Повноваження Голови Верховної Ради України: особливості та шляхи вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Повноваження Голови Верховної Ради України: особливості та шляхи вдосконалення

О.І. Зозуля

завідуючий науковим сектором

порівняльного конституційного

та муніципального права

Науково-дослідного інституту

державного будівництва та місцевого самоврядування

НАПрН України

доктор юридичних наук, доцент, м. Харків

Анотація

повноваження голова верховний рада

Постановка проблеми. Голова Верховної Ради України відіграє провідну роль у проведенні засідань та організації роботи парламенту, що забезпечується істотними повноваженнями Голови Верховної Ради України та широкими політико-правовими важелями його впливу на діяльність парламенту. Попри це сьогодні повноваження Голови Верховної Ради України не позбавлені певних прогалин і суперечностей, що може негативно позначатись на його конституційно-правовому статусі, оновлення якого водночас не передбачено сучасною парламентською реформою. У зв'язку із цим існує необхідність аналізу особливостей та перспектив розвитку повноважень Голови Верховної Ради України та його заступників. Методи. Для вирішення задач дослідження використано низку методів наукового пізнання, серед яких формально-юридичний, за яким визначено зміст і недоліки ключових повноважень Голови Верховної Ради України відносно народних депутатів України, у відносинах із Президентом України та з організації роботи парламенту; порівняльно-правовий - розкрито особливості тимчасового виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України; системно-структурний - охарактеризовано компетенцію Голови Верховної Ради України як центральний елемент його конституційно-правового статусу. Метою роботи є поглиблений аналіз повноважень Голови Верховної Ради України, визначення їх сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних шляхів удосконалення компетенції голови парламенту як ключового елементу його конституційно-правового статусу.

Результат. Встановлено, що повноваження Голови Верховної Ради України є центральним елементом його конституційно-правового статусу, вони загалом відповідають усередненим повноваженням спікера парламенту у більшості країн. Голова Верховної Ради України, маючи насамперед обмежені повноваження відносно народних депутатів України, все ж більшою мірою тяжіє до моделі "сильного" голови парламенту, наділяючись широким колом засобів із ведення пленарних засідань, організації та координації роботи парламенту, його органів і апарату. Конституційно-правове регулювання повноважень Голови Верховної Ради України в цілому залишається доволі фрагментарним і суперечливим, позбавленим достатнього процесуального забезпечення діяльності голови парламенту, його повноваження сформульовані надто загально та суперечливо розширяються Регламентом без визначення їх порядку реалізації. Висновки. Обґрунтовано, що вдосконаленню повноважень Голови Верховної Ради України насамперед сприятиме: конституційне уточнення змісту повноважень Голови Верховної Ради України, засад та гарантій тимчасового виконання ним обов'язків Президента України; деталізоване врегулювання Регламентом конкретних представницьких, координаційних та інших повноважень голови парламенту, меж і порядку їх реалізації, запровадження звітування перед Верховною Радою України її Голови; посилення ролі голови парламенту у процедурі промульгації закону; уточнення засад відносин Верховної Ради України та її Голови з Апаратом, здійснюваних щодо нього організаційних і контрольних повноважень; забезпечення рівномірного поділу напрямків діяльності заступників Голови Верховної Ради України; розширення повноважень глави держави, які може здійснювати Голова Верховної Ради України при тимчасовому заміщенні Президента України; призупинення на час тимчасового виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України його парламентських повноважень; включення голови парламенту за посадою до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Ключові слова: Голова Верховної Ради України; правовий статус; компетенція; повноваження; Апарат; Конституція України; Регламент

O.I. Zozulia, Head, Department of Comparative Constitutional and Municipal Law, Scientific Research Institute of State Building and Local Government, Doctor of Law, Associate Professor, Kharkiv

Powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine: features and ways of improvement

Abstract

Problem statement. The Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine plays a leading role in holding meetings and organizing the activity of the parliament, which is ensured by the significant powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine and the broad political and legal levers of his influence on the activities of the parliament. Despite this, today the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine aren't devoid of certain gaps and contradictions, which may negatively affect his constitutional and legal status, the improvement of which at the same time isn't foreseen by the modern parliamentary reform. In this regard, there is a need to analyze the specifics and prospects for the development of the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine and his deputies. Methods. To solve the research problems, a number of methods of scientific knowledge were used, including the formal-legal method, which determined the content and shortcomings of the key powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine in relation to the People's Deputies of Ukraine, with the President of Ukraine and in the organization of the parliament's activity. Comparative-legal method - there are disclosed the peculiarities of the temporary performance of the duties of the President of Ukraine by the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine; systemic-structural method - the competence of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine is characterized as the central element of his constitutional and legal status. The purpose of the work is an in-depth analysis of the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine, determination of their essence and features, as well as substantiation of priority ways of improving the competence of the Speaker of the Parliament as a key element of his constitutional and legal status. Results. It has been established that the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine are the central element of his constitutional and legal status; they generally correspond to the average powers of the Speaker of the Parliament in most countries. The Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine, having primarily limited powers relative to the People's Deputies of Ukraine, nevertheless gravitates largely to the model of a "strong" Chairman of the Parliament, being endowed with a wide range of means for conducting plenary sessions, organizing and coordinating the activity of the parliament, its bodies and apparatus. The constitutional and legal regulation of the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine as a whole remains quite fragmented and contradictory, devoid of sufficient procedural support for the activities of the Speaker of the Parliament; his powers are formulated too generally and inconsistently expanded by the Regulations without specifying the order of their implementation. Conclusions. It has substantiated that the improvement of the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine primarily requires the constitutional clarification of the content of the powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine, the principles and guarantees of his temporary performance of the duties of the President of Ukraine. Other measures should be: detailed determination by the Regulation of specific representative, coordinating and other powers of the Speaker of the Parliament, their limits and the procedure for implementation; introduction of reporting to the Verkhovna Rada of Ukraine by its Chairman; strengthening the role of the Speaker of the Parliament in the procedure of promulgation of the law. It's also advisable to: clarify the principles of relationship between the Verkhovna Rada of Ukraine and its Chairman with the Apparatus, the organizational and control powers exercised over it; ensuring even division of activities of the Deputy Chairmen of the Parliament; the ex officio inclusion of the Speaker of the Parliament in the National Security and Defense Council of Ukraine. Finally, it will be appropriate: expansion of the powers of the head of state, which can be exercised by the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine when temporarily replacing the President of Ukraine; suspension of the parliamentary powers of the Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine during his temporary performance of the duties of the President of Ukraine.

