Зарубіжний досвід правового регулювання питань зупинення дії (виконання) адміністративного акту у рамках адміністративного оскарження як основа для вдосконалення законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Касаційний адміністративний суд, м. Дніпро, Україна

Зарубіжний досвід правового регулювання питань зупинення дії (виконання) адміністративного акту у рамках адміністративного оскарження як основа для вдосконалення законодавства України

Малик І.М.

Секретар судового засідання

відділу забезпечення роботи секретаря та суддів

судової палати управління

забезпечення роботи судової палати

з розгляду справ щодо податків, зборів

та інших обов'язкових платежів секретаріату

Анотація

Ознайомившись із зарубіжним досвідом правового регулювання можливості, підстав та правових наслідків зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту під час його оскарження у адміністративному порядку, автор обґрунтовує те, що з точки зору специфічності та потенціалу послугувати порівняльно-правовою основою вдосконалення адміністративно-процедурних положень загального та спеціального законодавства України найбільший інтерес мають зарубіжні законодавчі положення про, зокрема, диференціацію підстав зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту, за якими, з урахуванням засад пропорційності, деякі з них зупиняються автоматично, тоді як для зупинення дії (виконання) інших від скаржника вимагається навести відповідні виняткові обставини, зокрема, пов'язані із наявністю серйозних сумнівів у правомірності оскаржуваного адміністративного акту або із тим, що внаслідок його невідкладного виконання на скаржника буде покладений непропорційний тягар із непоправними наслідками, а також про інші наведені у цій статті зарубіжні шляхи максимізації ефективності використання цього механізму як з точки зору, публічного, так й з точки зору приватних інтересів.

Ключові слова: адміністративна процедура; адміністративне оскарження; зупинення дії (виконання) адміністративного акту; порівняльне адміністративне право; пропорційність.

Foreign legal frameworks for stopping (suspending) an administrative act within the administrative appeal procedure as a basis for improving the relevant legislation of Ukraine

Inessa Malyk, Secretary of the Court Session of the Department for Ensuring the Work of the Secretary and Judges of the Court Chamber of the Department of Ensuring the Work of the Court Chamber f or the Consideration of Cases Regarding Taxes, Fees and other Mandatory Payments of the Secretariat, Cassation Administrative Court, Dnipro, Ukraine

Abstract

The author maintains that one of the crucial aspects determining effectiveness of the administrative appeal procedure is proper handling of motions aimed at stay (suspension) of appealed administrative act, since the complainant must be provided with an effective preventive measure to preclude ramifications for his rights and legitimate interests before final decisions on the issues of lawfulness of contested administrative act. Moreover, this preventive measure must be protected from its use in a manner likely to cause disproportionate damage to the public interest. Having studied the foreign experience of legal regulation of the possibility, grounds for and legal consequences of stay (suspension) of an administrative act contested through an administrative appeal procedure, the author substantiates that, from the point of view of peculiarities and potential for serving as a comparative legal basis for improving the administrative procedural provisions of the general and special legislation of Ukraine of particular interest are foreign legislative provisions concerning: 1) differentiation of the grounds for stay (suspension) of an administrative act, according to which, in line with proportionality principle some of them are stayed automatically, while to stay the others one should rely on relevant exceptional circumstances, in particular, related to the presence of serious doubts about the lawfulness of the contested administrative act or to the fact that, as a result of its immediate execution the complainant will be subjected to a disproportionate burden with irreparable consequences; 2) the power of an appellate administrative body to set out the special conditions necessary to sufficiently ensure the protection of the relevant public interest and stay the contested administrative act; 3) the possibility of a short-term suspension of a contested administrative act until the full-scale stay is authorized; 4) the possibility of suspension of a contested administrative act in its entirety and in part, in particular, limiting its suspension only to the contested part of its consequences for the rights and legitimate interests of the complainant; 5) the possibility of annulment of the decision to stay (suspend) the contested administrative act in the event that the grounds on which it was based no longer exist, the complainant has abused the administrative appeal procedure, or other relevant circumstances exist. Key words: administrative procedure; administrative appeal; stay (suspension) of an administrative act; comparative administrative law; proportionality.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Запорукою ефективності процедури адміністративного оскарження є правильне вирішення питання про зупинення дії (виконання) адміністративного акту, який оскаржується у адміністративному порядку, адже скаржник має бути забезпечений дієвим превентивним інструментом запобігання негативним наслідкам для його прав та законних інтересів до перевірки правомірності адміністративного акту на внутрішньому адміністративному рівні, але з умовою, що цей інструмент буде захищений від його використання у спосіб, який може заподіяти непропорційну шкоду публічному інтересу. Для цього правове регулювання питань зупинення дії (виконання) адміністративного акту за положеннями як загального адміністративно-процедурного законодавства, так й адміністративно-процедурними положеннями галузевого адміністративного законодавство має бути якомога більш досконалим, слугуючи підґрунтям для рішень, які є максимально адаптованими до конкретних обставин справи. Однак, аналіз відповідних положень законодавства України показує, що вони такими не є, але їх наближення до більш високих показників якості є можливим шляхом приведення їх у відповідність до найкращого зарубіжного досвіду, який на цей час є малодослідженим.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор

