.М. Бака- янової, яка зазначила, що виходячи з кола проблем, розгляд яких дозволяє здійснити комплексний аналіз стану незалежності, Щорічна доповідь має мати назву "Про стан забезпечення незалежності судової влади в Україні" та висвітлювати також проблеми незалежності у діяльності органів інфраструктури судової влади, що потребує законодавчого врегулювання шляхом внесення відповідних до змін до п. 7 ч. 1 ст. 73 Закон [9]. Підтримуємо таку точку зору та вважаємо за можливе задля розвитку цієї ідеї запропонувати власне визначення поняття "Щорічна доповідь "Про стан забезпечення незалежності судової влади в Україні"" як - комплексний документ, який відображає стан незалежності судів та інших органів судової влади за звітний період.

2. Наступною проблемою, що потребує вирішення є низький рівень залучення органів суддівського самоврядування, інших органів та установ судової системи, а також неурядових організацій, представників суспільства до підготовки доповіді. Нагадаємо, що надаючи власні пропозиції щодо методології формування першої щорічної доповіді, міжнародні експерти зауважували, що участь вищенаведених суб'єктів сприятиме справедливому відображенню з різних точок зору поточних проблем суддівської незалежності [5, с. 190, 194]. Подібна теза була висловлена у висновках, наданих експертами Ради Європи стосовно Щорічної доповіді за 2019 рік [8, с. 2-3].

Вважаємо, що враховуючи коло питань, які постійно висвітлюються у щорічних доповідях, позиція щодо них адвокатської спільноти, прокурорів, слідчих, Національної поліції України, Асоціації правників України, суддівських асоціацій тощо є надзвичайно важливою. Крім того, вона є вкрай необхідною у контексті досягнення мети щодо запобігання випадкам втручання у професійну діяльність суддів, що їх ВРП виявляє з боку прокурорів, слідчих, адвокатів.

Не можна оминути той факт, що Вища рада правосуддя протягом кожного року адресує як органам суддівського врядування та самоврядування, так і професійним громадським організація та суддям письмові пропозиції взяти участь у формуванні тексту щорічної доповіді, однак фахове суспільство не виявляє бажаної активності у цьому процесі. На жаль, більшою популярністю серед громадськості користуються дії щодо критики уже сформованих документів під час їх публічних обговорень або у соціальних мережах. Задля виправлення подібної ситуації пропонуємо на вебпорталі "Судова влада" висвітлювати інформацію щодо суб'єктів, яким була надіслана пропозиція взяти участь у формуванні тексту щорічної доповіді, та щодо їх участі або її ігнорування.

У подальшому пропонуємо запровадити два правила формування тексту щорічної доповіді, а саме: 1) за результатами попередніх обговорень структури майбутньої доповіді із органами та установами, визначеними у пункті 7 частини першої та частині четвертій статті 73 Закону України "Про Вищу раду правосуддя", ВРП як укладач щорічної доповіді самостійно приймає остаточне рішення стосовно того, яка інформація буде включена в доповідь; 2) всі без виключення надані пропозиції та рекомендації, у тому числі ті, що містять критичні зауваження, протилежні ВРП підходи та точки зору, приєднуються до тексту щорічної доповіді в якості її додатків.

3. Структура документа. Аналіз наявних щорічних доповідей свідчить, що їх зміст все більше повторює один одного, тобто, по кожному виокремленому питанню, яке аналізується щорічно, постійно викладається одна і та сама інформація (до прикладу, щодо правового регулювання, історії розвитку проблеми, стану її обговорення та т.і.), яка лише доповнюється подіями, що мали місце у відповідному році. Це обумовлюється, на нашу думку, бажанням надати читачу повний обсяг потрібної інформації, щоб він: по-перше, міг одразу оволодіти всією ситуацією (від початку виникнення проблеми до її сучасного стану); по-друге, не мав потреби паралельно звертатися до інших джерел, згадуваних у доповіді. Натомість видається, що досягається прямо протилежний результат. Так, обсяги щорічних доповідей через повторення інформації із попередніх доповідей та детальне цитування документів стають все більшими, а коло їх читачів - меншим, оскільки навіть поверховий перегляд такого документу потребує істотного часу та значного зосередження, що є невластивим сучасному суспільству. До прикладу, щорічна доповідь за 2020 рік подібна до дисертаційного дослідження, у якому лише висновки можуть розглядатися як короткий варіант доповіді [10]. Крім того, варто пам'ятати той факт, що цей тип документів більшою мірою розраховано на правників, які ознайомлені із політичними реформами та законодавчими змінами, що відбуваються в нашій державі. У зв'язку з цим, задля зменшення обсягу щорічної доповіді та спрощення її опрацювання для усіх інших зацікавлених осіб мають бути передбачені посилання на правові акти у самому тексті без цитування їх положень.

Крім того, простота для сприйняття та лаконічність викладення матеріалу може бути досягнута завдяки використанню схем, графіків і таблиць, що є більш інформативними та краще сприймаються, ніж текстовий опис ситуації. Доцільно також зосереджуватися не на висвітленні ходу подій, а на їх аналізі виключно з метою формулювання висновків: чи стан забезпечення незалежності суддів у відповідній сфері/питанні є належним чи ні, а якщо неналежним - то що заважає і як можна вирішити існуючу проблему.

Якщо ВРП вбачає необхідність у здійсненні детального дослідження тих чи інших конкретних питань, піднятих у доповіді - це можна зробити у вигляді окремих документів і позиціонувати їх як додатки до доповіді, а не як її складові.

4. Недостатній рівень поширення щорічної доповіді серед громадськості. На нашу думку, не варто обмежуватися офіційними презентаціями, фаховими обговореннями та круглими столами. Крім того, залежно від обраної аудиторії рекомендуємо не презентувати доповідь повністю, оскільки вона може бути нецікавою, а ділити її на частини, виокремлювати ті чи інші уривки для привернення до них особливої уваги. До прикладу, для учасників судових засідань корисною буде інформація щодо того, які дії вважаються втручанням у діяльність судді щодо здійснення правосуддя; для представників правоохоронних органів - інформацію щодо виявлених випадків тиску на суддів з боку прокурорів і слідчих, виявлених ВРП недоліків у процедурах кримінальних проваджень щодо суддів, у тому числі відсторонення судді від посади, а також у процедурах кримінальних проваджень, порушених за повідомленнями суддів, тощо. З Національною асоціацією адвокатів України та регіональними радами адвокатів слід детально обговорювати позицію ВРП щодо визначення межі між здійсненням стороною своїх процесуальних прав під час розгляду справи і тиском на суддю в судовому засіданні, в тому числі, в аспекті подання дисциплінарної скарги на суддю, який розглядає справу.

Висновок

Підсумовуючи проведене дослідження, вважаємо за потрібне зазначити, що проблематика втручань у професійну діяльність суддів не втрачає своєї актуальності, що обумовлює потребу її подальшого вивчення, у тому числі, й інших заходів, що може вчиняти ВРП задля забезпечення незалежності суддів та судової влади. Покращання законодавчих та організаційних підходів до підготовки щорічної доповіді ВРП про стан забезпечення незалежності суддів в Україні позитивно впливатиме на виконання ВРП одного з її основних завдань - забезпечення незалежності судової влади.

Література