Key words: Chairman of the Verkhovna Rada of Ukraine; legal status; competence; powers; Apparatus; Constitution of Ukraine; Regulations

Постановка проблеми

Голова Верховної Ради України відіграє провідну роль у проведенні засідань та організації роботи парламенту, значною мірою впливаючи на швидкість і ефективність розгляду Верховною Радою України відповідних питань та прийняття щодо них рішень, злагодженість роботи органів і апарату парламенту. Вказане забезпечується не тільки істотними організаційними та розпорядчими повноваженнями Голови Верховної Ради України, але й наявністю у нього менш явних політико-правових важелів впливу на діяльність парламенту. При цьому, сьогодні конституційно-правовий статус Голови Верховної Ради України не позбавлений певних прогалин і суперечностей, що може негативно позначатись на відповідності його фактичного статусу правовому та у підсумку на організації роботи парламенту. Але попри це сучасна парламентська реформи предметно не охоплює питання оновлення правового статусу Голови Верховної Ради України та його заступників. Як також слушно наголошує В.І. Розвадовський, реальний статус Голови Верховної Ради України виявляє неусталеність та незавершеність еволюції даного парламентського інституту, характеризується його не завжди послідовними трансформаціями без урахування відповідних практичних аспектів [1, с.10, 16]. З огляду на це та в контексті подальшого розвитку парламентаризму в Україні нами й вбачаються актуальними питання особливостей та шляхів удосконалення повноважень Голови Верховної Ради України та його заступників.

Зазначимо, що проблематика статусу та компетенції Голови Верховної Ради України раніше вже розглядалась іншими вченими. Зокрема Ю.Г. Барабаш досліджував правовий статус голови парламенту у європейських країнах [2]; В.І. Розвадовський охарактеризував проблеми правового регулювання статусу Голови Верховної Ради України [3]; М.І. Стопченко - конституційно-правовий статус голови парламенту в Україні та зарубіжних країнах [4]; Stanley Bach - інститут спікера у порівняльному контексті [5]; Georges Bergougnous - статус голів національних парламентських асамблей різних країн світу [6]. Разом із тим, такі наукові роботи переважно присвячені або загальній порівняльно-правовій характеристиці статусу голови парламенту, або дослідженню тільки окремих аспектів компетенції Голови Верховної Ради України, розгорнуто не характеризуючи саме нинішні проблеми та особливості його повноважень та організації роботи, пріоритетні напрямки їх удосконалення в рамках сучасної парламентської реформи.

Загалом забезпечення належної організації та ефективного функціонування парламенту в Україні потребує поглибленого аналізу повноважень Голови Верховної Ради України, визначення їх сутності та особливостей, а також обґрунтування пріоритетних шляхів удосконалення компетенції голови парламенту як центрального елементу його конституційно-правового статусу, що і є метою статті. її новизна полягає у формулюванні напрямків удосконалення компетенції та статусу Голови Верховної Ради України в цілому на основі узагальнення прогалин і недоліків чинного конституційно-правового регулювання, врахування актуальних викликів і задач організації діяльності Верховної Ради України та позитивного парламентського досвіду інших країн. Завданнями статті є аналіз і характеристика компетенції Голови Верховної Ради України в цілому та її конституційно-правового регулювання, ключових повноважень голови парламенту відносно народних депутатів України, у відносинах із Президентом України, з організації роботи парламенту, його органів і апарату, а також особливостей тимчасового виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України.

Загальна характеристика компетенції Голови Верховної Ради України

Передусім, відмітимо, що конституційно-правовий статус Голови Верховної Ради України та його заступників, відображаючи їх політико-правове положення у парламенті та державі, є спеціальним (похідним) відносно загального статусу народного депутата України, права, обов'язки та гарантії діяльності якого також поширюються на голову парламенту та його заступників. Водночас до основних елементів їх власного правового статусу можна віднести правосуб'єктність, порядок обрання та відкликання з посад, а також повноваження Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступника. Такі елементи їх правового статусу як гарантії діяльності та відповідальність залишаються нормативно чітко неврегульованими й наразі ще потребують свого розвитку та закріплення. Зокрема, як відзначає М.І. Стопченко [7, с.13], правові гарантії та відповідальність голови парламенту мають безпосередньо закріплюватись нормами Конституції України.