Пласт наукових напрацювань, підготовлених українською науковою спільнотою, зокрема І.В. Юрійчуком [1], є достатньо якісною основою для порівняльно-правових оглядів аспектів, пов'язаних з принциповою можливістю, а також підставами та способами зупинення дії (виконання) адміністративних актів, але вони все ж, зазвичай, формують фрагментарне уявлення про відповідні зарубіжні законодавчі рішення. Подальшого розширення потребує й коло держав, охоплених такими порівняльними дослідженнями.

Формулювання цілей статті (постановка завдання)

Метою цієї статті є визначення частини зарубіжного досвіду правового регулювання питань зупинення дії (виконання) адміністративного акту у рамках адміністративного оскарження, яка можу слугувати основою для вдосконалення відповідних положень законодавства України.

Виклад основного матеріалу дослідження

Ознайомившись із широким колом першоджерел та порівняльно-правовою науковою літературою, присвяченою питанням можливості, підстав та правових наслідків зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту на час його оскарження у адміністративному порядку, маємо підстави вказати на значні розбіжності у обраних державами шляхах правового регулювання цих аспектів.

Звернувшись до результатів дослідження І.В. Юрійчука, зазначимо, що вчений, зауважуючи, що принциповим питанням у механізмі адміністративного оскарження є правові наслідки подання скарги, зокрема, зв'язок подання скарги та виконуваності оскаржуваного рішення, також констатує, що розвинені країни по-різному вирішують це питання. Як зауважує І.В. Юрійчук, у Швейцарії скарга має відкладальну дію. Так само вчений з'ясував, що у Польщі адміністративне рішення не може виконуватись, доки не закінчиться строк для його оскарження в адміністративному порядку, а подання скарги у встановлений строк затримує виконання рішення. Аналогічний підхід і в Угорщині. У країнах, де оскарження громадянином в адміністративному порядку не зупиняє дії акту (наприклад, Нідерланди, Франція), у законодавстві передбачена можливість звернення одразу безпосередньо до адміністративного органу або суду за так званим «швидким захистом», тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акту [1, с. 212].

Оскільки науковий та практичний інтерес у рамках цього порівняльно-правового огляду має не лише принципова можливість зупинення дії (виконання) адміністративного акту під час його адміністративного оскарження та зважаючи на необхідність більш широкого охоплення національних особливостей підходів до визначення засад та умов використання цього засобу превентивного захисту, оптимальним рішенням видається аналіз відповідних зарубіжних нормативно-правових джерел, розпочавши з держав зони континентального права.

Зокрема, за законодавством Казахстану подання скарги зупиняє виконання адміністративного акту, адміністративної дії, за винятком: 1) необхідності захисту прав громадян та юридичних осіб, громадських чи державних інтересів; 2) адміністративного акту, прийнятого уповноваженим органом з регулювання, контролю та нагляду за фінансовим ринком та фінансовими організаціями або Національним банком Республіки Казахстан у межах своєї компетенції, щодо призупинення дій та (або) позбавлення ліцензій на провадження діяльності на фінансовому ринку та з деяких інших питань; 3) інших випадків, встановлених законом (ст. 96 Адміністративного процедурно-процесуального кодексу Республіки Казахстан) [2].

У протилежність до того, відсутність підстав для зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту презюмується у положеннях законодавства Німеччини, за яким на час адміністративного оскарження рішень податкових органів їх дія призупиняється (особливо тих з них, що стосуються стягнення податкового боргу), лише за виняткових обставин, пов'язаних із наявністю серйозних сумнівів у правомірності оскаржуваного податкового нарахування або із можливістю покладення на платника податків непропорційного тягаря через негайне виконання рішення контролюючого органу, що не може бути виправдане переважаючим публічним інтересом. Виконання рішення податкових органів може призупинятись повністю або частково. Якщо йдеться про визначення податковим органом суми податкових зобов'язань з їх донарахуванням, дія такого рішення може призупинятись лише у частині донарахування. Призупинення також може супроводжуватись наданням платником податків забезпечення належного виконання ним його податкового зобов'язання. При цьому, у разі прийняття рішення про зупинення його виконання на суму визначеного контролюючим органом податкового зобов'язання щомісячно нараховуються 0,5 % від її числового значення, які стягуються у випадку відхилення скарги (статті 237, 238, 361 Фіскального кодексу Німеччини) [3].

