Інтереси територіальної громади як об’єкт прокурорського представництва в цивільному судочинстві: проблеми правозастосування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інтереси територіальної громади як об'єкт прокурорського представництва в цивільному судочинстві: проблеми правозастосування

Гузе К.А., к.ю.н., асистент кафедри цивільної юстиції та адвокатури Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

В статті проаналізовано правомірність захисту прокурором в цивільному процесі інтересів територіальної громади (громадських, локальних інтересів), в межах реалізації ним конституційної функції представництва інтересів держави в суді. Наголошується, що в юридичній літературі серед теоретиків та практиків не має спільної точки зору з цього питання. Пропонується вирішити це питання з урахуванням визначення співвідношення (відповідності) локальних, громадських інтересів й інтересів держави. На підставі системного тлумачення норм законодавства, що регулюють засади функціонування місцевого самоврядування в Україні, рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 р. у справі № 6-рп/2002, а також аналізу наукових розробок, присвячених питанню інтересів держави та територіальних громад, робиться висновок, що територіальна громада, а також органи місцевого самоврядування, через які, переважно, реалізуються її інтереси, є самостійними суб'єктами правовідносин, а інтереси територіальної громади є відмінними від інтересів держави. У зв'язку з цим наголошується, що за чинним законодавством інтереси територіальної громади (локальні, громадські) не можуть виступати об'єктом прокурорського представництва в цивільному судочинстві. Це дало можливість критично оцінити висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду, що прокурор вправі здійснювати в суді захист інтересів територіальної громади, оскільки вони є складовою державного інтересу. Допускається можливість наділення посадових осіб органів прокуратури правом представництва інтересів територіальних громад (громадських, локальних інтересів) через закріплення на законодавчому рівні відповідних положень, які водночас, повинні базуватися на засадах субсидіарної та виключної ролі прокурора в цивільному судочинстві.

Ключові слова: прокурор, об'єкти прокурорського представництва в суді, представництво прокурором інтересів територіальної громади в цивільному процесі, представництво прокурором інтересів держави в суді, правова (процесуальна) правосуб'єктність територіальної громади.

Interests of the territorial community as an object of prosecutorial representation in civil proceedings: problems of law enforcement

The article analyzes the legitimacy of the prosecutor's protection in civil proceedings of the interests of a territorial community (public, local interests) within the framework of the constitutional function of representing the interests of the State in court. The author emphasizes that in the legal literature, theorists and practitioners do not share a common view on this issue. The author proposes to resolve this issue with due regard to determining the correlation (correspondence) between local, public interests and the interests of the State. Based on a systematic interpretation of the legislative provisions regulating the principles of local self-government in Ukraine, the decision of the Constitutional Court of Ukraine dated March 26, 2002 in case № 6-rp/2002, and the analysis of scientific research on the interests of the State and territorial communities, the author concludes that a territorial community and local self-government bodies, through which its interests are mainly realized, are independent subjects of legal relations, and the interests of a territorial community are different from the interests of the State. In this regard, it is emphasized that under current legislation, the interests of a territorial community (local, public) cannot be the object of prosecutorial representation in civil proceedings. This made it possible to critically evaluate the conclusions set out in the rulings of the Grand Chamber of the Supreme Court that the prosecutor has the right to protect the interests of the territorial community in court, as they are part of the state interest. It is possible that prosecutors may be granted the right to represent the interests of territorial communities (public, local interests) by enshrining relevant provisions in legislation, which at the same time should be based on the principles of the subsidiary and exclusive role of the prosecutor in civil proceedings.

Key words: prosecutor, objects of prosecutor's representation in court, prosecutor's representation of interests of a territorial community in civil proceedings, prosecutor's representation of interests of the State in court, legal (procedural) personality of a territorial community.

Відповідно до п. 3 ст. 131^і Конституції України прокуратура України здійснює в суді представництво інтересів держави у виключних випадках і в порядку, що визначені законом [1]. Більш детально реалізація прокуратурою вказаної функції в цивільному судочинстві регламентується Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України) [2] та Законом України «Про прокуратуру» (далі - Закон) [3]. Так, згідно ч. 4 ст. 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Водночас у ч. 3 ст. 23 Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз вищенаведених законодавчих актів дає підстави виснувати, що в них:

- визначений спільний об'єкт, який підлягає захисту прокурором в цивільному судочинстві - інтереси держави;

- прокурор вправі представляти в суді інтереси держави у разі, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- вказаним уповноваженим органом виступає орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень.

Щодо здійснення прокурором в суді представництва інтересів держави в особі органів державної влади (коли ними не здійснюється або неналежним чином здійснюються захист цих інтересів), то реалізація таких повноважень логічно випливає з положень ч. 4 ст. 58 ЦПК України за якою держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади) або через представника.