Компетенція голови парламенту та його заступників встановлюється Конституцією України від 28.06.1996 р. [8], Регламентом Верховної Ради України від l0.02.2010 р. № 1861-VI [9] та частково іншими правовими актами, що стосуються окремих аспектів їх діяльності. Наприклад, це Положення про Апарат Верховної Ради України від 25.08.2011 р. [10] і Положення про Секретаріат Голови Верховної Ради України від 10.12.2020 р. [11], які визначають роль голови парламенту в організації, координації та контролі діяльності Апарату Верховної Ради України та його відповідних підрозділів.

Положення Конституції України відображають концептуальні вихідні ідеї, що покладаються в основу статусу Голови Верховної Ради України (як одного з вищих державних політичних діячів) та на яких ґрунтуються норми відповідних законодавчих і підзаконних актів, що регулюють вже окремі аспекти компетенції голови парламенту та засади організації його діяльності. Водночас слід констатувати фрагментарність конституційного регулювання статусу Голови Верховної Ради України, яке обмежується закріпленням насамперед лише суб'єкта його обрання та відкликання з посади, а також деяких повноважень голови парламенту. Зазначені конституційні повноваження мають різний ступінь своєї конкретизації, що відповідно актуалізує уточнення найбільш загальних повноважень Голови Верховної Ради України щодо організації ним роботи парламенту та його апарату, координації діяльності органів Верховної Ради України. Крім цього, слушним було би відображення на конституційному рівні способу та інших особливостей обрання парламентом Голови Верховної Ради України та його заступників, а також порядку та підстав їх відкликання з посад. Окремо додаткового конституційного визначення потребують засади та гарантії виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України у разі дострокового припинення його повноважень.

При цьому, згідно ч. 3 ст. 88 Конституції України голова парламенту здійснює свої конституційні повноваження у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України. Тому Регламент від 10.02.2010 р. мав би визначати саме порядок реалізації таких конституційних повноважень голови парламенту, а не конкретизувати чи розширювати їх. Попри це Регламент Верховної Ради України фактично предметно не визначає конкретний механізм реалізації частини повноважень Голови Верховної Ради України, як визначених Конституцією України, так і самим Регламентом. Зокрема йдеться про координацію діяльності органів Верховної Ради України, її представництво у зносинах з органами влади України та інших держав тощо.

Як наголошується у науковій літературі, саме оптимальне, чітке правове регулювання слугує індикатором ефективності роботи голови парламенту й запорукою здійснення парламентських функцій [7, с. 13]. Сьогодні ж правове регулювання компетенції Голови Верховної Ради України в цілому залишається доволі фрагментарним і суперечливим, а також позбавлене достатнього процесуального забезпечення діяльності голови парламенту. Попри це на сучасному етапі парламентської реформи, зокрема згідно Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України [12] та відповідних Рекомендацій від 17.03.2016 р. [13], прямо не передбачено вирішення існуючих проблем та вдосконалення конституційно-правового статусу Голови Верховної Ради України та його заступників.

Компетенція є центральним елементом конституційно-правового статусу Голови Верховної Ради України, що відображає реальну змогу впливати на внутрішньо парламентські процеси, організацію та координацію діяльності Верховної Ради України та її органів. При цьому, як вказує В.І. Розвадовський, саме у здійсненні своїх повноважень Голова Верховної Ради України реалізує власну правоздатність й виступає самостійним суб'єктом публічно-правових відносин [1, с. 16]. Як відомо, зазвичай виділяють дві моделі голови парламенту: "сильна", за якої він має широкі повноваження з управління парламентом і парламентськими процедурами, та "слабка", за якої одноосібні повноваження голови парламенту порівняно незначні та обмежені [7, с. 10]. Загалом компетенція Голови Верховної Ради України відповідає усередненим повноваженням спікера парламенту у більшості країн (головування на засіданнях, забезпечення парламентської дисципліни, підписання прийнятих актів, представництво у відносинах тощо). Проте, як на нас, Голова Верховної Ради України більшою мірою тяжіє до моделі "сильного" голови парламенту, адже, хоча він не може самостійно вирішувати усі питання ведення пленарних засідань чи застосування дисциплінарних стягнень до парламентарів, Голова Верховної Ради України наділений широким колом засобів із організації та координації роботи парламенту, його органів і апарату.

Крім цього, в Іспанії, Франції та деяких інших країнах керівництво роботою парламенту здійснює не одноосібно його голова (за допомогою своїх заступників), а ще й відповідний колегіальний керівний орган. У Верховній Раді України після відновлення незалежності України також певний час поряд із головою парламенту діяла його президія, що певною мірою врівноважувало та послаблювало владу Голови Верховної Ради України. Сьогодні ж у Верховній Раді України утворюється Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатських груп), яка, з одного боку, є консультативно-дорадчим органом, але, з іншого боку, дещо обмежує самостійність організаційної діяльності голови парламенту. Щоправда, як вказується у науковій літературі, при цьому має місце певна конкуренція компетенцій Погоджувальної ради депутатських фракцій та Голови Верховної Ради України [1, с. 13; 7, с. 15]. У даному контексті слід загалом підтримати функціонування Погоджувальної ради депутатських фракцій, яка забезпечує міжфракційний діалог і консенсусне вирішення питань планування та організації роботи парламенту, погодження внутрішніх кадрових рішень. Водночас актуалізується не тільки усунення існуючої прогалини щодо конституційної невизначеності Погоджувальної ради депутатських фракцій, але й чіткіше розмежування її повноважень та компетенції голови парламенту, врегулювання засад їх взаємодії.