Подібним чином питання зупинення виконання оскаржуваного адміністративного акту на час адміністративного оскарження регулює законодавство Тайваню, відтворюючи вищевикладений підхід з доповненням його приписами щодо можливості поновлення виконання оскаржуваного адміністративного акту у випадку, коли відповідні обставини відпали. Так, за змістом ст. 93 Акту Тайваню про адміністративне оскарження виконання адміністративного рішення не зупиняється відкриттям провадження, якщо інше не передбачено законами. Водночас, установлено, що якщо законність оскаржуваного адміністративного рішення є явно сумнівною або його виконання завдасть непоправної шкоди та існує термінова ситуація і негайне виконання оскаржуваного адміністративного рішення не є необхідним для захисту важливих суспільних інтересів, орган адміністративного оскарження може за власною ініціативою або за заявою скаржника зупинити виконання оскаржуваного рішення повністю або частково. Разом з тим, передбачається й можливість скасування рішення про зупинення виконання оскаржуваного адміністративного акту, якщо відпали для цього підстави або істотно змінились обставини (ст. 94 Акту Тайваню про адміністративне оскарження) [4].

Проект закону КНР про адміністративний перегляд від 17 березня 2021 р. передбачає, що протягом строку адміністративного оскарження виконання оскаржуваного адміністративного акту не може бути зупинене, за винятком обставин, коли:

адміністративний орган, який прийняв оскаржуване рішення, вважає, що призупинення виконання є необхідним;

орган адміністративного перегляду вважає за необхідне призупинення виконання;

орган адміністративного перегляду вирішує зупинити виконання на прохання заявника, яке орган адміністративного перегляду визнав обґрунтованим;

зупинення виконання вимагається законодавством [5].

Таким чином, законодавство держав зони континентального права здебільшого презюмує відсутність підстав для зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту на час адміністративного оскарження, якщо протилежне не буде доведено скаржником шляхом обґрунтування існування виняткових обставин, пов'язаних із наявністю серйозних сумнівів у правомірності оскаржуваного адміністративного акту або із тим, що внаслідок його невідкладного виконання на скаржника буде покладений непропорційний тягар із непоправними наслідками (Китай, Німеччина, Тайвань). Водночас, у деяких державах виконання адміністративного акту внаслідок його оскарження у адміністративному порядку зупиняться автоматично, якщо лише адміністративний орган вищого рівня не дійде висновку про те, що виконання оскаржуваного адміністративного акту у загальному порядку виправдовується переважаючим публічним інтересом, пов'язаним із захистом прав фізичних та юридичних осіб чи інтересів суспільства та держави (Казахстан). При цьому, позитивним законодавчим рішенням є встановлення можливості зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту як повною мірою, так й частково, зокрема, обмежуючись лише оскаржуваною частиною його наслідків для прав та законних інтересів скаржника (Німеччина, Тайвань). Привертає увагу й те, що податкове законодавство Німеччини передбачає нарахування під час перебігу процедури адміністративного оскарження відсотків на оспорюваний розмір податкового зобов'язання, визначений рішенням податкового органу, які стягуються у випадку залишення скарги без задоволення.

Продовжуючи дослідження та з'ясовуючи загальну тенденцію законодавчого регулювання питання зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту у правових системах загального права, слід звернути увагу на те, що Верховний Суд Південно-Африканської Республіки нещодавно визначив, чи поширюється принцип загального права щодо неможливості виконання рішення адміністративного органу під час його судового оскарження, на його оскарження у адміністративному порядку. З цього приводу суд дійшов висновку, що в праві його держави немає нічого, що замінило б принцип загального права про те, що адміністративне оскарження (вчасно розпочате) призупиняє рішення, яке є предметом оскарження. За позицією суду зазначений звичайний принцип загального права підлягає застосуванню до адміністративного оскарження [6]. Однак, як показує аналіз актів адміністративного законодавства держав зони загального права, закріплений ними підхід до визначення підстав та правових наслідків зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту є диференційованим та близьким до того, що утверджений у державах з континентальною правовою традицією.