Водночас, право прокурора здійснювати в суді представництво інтересів держави в особі органів місцевого самоврядування потребує більш детального аналізу. Зокрема, мова йде про випадки, коли об'єктом прокурорського представництва виступають інтереси територіальної громади.

В юридичній літературі серед теоретиків та практиків не має спільної точки зору з питання: чи уповноважений прокурор, в межах реалізації в суді функції представництва інтересів держави, здійснювати захист інтересів територіальної громади (громадських, локальних інтересів).

Одні правники дотримуються думки, що при реалізації відповідної функції прокурор вправі виступати в суді в особі територіальної громади. Наприклад, на переконання О. Казак прокурор, виявивши факт нездійснення або неналежним чином здійснення органом місцевого самоврядування захисту інтересів членів територіальної громади, може звернутися з позовом в інтересах держави, що буде виражатися в інтересах частини Українського народу [4, с. 28]. Схожої точки зору дотримується й О.І. Кулик на погляд якого інтереси територіальної громади збігаються із інтересом держави, а тому прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в особі територіальної громади як самостійний позивач [5, с. 41, 43].

Є й протилежне судження з цього питання. Зокрема низкою авторів наголошується, що в Конституції України, а також у законах розмежовуються такі учасники відносин, як держава та територіальні громади, відповідно, і їх інтереси. Тому прокуратура уповноважена здійснювати представництво інтересів лише держави, а не територіальних громад (органів місцевого самоврядування) [6, с. 125; 7].

Розв'язання проблеми правомірності захисту прокурором в суді інтересів територіальної громади неможливо без визначення співвідношення (відповідності) локальних, громадських інтересів й інтересів держави, а також їх сутності.

Національне законодавство не містить легального визначення інтересів держави, водночас у Рішенні Конституційного Суду України (далі - КСУ) у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 р. № 3-рп/99 КСУ, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив правову позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (абз. 2 п. 3). І далі, термін «інтереси держави» є оціночним поняттям, тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (абз. 4 п. 4) [8].

Аналіз вищенаведеного рішення Конституційного Суду України дозволяє зробити висновок, що дефініція «інтереси держави» сформульовано ним доволі абстрактно, а критерії за якими пропонується визначення цих інтересів є нечіткими. Наразі, зі змісту цього рішення неможливо визначити співвідношення (відповідність) державних та територіальних інтересів, адже останні не були предметом правової оцінки суд конституційної юрисдикції у цій справі.

Проблема правомірності захисту прокурором громадських інтересів (інтересів територіальної громади) у межах реалізації ним в суді функції представництва інтересів держави, неодноразово була предметом судової практики.

Наприклад, у постанові від 15 вересня 2020 р. у справі № 469/1044/17 Велика Палати Верховного Суду (далі - ВП ВС) відкинула доводи касаційної скарги щодо неможливості прокурора представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. Водночас, касаційна інстанція погодилася з висновками прокурора та суду апеляційної інстанції, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування та суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада. Оскільки порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор правомірно звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки. При цьому, правомірність участі прокурора у цій справі обґрунтовувалася необхідністю захисту як інтересів територіальної громади, котра була позбавлена права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу, як інтересу державного. Враховуючи вищенаведені аргументи, ВП ВС дійшла висновку, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави [9].

До схожої думки дійшла ВП ВС у постанові від 21 червня 2023 р. при розгляді справи № 905/1907/21 в якій заступника керівника Смілянської окружної прокуратури Черкаської області звернувся з позовом до суду в інтересах держави в особі обласної ради з метою стягнення коштів місцевого бюджету. Не заперечуючи участь прокурора у розгляді цієї справи, колегія суддів касаційної інстанції зауважила, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців Черкаської області. У цій справі Рада є належним позивачем, який є уповноваженим на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави [10].

Зі змісту вищенаведених постанов можна прослідити наступну правову позицію ВП ВС: прокурор вправі здійснювати в суді захист інтересів територіальної громади, оскільки вони є складовою державного інтересу. Проте, не всіма суддями ВС вказана правова позиція підтримується.

Так, у окремій думці судді В.І. Крата на постанову Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду у справі № 175/2209/19 від 22 лютого 2023 р. наголошується: як в Конституції України, так і в законах розмежовуються такі учасники відносин як держава та територіальні громади, відповідно, і їх інтереси. Тлумачення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України (в чинній редакції), з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти саме інтереси держави в суді. Тобто Конституцією України визначено, що прокуратура уповноважена здійснювати представництво інтересів лише держави, а не територіальних громад (органів місцевого самоврядування). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді, в тому числі й територіальних громад, не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України). Тому, за загальним правилом, не допускається представництво прокуратурою інтересів органу місцевого самоврядування. Як виняток, представництво інтересів органу місцевого самоврядування може мати місце в тому випадку, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади (п. 3.8) [11].