При цьому, зауважимо конституційну та законодавчу неврегульованість питання підпорядкованості Голови Верховної Ради України, що впливає на засади та зміст його відносин із іншими суб'єктами усередині парламенту. Голова парламенту є його найвищою посадовою особою, має бути політично (партійно) неупередженим, обирається та відкликається з посади Верховною Радою України, яка надає доручення та скасовує розпорядження голови парламенту. Він ані функціонально, ані організаційно не підпорядковується Погоджувальній раді депутатських фракцій (груп), коаліції депутатських фракцій чи регламентному комітету. З огляду на це доцільно чітко встановити, що Голова Верховної Ради України відповідальний і підзвітний тільки Верховній Ради України. Крім декларативного, засадничого значення така норма мала би втілюватись і у конкретних формах щорічного та позачергового звітування голови парламенту перед Верховною Радою України. Вказане рівною мірою стосується й заступників голови парламенту, які у той же час додатково адміністративно підпорядковуються Голові Верховної Ради України.

Так само, як і конституційні повноваження Голови Верховної Ради України, його повноваження, визначені ст. 78 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р., частково сформульовані у загальному вигляді та можуть вважатись дискреційними, залишаючи тим самим відкритим питання меж і способів їх практичної реалізації. Хоча згідно ч. 3 ст. 88 Конституції України саме Регламент мав би предметно встановлювати порядок здійснення повноважень Голови Верховної Ради України.

Узагальнено за характером і спрямованістю повноважень голови парламенту вони можуть бути поділені на організаційні, нормотворчі, контрольні, кадрові та представницькі. Як відзначає В.І. Розвадовський, повноваження голови парламенту у своїй сукупності становлять необхідний правовий механізм, що дозволяє забезпечити належну організацію роботу парламенту як цілісного органу державної влади [1, с. 12]. При цьому, крім прямо вказаної у Конституції України організації роботи парламенту ключові повноваження Голови Верховної Ради України пов'язані саме з веденням її засідань, організацією підготовки питань до розгляду на пленарних засіданнях, забезпеченням дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань. Вказане фактично дозволяє голові парламенту прямо чи опосередковано впливати на планування, підготовку та перебіг пленарних засідань та інші суміжні парламентські процеси.

Повноваження Голови Верховної Ради України відносно народних депутатів України та у відносинах із Президентом України

Голова Верховної Ради України має відносно обмежені повноваження відносно інших народних депутатів України, які безпосередньо не підпорядковуються голові парламенту, який також є одним із народних депутатів України. У той же час, використовуючи свої організаційні повноваження, Голова Верховної Ради України має достатньо широке коло засобів впливу на діяльність та поведінку у парламенті народних депутатів України. Зокрема це пов'язано з його правами та обов'язками головуючого на пленарному засіданні, наприклад, щодо підтримання порядку на пленарному засіданні, дотримання дисципліни та норм етики промовцями тощо. При цьому, важливе значення має як чітке унормування таких повноважень Голови Верховної Ради України (обмеження тривалості оголошуваної ним перерви у засіданні, конкретні підстави вимкнення без попередження мікрофону промовця і т. ін.), так і їх врівноваження можливістю застосування відповідальності за грубе або систематичне порушення ним Регламенту Верховної Ради України (відсторонення від ведення пленарних засідань згідно ст.29 Регламенту).

Разом із тим, від Голови Верховної Ради України надто залежить ініціювання питання притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата України за неособисте голосування на пленарному засіданні. Так, згідно п. 9-1 ч. 1 ст. 27 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. головуючий на пленарному засіданні має надати доручення Апарату Верховної Ради України щодо підготовки повідомлення про виявлене порушення народним депутатом України вимог щодо особистого голосування. Направлення даного повідомлення та інших підтверджуючих матеріалів до Державного бюро розслідувань також покладається на Голову Верховної Ради України (ч. 3 ст. 47 Регламенту Верховної Ради України). Тому з метою унеможливлення зловживання головою парламенту цими повноваженнями актуалізується спрощення порядку ініціювання кримінальної відповідальності народного депутата України за неособисте голосування, передбачаючи самостійне інформування про такі випадки Державне бюро розслідувань апаратом парламенту або за зверненням будь-якого народного депутата України.

Також певного уточнення потребують повноваження Голови Верховної Ради України звертатись до суду з приводу дострокового припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності (п. 25 ч. 1 ст. 78 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р.). Загалом такі повноваження убезпечені від їх упередженого невиконання головою парламенту можливістю профільного комітету звернутись напряму до Верховної Ради України, яка може зобов'язати свого Голову звернутись до суду з даного приводу (ст. 223 Регламенту Верховної Ради України). При цьому, певна складність у реалізації такої парламентської процедури виникає у міжсесійний період, що фактично відкладає вирішення даного питання до початку найближчої сесії Верховної Ради України. Слушним було би й додаткове визначення строку, протягом якого голова парламенту повинен виконати свій обов'язок звернутися до суду (наприклад, у 10-денний строк з дня прийняття рішення Верховної Ради України).

Крім цього, відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 78 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. голова парламенту повинен вживати заходи щодо забезпечення присутності народних депутатів України на пленарних засіданнях. На нашу думку, такі повноваження Голови Верховної Ради України значною мірою є декларативними, адже тут мало би йтися не про просте інформування парламентарів про час і порядок денний пленарних засідань. Водночас чинне законодавство фактично не передбачає дієвих засобів забезпечення явки народних депутатів України на засідання Верховної Ради України. У зв'язку з неможливістю організації їх примусового приводу на пленарні засідання акцент у повноваженнях голови парламенту має бути зміщений на забезпечення своєчасного та безумовного застосування заходів відповідальності до безпідставно відсутніх на пленарних засіданнях народних депутатів України.