Зокрема, запит на перегляд адміністративного рішення Міністерства з питань захисту довкілля та зміни клімату Канади не призупиняє дію приписів про усунення порушень екологічного законодавства та накладення грошових стягнень за них. Однак, інспектор, уповноважений на розгляд скарги, може на власний розсуд призупинити виконання припису про усунення порушень екологічного законодавства та накладення грошового стягнення. При цьому, інспектор трибуналу може встановити розумні умови призупинення виконання припису, які є необхідні для захисту довкілля та громадської безпеки [7].

Скаржник, який хоче призупинити виконання припису до завершення розгляду скарги, має подати до трибуналу письмову заяву про призупинення виконання припису повністю або частково. Заява має висвітлювати причини, з яких запитується призупинення виконання припису, та має супроводжуватись афідевітом, у якому розкриваються:

підстави вважати, що існує серйозна правова проблема, яку необхідно вирішити під час розгляду скарги;

причини припускати, що скаржник зазнає непоправних втрат, якщо виконання припису не буде призупинене;

- обґрунтування того співвідношення публічного та приватного інтересу вказує на необхідність призупинення виконання припису, а також того, що це узгоджується із завданнями захисту довкілля та громадської безпеки [7].

Так само, Міністерство з питань захисту довкілля та зміни клімату Канади може подати афідевіт у відповідь на заяву про призупинення дії припису про усунення порушення екологічного законодавства та накладення грошового стягнення. Трибунал може дозволити змагальне дослідження афідевітів, якщо це необхідно для ухвалення законного та обґрунтованого рішення, у тому числі за допомогою відеоконференції. В інших випадках заява про призупинення розглядається в порядку письмового провадження. Більше того, скаржник може подати заяву про тимчасове призупинення виконання припису про усунення порушення екологічного законодавства та накладення грошового стягнення до вирішення питання про призупинення виконання до завершення розгляду скарги [7].

Таким чином, особливостями правового регулювання підстав та меж зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту за екологічним законодавством Канади є те, що воно передбачає повноваження адміністративного органу вищого рівня встановити умови, виконання яких скаржником зупинить дію (виконання) оскаржуваного адміністративного акту, а також те, що за його положеннями допускається короткотермінове зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту до вирішення зазначеного питання.

Для порівняння, податкове законодавство Сполученого Королівство відображає диференційований підхід до вирішення зазначеного питання у контексті предмету його регулювання. Його положення встановлюють, що дія рішень щодо стягнення непрямих податків на час адміністративного оскарження зупиняється автоматично, тоді як рішення стосовно прямих податків мають виконуватись за загальними правилами, якщо лише платник податків не обґрунтує перед контролюючим органом наявність поважних причин особливого характеру для відстрочки. У будь-якому випадку на суму податкового зобов'язання нараховуються 3 % річних [8]. Більш суворим для платників податків є законодавче регулювання питання зупинення виконання рішень податкових органів у Австралії. За її законодавством не допускається відстрочка визначених контролюючими органами податкових платежів у зв'язку з оскарженням відповідних рішень у адміністративному порядку, за винятком особливих обставин. Санкційна відсоткова ставка на суму невиконаного податкового зобов'язання становить 20 % річних [8].

Принагідно зауважимо, що за південно-африканським податковим законодавством призупинення дії оскаржуваного рішення податкового органу допускається на засадах пропорційності за заявою скаржника. Водночас, рішення про призупинення дії оскаржуваного рішення податкового органу може бути скасоване, якщо:

можливий перерахунок або повернення оскаржуваного податкового платежу поставлено під сумнів внаслідок дій скаржника;

скаржник зловживає процедурою адміністративного оскарження, зокрема, шляхом необґрунтованого затягування відкриття або завершення провадження, послідовного порушення несерйозних, образливих або нерелевантних питань у процесі або застосування будь-якої тактики затягування процесу;

при подальшому розгляді факторів призупинення не мало бути допущене;

є суттєва зміна будь-якої з підстав, з яких було допущене призупинення; або мають місце інші відповідні обставини [9].

Осмисливши вищевикладене, маємо підстави

стверджувати про те, що законодавство деяких держав зони загального права відображає специфічні та прогресивні підходи щодо диференціації підстав зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту, за якими, з урахуванням засад пропорційності, деякі з них зупиняються автоматично, тоді як для зупинення дії (виконання) інших вимагається навести відповідні виняткові обставини (Сполучене Королівство). Значно підвищує гнучкість та адаптивність механізму зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту можливість скасування рішення про призупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту у випадку, якщо відпали підстави, які були покладені в його основу, скаржник допустив прояви зловживання процедурою адміністративного оскарження або якщо мають місце інші відповідні обставини (Південно-Африканська Республіка).