Слід погодитися з наведеною думкою судді В. І. Крата й навести положення чинного законодавства, які вказують на самостійний характер інтересів територіальної громади.

Так, ст. 140 Конституції України закріплює, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч. 3).

Крім того, згідно ч. ч. 3, 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. В силу ст. 71 цього Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом [12].

На самостійність й автономність територіальної громади у питаннях місцевого значення вказав й КСУ у п. 4 рішенні від 26 березня 2002 р. у справі № 6-рп/2002. З урахуванням аналізу вищенаведених приписів ст. 140 Основного Закону, КСУ виокремив дві основні ознаки територіальної громади. Це - самостійність територіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань і те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад [13].

У наукових публікаціях, присвячених питанню інтересів держави та територіальних громад, також пануючою є думка про необхідність розмежовування державних та локальних інтересів (інтересів територіальних громад). Зокрема наголошується, що держава та територіальні громади, як учасники цивільних правовідносин, мають необхідний обсяг правосуб'єктності, що дозволяє їм брати участь у майнових відносинах на рівних засадах поряд з іншими учасниками таких відносин [14, с. 77]. Крім того, на самостійність територіальної громади, як суб'єкта права, вказує й можливість її реалізовувати свої права й законні інтереси в судовому порядку. При цьому, в юридичній літературі наголошується на відсутності у територіальної громади статусу юридичної особи, що не дозволяє їй мати повний обсяг процесуальної правосуб'єктності. А це в свою чергу, обумовлює необхідність представництва її інтересів в судах органами чи посадовими особами місцевого самоврядування або іншими суб'єктами, що мають статус юридичної особи. Тобто захист територіальними громадами своїх прав і законних інтересів в судах є опосередкованим [15, с. 58]. В цьому аспекті варто зробити лише одне уточнення. У територіальної громади взагалі відсутня процесуальна правосуб'єктність, адже під останньою слід розуміти сукупність певних прав та обов'язків або повноважень, котрі властиві тому або іншому суб'єкту процесуальної діяльності [16, с. 59], при цьому територіальна громада особисто прав, обов'язків або повноважень в суді не має, діючи через органи місцевого самоврядування.

Системне тлумачення вищенаведених норм законодавства, що регулюють засади функціонування місцевого самоврядування в Україні, рішення КСУ від 26 березня 2002 р. у справі № 6-рп/2002, а також аналіз наукових розробок, присвячених питанню інтересів держави та територіальних громад, дозволяє виснувати, що територіальна громада, а також органи місцевого самоврядування, через які, переважно, реалізуються її інтереси, є самостійними суб'єктами правовідносин, а інтереси територіальної громади є відмінними від інтересів держави. Це обумовлює наявність у територіальній громаді певного обсягу правової правосуб'єктності та опосередкованої процесуальної правосуб'єктності, яка реалізується через уповноважені законом суб'єктів - органи місцевого самоврядування.

Враховуючи, що Конституцією України та законами на національну прокуратуру покладено представництво інтересів держави у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, а також виходячи із самостійності категорій «інтереси держави» та «інтереси територіальної громади», вважаємо, що останні, за чинним законодавством не можуть виступати об'єктом прокурорського представництва в цивільному судочинстві.

Враховуючи наведений висновок, не можна погодитися з вищенаведеною правовою позицією ВП ВС, що прокурор вправі здійснювати в суді захист інтересів територіальної громади, оскільки вони є складовою державного інтересу.

Уявляється, ВП ВС, формулюючи такий висновок виходила з засад «доцільності», а не норм законодавства, згідно з якими прокурор уповноважений здійснювати представництво лише інтересів держави, а не територіальних громад в особі органів місцевого самоврядування. Така «доцільність» скоріш за все обумовлена бажанням ВП ВС забезпечити судовий захист порушених інтересів територіальних громад (локальних інтересів), коли органи місцевого самоврядування, в супереч покладеним законом на них функцій, несвідомо, або навіть свідомо, не ініціюють процедуру захисту інтересів територіальних громад в суді. При цьому, інших органів, окрім органів місцевого самоврядування, які б наділялися процесуальною правосуб'єктністю та уповноважувалися правом виступати в суді від імені та на захист інтересів територіальних громад, національне законодавство не встановлює. Відсутність в законодавстві чіткої правової регламентації у цьому питанні, його неоднозначність, не відповідає принципу правової визначеності, який є елементом більш загального принципу верховенства права.