Зазначимо, що наразі залишилась нереалізованою викладена у Рекомендаціях щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України від 17.03.2016 р. [13] пропозиція щодо надання Голові Верховної Ради України права відсторонити від участі у пленарному засіданні народних депутатів України за поведінку, яка має ознаки насильства або спрямована на зрив роботи парламенту. Сьогодні згідно ст. 51-53 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. питання відсторонення народних депутатів України від участі у засіданні парламенту вирішуються не одноосібно його головою, а самою Верховною Радою України. На нашу думку, чинний підхід щодо цього попри більшу процедурну складність загалом цілком спроможний забезпечити дотримання етичних норм і стандартів поведінки у Верховній Раді України. Прийняття рішення про відсторонення парламентом є більш прозорим і демократичним, а також виключає можливу незгоду та звинувачення в упередженості у разі прийняття такого рішення одноосібно головуючим на пленарному засіданні. Натомість запропоноване посилення повноважень Голови Верховної Ради України може мати місце лише за умови підвищення авторитету даного інституту, рівня політичної та правової культури депутатського корпусу в рамках подальшого утвердження парламентаризму.

Дещо незрозумілою вбачається пропозиція М.І. Стопченко законодавчо закріпити обов'язок Голови Верховної Ради України скликати позачергову сесію парламенту у разі зібрання підписів не менше третини народних депутатів України [7, с. 11]. Адже у контексті ч. 2 ст. 83 Конституції України та ст. 11 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. голова парламенту вже зобов'язаний (не має права відмовити) скликати позачергову сесію за наявності відповідної вимоги глави держави або третини народних депутатів України.

Зазначимо, що в межах своїх конституційних повноважень Голова Верховної Ради України підписує прийняті нею акти, а закони після підписання невідкладно направляє Президентові України. Норма ч. 3 ст. 94 Конституції України зобов'язує Президента України підписати та офіційно оприлюднити закон, який не був ним повернений для повторного розгляду протягом встановленого строку. Водночас поширене на практиці ухилення глави держави від виконання даного обов'язку дозволяє йому фактично блокувати набуття чинності відповідними законами (які вважаються схваленими, але залишаються непідписаними та неоприлюдненими), так і їх повторний розгляд та прийняття парламентом. Так, наприклад, понад півроку залишається непідписаним прийнятий законопроект від 05.05.2022 р. № 7352, направлений йому на підпис ще 03.08.2022 р. Саме тому задля запобігання зловживання Президентом України своїми правами та обов'язками вважаємо доцільним уповноважити Голову Верховної Ради України невідкладно офіційно оприлюднювати та опубліковувати за своїм підписом закон у разі, якщо Президент України протягом встановленому строку сам не здійснив цього та не повернув такий закон для повторного розгляду.

Доволі суперечливою вбачається пропозиція щодо обмеження права Президента України розпускати парламент без згоди Голови Верховної Ради України у ході відповідних політичних консультацій [1, с. 7, 17; 14, с. 154]. Стверджується, що зараз інститут консультацій з приводу можливого розпуску парламенту нібито перетворюється на чергову конституційну фікцію, що жодним чином не обмежує президентську прерогативу [15, с. 20]. На нашу ж думку, сама природа демократичного механізму консультацій не передбачає потреби обов'язкового схвалення з боку її учасників, адже в іншому разі вже йшлося би не про "консультації", а про "погодження".

Так чи інакше, подібна ініціатива необґрунтовано підвищує конституційно-правовий статус і політичну вагу Голови Верховної Ради України, що, будучи не самостійним державно-владним інститутом, а лише одним із народних депутатів України, апріорі є особою, зацікавленою у не розпуску парламенту. Відповідно це буде мати наслідком фактичне блокування можливості реалізації Президентом України свого конституційного права достроково припинити повноваження Верховної Ради України за наявності конкретних конституційно визначених підстав. Внаслідок цього порушуватиметься закладений Конституцією України механізм стримувань і противаг, ставлячи питання перезавантаження главою держави умовно "політично недієздатного" парламенту у залежність від його голови. Натомість слушно буде уточнити, що ухилення належно оповіщених Голови Верховної Ради України чи його заступників від участі у консультаціях, які згідно ч. 3 ст. 90 Конституції України передують прийняттю главою держави рішення про розпуск парламенту, не має розглядатись як перешкода для ухвалення Президентом України такого рішення.

Деякі повноваження Голови Верховної Ради України з організації роботи парламенту та його апарату

Насамперед звертає увагу, що у Регламенті Верховної Ради України було лише продубльовано конституційні повноваження Голови Верховної Ради України представляти її у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав (і міжнародними організаціями), не конкретизуючи їх ані за змістом, ані за порядком реалізації. Іншим недоліком є те, що конституційні повноваження голови парламенту з координації діяльності органів Верховної Ради України залишились майже не відображені в його повноваженнях, встановлених ст. 78 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. Найбільш відповідним даному напрямку роботи голови парламенту є його повноваження визначати головний комітет з підготовки і попереднього розгляду внесених на розгляд Верховної Ради України проектів актів, що значною мірою й обумовлює їх подальшу долю. У зв'язку із цим з метою впорядкування відносин Голови Верховної Ради України та її органів актуалізується деталізоване визначення у Регламенті Верховної Ради України змісту координаційних повноважень голови парламенту щодо його органів.