Висновки з цього дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку

Ознайомившись із зарубіжним досвідом правового регулювання можливості, підстав та правових наслідків зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту під час його оскарження у адміністративному порядку, зазначимо, що з точки зору специфічності та потенціалу послугувати порівняльно-правовою основою вдосконалення адміністративно-процедурних положень загального та спеціального законодавства України найбільший інтерес мають зарубіжні законодавчі положення про: 1) диференціацію підстав зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту, за якими, з урахуванням засад пропорційності, деякі з них зупиняються автоматично, тоді як для зупинення дії (виконання) інших від скаржника вимагається навести відповідні виняткові обставини, зокрема, пов'язані із наявністю серйозних сумнівів у правомірності оскаржуваного адміністративного акту або із тим, що внаслідок його невідкладного виконання на скаржника буде покладений непропорційний тягар із непоправними наслідками; 2) повноваження адміністративного органу вищого рівня встановити умови, необхідні для достатнього забезпечення захисту публічного інтересу та зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту; 3) можливість короткострокового зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту до вирішення зазначеного питання; 4) можливість зупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту як повною мірою, так й частково, зокрема, обмежуючись лише оскаржуваною частиною його наслідків для прав та законних інтересів скаржника; 5) можливість скасування рішення про призупинення дії (виконання) оскаржуваного адміністративного акту у випадку, якщо відпали підстави, які були покладені в його основу, скаржник допустив прояви зловживання процедурою адміністративного оскарження або якщо мають місце інші відповідні обставини.

Бібліографічний список

адміністративний оскарження нормативно-правовий

1. Luriichuk, I. (2019). Pravo na administratyvne oskarzhennia yak harantiia zakhystu prav liudyny pry nadanni administratyvnykh posluh [The right to an administrative appeal as a guarantee of the protection of human rights in the provision of administrative services]. Vseukrainskyipravnychyi forum «Prava liudyny tapublichne vriaduvannia» - All-Ukrainian Legal Forum «Human Rights and Public Governance» (Chernivtsi, May 2019). (pp. 209-212). Retrieved from https://www.researchgate.net/publication/336220739_Pravo_na_administrativne_oskarzenna_ak_ garantia_zahistu_prav_ludini_pri_nadanni_administrativnih_poslug [in Ukrainian].

2. Administrativnyj procedurno-processual'nyj kodeks Respubliki Kazahstan: Kodeks Respubliki Kazaxstan ot 29 iyunya 2020 goda № 350-VI [Administrative procedural code of the Republic of Kazakhstan: Code of the Republic of Kazakhstan of June 29, 2020 No. 350-VI]. online.zakon.kz. Retrieved from https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35132264&pos=1399;-36#pos=1399;-36 [in Russian].

3. Fiscal Code of Germany of 1 October 2002 (Federal Law Gazette I p. 2541). LawEuro. Retrieved from https://laweuro.com/?p=15096.

4. Republic of China (Taiwan) Administrative Appeal Act CH of 24 March 1930. Amended Date: 27 June 2012. Laws & Regulations Database of The Republic of China (Taiwan). Retrieved from https://law.moj.gov.tw/ENG/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0030020.

5. Administrative Reconsideration Law of the People's Republic of China (Revision Draft) of 17 March 2023. China Law Translate. Retrieved from https://www.chinalawtranslate.com/en/arl/.

6. Cotty and Others v Registrar of the Council for Medical Schemes and Others [2021] 2 All South Africa 793 (GP). Supreme Court of South Africa. Retrieved from https://www.derebus.org.za/wp-content/uploads/2021/07/Cotty-and-Others-v-Registrar-of-the-Council-for-Medical-Schemes-and-Others-2021-2-All-SA-793-GP.pdf.

7. Request a Review of a Compliance Order. (2023). Environmental Protection Tribunal of Canada. Retrieved from https://www.eptc-tpec.gc.ca/en/request-for-review/compliance-order.html?wbdisable=true.

8. World Bank. (2019). The Administrative Review Process for Tax Disputes: Tax Objections and Appeals in Latin America and the Caribbean. Retrieved from http://documents.worldbank.org/curated/en/197591554404274707/pdf/TheAdministrative-Review-Process-for-Tax-Disputes-Tax-Objections-and-Appealsin-Latin-America-and-the-Caribbean-A-Toolkit.pdf.

9. Excise external policy internal administrative appeal. (2023). South African Revenue Service. Retrieved from https://www.sars.gov.za/wp-content/uploads/Ops/Policies/SE-APL-02-Internal-Administrative-Appeal-External-Policy.pdf.

Размещено на Allbest.ru