Враховуючи наведене вважаємо, що проблема правового регулювання представництва прокурором інтересів територіальної громади (громадських, локальних інтересів) повинна бути вирішена шляхом запровадження на законодавчому рівні судових процедур та інститутів, які надавали би уповноваженим на то особам право захисту інтересів територіальної громади в суді, коли органи місцевого самоврядування не ініціюють подібний захист. Таким органом може виступати й прокуратура України. У такому випадку необхідно внести зміни до Конституції України, Закону, процесуального законодавства шляхом розширення об'єктів прокурорського представництва, наділивши посадових осіб органів прокуратури правом представництва інтересів територіальних громад (громадських, локальних інтересів).

Разом з тим, відповідні зміни до законодавства повинні запроваджуватися з урахуванням концепції зменшення ролі прокурора в суді поза межами кримінальної сфери, яка активно підтримується в юридичній літературі [17, с. 470; 18, с. 14; 19, с. 58]. Ця концепція є втіленням рекомендацій європейських інституцій стосовно реформування національної прокуратури України. Мова йде, наприклад, про Висновок Венеціанської комісії CDL-AD (2013)025 від 14 жовтня 2013 р. в якому містяться рекомендації щодо приведення норм, що регулюють здійснення прокуратурою функції представництва в суді, у відповідність до міжнародних стандартів, зокрема, щоб роль прокурора у сфері представництва була субсидіарною, тобто будь-які випадки виконання цієї функції прокуратурою повинні бути тільки допоміжними щодо діяльності в суді уповноважених на це органів, а також щодо необхідності більш чіткої правової регламентації кола інтересів держави, які має право представляти прокуратура в суді [20].

Іншими словами, закріплення на законодавчому рівні права прокурора на захист інтересів територіальної громади в цивільному процесі повинно базуватися на засадах субсидіарності, а також виключному характері здійснення посадовими особами органів прокуратури в суді функції представництва, що проголошується Конституцією України.

прокурор представництво самоврядування цивільний

Література

1. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст 141.

2. Цивільний процесуальний кодекс України: від 18.03. 2004 р. № 1618-IV. Відомості Верховної Ради України. 2004. № 40-42. Ст. 492.

3. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 р. № 1697-VII. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 2/3. Ст. 12.

4. Казак О. Визначення прокурором підстав представництва інтересів держави в суді. Вісник Національної академії прокуратури України. 2017. № 1. С. 26-31.

5. Кулик О.І. Представництво прокурором в суді інтересів держави в особі територіальної громади. Правничий часопис Донецького національного університету імені Василя Стуса. 2021. № 1. С. 39-45.

6. Стешенко Т.В., Саліонович О.О., Яскорський М.О. Особливості представництва прокурором інтересів держави, територіальної громади та органів місцевого самоврядування у суді. Юридичний науковий електронний журнал. 2022. № 5. С. 122-125.

7. Даниленко Є. Представництво прокуратурою інтересів місцевих рад: чи законно?

8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес): справа № 1-10/2004, рішення № 18-рп/2004 від 1 груд. 2004 р. // Конституційний Суд України: офіц веб-сайт.

9. Постанова Велика Палати Верховного Суду: справа № 469/1044/17 від 15 вересня 2020 р. / Єдиний державний реєстр судових рішень.

10. Постанова Велика Палати Верховного Суду: справа № 905/1907/21 від 21 вересня 2023 р. / Єдиний державний реєстр судових рішень.

11. Окрема думка судді В. І. Крата на постанову Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду: справа № 175/2209/19 від 22 лютого 2023 р. / Єдиний державний реєстр судових рішень.

12. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

13. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад): справа № 1-9/2002, рішення № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р. Верховна Рада України: офіц. вебсайт.

14. Панькевич Р.В. Захист майнових прав та інтересів держави і територіальних громад за цивільним законодавством України: дис. ... докт. філософії: спеціальністю 081 «Право». Львів, 2020. 219 c.

15. Кампо В.М., Барвіцький В.Ю. Судовий захист прав і законних інтересів територіальних громад: муніципальна доктрина органів судової влади. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія: Право. 2012. Вип. 1. С. 53-72.

16. Гусаров К.В. Цивільна процесуальна правосуб'єктність як наукова проблема. Проблеми законності: республ. міжвідом. наук. зб. Харків, 2002. Вип. 55. С. 53-60.

17. Комаров В.В. Новелізація цивільного процесуального законодавства та засади нового Цивільного процесуального кодексу України. Вісник Академії правових наук України. 2003. № 2/3. С. 467-482.

18. Сакара Н.Ю. Проблема доступності правосуддя у цивільних справах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Харків, 2006. 20 с.

19. Гузе К.А. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді: монографія. Харків: Право, 2016. 200 с.

20. Висновок щодо проекту закону України «Про прокуратуру»: затв. на 96-ому пленар. засід. Венеціан. коміс. (Венеція, 11-12 жовтн. 2013 р.): висновок № 735/2013. Сртасбург, 14 жовт. 2013 р.

Размещено на Allbest.ru