Відповідно до п. 26 ч. 1 ст. 78, п. 4 ч. 1 ст. 80 Регламенту Верховної Ради України від 10.02.2010 р. голова парламенту та його заступники повинні виконувати доручення Верховної Ради України. У зв'язку із цим зауважимо остаточну невизначеність правової природи зазначених доручень, процедури їх надання (крім того, що вони фіксуються у протоколі пленарного засідання), виконання та контролю за нею, а так само й заходів відповідальності за невиконання подібних доручень. Усунення вказаних прогалин сприятиме більш ефективному й правомірному використанню доручень для оперативного надання Верховною Радою України її Голові та іншим суб'єктам правозастосовних, індивідуальних владних приписів.

Значний блок повноважень Голови Верховної Ради України стосується її Апарату, який відіграє провідну роль у всебічному забезпеченні належного функціонування парламенту України. При цьому, Регламент Верховної Ради України від 10.02.2010 р. лише дублює конституційні повноваження голови парламенту з організації роботи Апарату Верховної Ради України, не розкриваючи порядок їх реалізації всупереч вимогам ч. 3 ст. 88 Конституції України.

Так само з негативного боку зауважимо відсутність розгорнутого розкриття змісту такої організації та контролю роботи апарату парламенту з боку Голови Верховної Ради України. Остаточна законодавча невизначеність даних повноважень, що частково конкретизуються вже на підзаконному рівні, сприяють істотному впливу голови парламенту на організацію та діяльність Апарату Верховної Ради України (наприклад, одноосібно визначаючи кандидатуру на посаду Керівника Апарату та скасовуючи його розпорядження).

Як ми раніше вже відзначали, Керівнику Апарату Верховної Ради України має надаватись більша самостійність, тоді як сам Апарат повинен бути підконтрольний насамперед парламенту, а не його голові [16, с. 120--121]. Схожа думка висловлюється й іншими вченими, а саме, що у зв'язку з фактичною необмеженістю повноважень Голови Верховної Ради України щодо Апарату за прикладом Швеції та Фінляндії доцільно запровадити колегіальний контроль та координацію діяльності апарату парламенту [1, с. 14; 7, с. 5]. Таким чином, констатуємо нагальність законодавчого уточнення засад відносин Верховної Ради України та її Голови з Апаратом, а також змісту здійснюваних щодо нього організаційних і контрольних повноважень та порядку їх реалізації. Серед іншого має йтися й про вилучення повноважень Голови Верховної Ради України самостійно обирати кандидатуру на посаду Керівника Апарату, що більш неупереджено визначатиметься незалежною комісією на прозорому конкурсі.

Відмітимо, що компетенція Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України також досить фрагментарно врегульована Регламентом Верховної Ради України від 10.02.2010 р. З одного боку, саме голова парламенту розподіляє конкретні посадові обов'язки між своїми заступника та контролює їх виконання. Хоча щодо цього слід було би конкретизувати які саме повноваження Голова Верховної Ради України може делегувати своїм заступникам і в якому обсязі. З іншого боку, ст. 80 Регламент Верховної Ради України від 10.02.2010 р. визначає деякі власні повноваження заступників голови парламенту. Водночас вважаємо надто абстрактним їх уповноваження вживати заходів для організації скоординованої спільної роботи парламентських комітетів і тимчасових комісій, що, вочевидь, щонайменше потребує деталізації зазначених заходів.

Насамкінець не можна погодитись із непропорційністю розподілу напрямків діяльності Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України (ч. 2, 3 ст. 80 Регламенту). Так, якщо Перший заступник Голови має опікуватись питаннями взаємодії з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, здійснення законодавчої процедури та контрольних функцій, то заступник Голови - лише (істотно меншими за обсягом) питаннями взаємодії з органами судової влади та інформаційного забезпечення діяльності парламенту. На нашу думку, більш рівномірний поділ вказаних напрямків діяльності між Першим заступником та заступником Голови Верховної Ради України дозволить раціонально перерозподілити між ними функціональне навантаження, загалом сприятиме злагодженості та упорядкованості їх організаційної роботи і, як наслідок, підвищенню її ефективності. Тут також слід погодитись із пропозицією В.І. Розвадовського [1, с. 13; 17, с. 75] чіткіше визначити співвідношення компетенції як між головою парламенту та його заступниками, так і між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України.

Тимчасове виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України

Низка питань конституційно-правового статусу Голови Верховної Ради України пов'язана із тимчасовим виконанням ним обов'язків Президента України у разі дострокового припинення його повноважень відповідно до ст. 112 Конституції України. При цьому, конституційне регулювання обмежується здебільшого лише встановленням виключень із повноважень Президента України, які у такому разі не може здійснювати Голова Верховної Ради України.

Щодо цього не можна однозначно погодитись з існуючою конституційною забороною голові парламенту, тимчасово виконуючому обов'язки глави держави, здійснювати низку кадрових повноважень, передбачених п. 10-13, 24, 25 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Адже насправді заповнення відповідних посад чи звільнення з них може мати невідкладний характер для забезпечення ефективного державного управління у відповідних сферах. Наприклад, йдеться про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України та Генерального прокурора України, що особливо актуалізується в умовах триваючої українсько-української війни. Тим більше, що сьогодні немає подібних обмежень відносно аналогічного призначення та звільнення Голови Служби безпеки України (п. 14 ч. 1 ст. 106 Конституції України) чи Директора Державного бюро розслідувань (що взагалі регулюється законом). Крім того, реалії триваючої вже понад дев'ять років російсько-української війни зумовлюють необхідність своєчасного присвоєння вищих військових та інших спеціальних звань і нагородження державними нагородами, у тому числі під час тимчасового виконання обов'язків глави держави головою парламенту. У свою чергу невідкладне здійснення ним помилування (п. 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України) може бути виправдане гуманними міркуваннями, а створення відповідних допоміжних органів Президента України (п. 28 ч. 1 ст. 106) - поточними потребами належного забезпечення тимчасової реалізації його повноважень Головою Верховної Ради України.

Разом із тим, наразі не тільки на конституційному, а і на законодавчому рівнях відсутні будь-які обмеження щодо продовження виконання Головою Верховної Ради України, який тимчасово виконує обов'язки Президента України, своїх повноважень голови парламенту та народного депутата України. Вказане має наслідком концентрацію однією особою суттєвих владних повноважень, порушення владного балансу та існуючої системи стримувань і противаг. У цьому контексті з позитивного боку зауважимо, що у Литві (ч. 1 ст. 89 Конституції Литви від 25.10.1992 р. [18]) та Португалії (ч. 2 ст. 132 Конституції Португалії від 02.04.1976 р. [19]) на час тимчасового виконання функцій президента головою парламенту його депутатський мандат та інші повноваження у парламенті тимчасово призупиняються. З огляду на це та задля забезпечення дотримання конституційного принципу розподілу влад вважаємо доцільним закріпити у Конституції України (або щонайменше у Регламенті Верховної Ради України), що на час тимчасового виконання обов'язків Президента України Голова Верховної Ради України припиняє виконання своїх обов'язків голови парламенту та народного депутата України. Відповідно на цей час повноваження голови парламенту повністю мають виконуватись Першим заступником або заступником Голови Верховної Ради України.

Такий підхід зокрема дозволить зняти дискусійність реалізації Головою Верховної Ради України, який тимчасово виконує обов'язки Президента України, права вето щодо прийнятих парламентом законів. Адже сьогодні зосередження в однієї особи повноважень глави держави та голови парламенту фактично позбавляє сенсу існуючий механізм промульгації законів, порушуючи тим самим конституційну систему стримувань і противаг. З цих же міркувань вважаємо недоречною пропозицію В.І. Розвадовського [1, с. 7, 17; 15, с. 22] просто заборонити голові парламенту у разі виконання ним обов'язків глави держави накладати вето на прийняті парламентом закони.

Крім того, у науковій літературі пропонується конституційно визначити, що тимчасове виконання обов'язків Президента України Головою Верховної Ради України не вважається наявністю у нього іншого представницького мандата [7, с. 4]. Як на нас, у вказаному немає нагальної потреби, адже згідно Рішення Конституційного Суду України від 06.07.1999 р. № 7-рп/99 [20] представницький мандат "обов'язково пов'язаний з обранням особи на посаду", з наданням їй повноважень виступати від імені виборців. Тому тимчасове виконання обов'язків глави держави головою парламенту, що не передбачає його обрання на дану посаду, саме по собі не означає виникнення у Голови Верховної Ради України ще одного представницького мандату та, як наслідок, порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата.

Враховуючи відсутність в Україні поста віце-президента та важливість забезпечення безперервності функціонування інституту президентства в України (особливо в умовах триваючої повномасштабної російсько-української війни), може бути слушним використати досвід Литви щодо розширення випадків тимчасового заміщення глави держави головою парламенту. Зокрема згідно ч. 2 ст. 89 Конституції Литви від 25.10.1992 р. голова парламенту тимчасово виконує обов'язки президента у разі його тимчасової поїздки закордон або хвороби. Хоча, зрозуміло, що такий механізм потребує одночасного встановлення дієвих запобіжників неправомірного привласнення головою парламенту повноважень глави держави. До речі, наявність подібної конституційної норми свого часу зняла би дискусійність питання конституційності набуття Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України внаслідок його "самоусунення" на підставі Постанови Верховної Ради України від 23.02.2014 р. № 764-VII.

В умовах триваючої повномасштабної російсько-української війни та оголошеного воєнного стану істотно посилюється державно-політичне значення Ради національної безпеки і оборони України. Як відомо, згідно ч. 6 ст. 107 Конституції України Голова Верховної Ради України не входить до її складу та лише може брати участь у її засіданнях. Хоча голова парламенту є однією з вищих посадових осіб України та саме він у разі дострокового припинення повноважень глави держави тимчасово виконує його обов'язки, у тому числі щодо головування у Раді національної безпеки і оборони України. З огляду на це слушним було би включення Голови Верховної Ради України за посадою до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Висновки

Конституційно-правовий статус Голови Верховної Ради України відображає його політико-правове положення у парламенті та державі, є похідним від загального статусу народного депутата України й складається з таких основних елементів як правосуб'єктність, порядок обрання та відкликання з посад, повноваження, гарантії діяльності та відповідальність. Організаційні, нормотворчі, контрольні, кадрові та представницькі повноваження Голови Верховної Ради України є центральним елементом його конституційно-правового статусу, вони загалом відповідають усередненим повноваженням спікера парламенту у більшості країн. Голова Верховної Ради України, маючи насамперед обмежені повноваження відносно народних депутатів України, все ж більшою мірою тяжіє до моделі "сильного" голови парламенту, наділяючись широким колом засобів із ведення пленарних засідань, організації та координації роботи парламенту, його органів і апарату.

Конституційно-правове регулювання повноважень Голови Верховної Ради України в цілому залишається доволі фрагментарним і суперечливим, позбавленим достатнього процесуального забезпечення. Сьогодні повноваження Голови Верховної Ради України характеризуються: деяким обмеженням його самостійності Погоджувальною радою депутатських фракцій; загальністю формулювання повноважень, їх суперечливим розширенням Регламентом без визначення порядку реалізації; істотним впливом Голови Верховної Ради України на її Апарат; непропорційністю розподілу між заступниками голови парламенту напрямків їх діяльності; надмірною обмеженістю повноважень глави держави, які може тимчасово виконувати голова парламенту; суперечливістю поєднання ним повноважень Президента України (у разі їх тимчасового виконання) та голови парламенту.

Вдосконаленню повноважень Голови Верховної Ради України насамперед сприятиме:

конституційне закріплення відповідальності та підзвітності Голови Верховної Ради України тільки парламенту, уточнення змісту його повноважень, засад та гарантій тимчасового виконання ним обов'язків Президента України;

конституційне визначення статусу Погоджувальної ради депутатських фракцій, законодавче розмежування її повноважень з повноваженням голови парламенту;

деталізоване врегулювання Регламентом Верховної Ради України змісту конкретних представницьких, координаційних та інших повноважень голови парламенту, меж і порядку їх реалізації, запровадження регулярного звітування перед Верховною Радою України її Голови;

уповноваження голови парламенту невідкладно офіційно опубліковувати за своїм підписом закон, якщо Президент України сам не здійснив цього та не повернув його для повторного розгляду;

уточнення засад відносин Верховної Ради України та її Голови з Апаратом, здійснюваних щодо нього організаційних і контрольних повноважень, передання незалежній комісії повноважень Голови Верховної Ради України обирати кандидатуру на посаду Керівника Апарату;

конкретизація засад та обсягу делегування повноважень Голови Верховної Ради України його заступникам, забезпечення рівномірного поділу між ними напрямків їх діяльності;

розширення (насамперед кадрових) повноважень глави держави, які може здійснювати Голова Верховної Ради України при тимчасовому заміщенні Президента України;

призупинення на час тимчасового виконання Головою Верховної Ради України обов'язків Президента України його парламентських повноважень, що мають покладатись на заступника голови парламенту;

покладення на голову парламенту тимчасового виконання обов'язків глави держави на час його тимчасової поїздки закордон або непрацездатності;

включення Голови Верховної Ради України за посадою до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Конфлікт інтересів

Автор заявляє про відсутність конфлікту інтересів.

Вираз вдячності

Дослідження виконано завдяки іменній стипендії Верховної Ради України для молодих учених - докторів наук за 2022 рік.

Список використаних джерел

1. Розвадовський В.І. Правовий статус Голови Верховної Ради України: проблеми правового регулювання: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2010. 20 с.

2. Барабаш Ю.Г. Питання правового статусу голови парламенту (за законодавством європейських країн). Форум права. 2006. № 2. С. 22-28. http://nbuv.gov.ua/UJRN/FPindex.htm2006 2 6.pdf.

3. Розвадовський В.І. Правовий статус Голови Верховної Ради України: проблеми правового регулювання: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2010. 195 с.

4. Стопченко М.І. Конституційно-правовий статус голови парламенту в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2015. 240 с.

5. Bach Stanley. The Office of Speaker in Comparative Perspective. The Journal of Legislative Studies. 1999. Volume 5. Issue 3-4. P. 209-254. https://doi.org/10.1080/13572339908420603.

6. Bergougnous Georges. Presiding Officers of National Parliamentary Assemblies: a World Comparative Study. Geneva: Inter-Parliamentary Union, 1997. 120 p.

7. Стопченко М.І. Конституційно-правовий статус голови парламенту в Україні та зарубіжних країнах: порівняльний аналіз: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Київ, 2015. 20 с.

8. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

9. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10.02.2010 № 1861-VI. Офіційний вісник України. 2010. № 12. Ст. 565.

10. Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України: Розпорядження Голови Верховної Ради України від 25.08.2011 № 769. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/769/11-рг.

11. Про затвердження Положення про Секретаріат Голови Верховної Ради України: Розпорядження Голови Верховної Ради України від 10.12.2020 № 911-к. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/911к/20-рг.

12. Доповідь та Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України, підготовлена Місією Європейського парламенту з оцінки потреб (вересень 2015 - лютий 2016 рр.).

13. http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160301RES16508/20160301RES16508.pdf.

14. Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 17.03.2016 № 1035-VIM. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 14. Ст. 149.

15. Стопченко М.І. Конституційні повноваження Голови Верховної Ради України та спікерів парламентів зарубіжних країн. Науково-інформаційний вісник Івано-Франківського університету права імені Короля Данила Галицького. 2014. № 9. С. 149-155.

16. Розвадовський В.І. Особливості реалізації повноважень Голови Верховної Ради України у відносинах з Президентом України в сучасних умовах. Європейські перспективи. 2014. № 10. С. 17-22.

17. Зозуля О.І. Правовий статус Апарату Верховної Ради України: сучасний стан і перспективи вдосконалення. Форум права. 2022. № 2. С. 111-126. http://doi.org/10.5281/zenodo.6731783.

18. Розвадовський В.І. Особливості реалізації повноважень Голови Верховної Ради України у відносинах з Першим заступником та заступником Голови Верховної Ради України. Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України. 2012. Вип. 28. С. 72-76.

19. Lietuvos Respublikos Konstitucija nuo 25.10.1992. http://www3.lrs.lt/home/Konstituciia/Konstituciia.htm.