Компетенція судів системи судоустрою України щодо конституційного контролю за нормативно-правовими актами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Компетенція судів системи судоустрою України щодо конституційного контролю за нормативно-правовими актами

Водянніков О.Ю., LLM, кандидат юридичних наук, старший проектний співробітник Програма підтримки для України ОБСЄ, консультант Комісія з питань правової реформи

Стаття присвячена питанню визначення підстав, змісту і меж компетенції судів системи судоустрою щодо контролю за конституційністю нормативних актів, визначення її співвідношення з повноваженнями Конституційного Суду України за чинної моделі конституційного контролю в Україні.

В статті обґрунтовується, що принципи верховенства Конституції і прямої дії її положень, закріплені в статті 8 Конституції України у поєднанні з презумпцією конституційності, що є засадою конституційного правопорядку, визначають конституційну функцію судів щодо забезпечення верховенства Конституції та прямої дії положень, які гарантують конституційні права і свободи. Така функція визначає повноваження судів щодо конституційного контролю, які мають характер sui generis і поділяються на три типи: (1) повноваження комплементарного конституційного контролю у випадку законодавчих положень, визначення конституційності яких належить до юрисдикції КСУ, і які дозволяють різне тлумаченні і застосування (тобто не є a priori неконституційними) - у такому суди мають тлумачити і застосовувати законодавче положення у спосіб, що відповідає та узгоджується з конституційними положеннями; (2) повноваження інцидентного (казуального) конституційного контролю щодо відповідності Конституції актів, які суд має застосувати при вирішенні справи; (3) повноваження безпосереднього конституційного контролю, які включають контроль у відношенні (i) актів, що не належать до компетенції КСУ та (ii) актів Президента України, Верховної Ради України (крім законів і міжнародних договорів) та Кабінету Міністрів України, які стосуються конституційних прав і свобод конкретної особи.

В статті також обґрунтовується, що з огляду на вказану конституційну функцію судів конституційне повноваження Верховного Суду щодо звернення з поданням до Конституційного Суду України має два типи: (1) конституційне звернення proprio motu, тобто за власною ініціативою без прив'язки до конкретної справи, що є тотожним праву на конституційне звернення інших суб'єктів, визначених статтею 150 Конституції; (2) конституційне звернення alia motu, тобто за зверненням суду системи судоустрою до Верховного Суду стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, який згідно висновку суду суперечить Конституції України. Автор обстоює тезу, що звернення alia motu мають обов'язково передаватися на розгляд до Конституційного Суду.

Ключові слова: конституційний контроль, комплементарний конституційний контроль, інцидентний (казуальний) конституційний контроль, безпосередній конституційний контроль, конституційне подання, повноваження судів системи судоустрою щодо конституційного контролю.

Competence of general courts of Ukraine to review constitutionality of legal acts

Vodiannikov O.Yu.

The Article discusses the legal grounds, substance and limits of general courts' competence to review constitutionality of legal acts. It analyses its relationship with the authority of the Constitutional Court of Ukraine under the current model of constitutional review.

The Article argues that the principle of supremacy of the Constitution and that of its direct effect enshrined in Art. 8 of the Constitution in conjunction with the presumption of constitutionality which is fundamental to the constitutional order define the constitutional function of general courts to ensure Constitution's supremacy and direct effect of its constitutional rights guarantees. This function generates three types of sui generis competence of constitutional review: (1) complementary constitutional review in cases involving legislative rules that allow different interpretations (i.e. they are not prima facie unconstitutional) - such review requires the court to interpret the rules in conformity with constitutional provisions; (2) incidental (in casu) constitutional review when courts should review constitutionality of rules applicable in concrete case; (3) direct constitutional review with respect to (i) acts that are outside the scope of Constitutional Court competence and (ii) acts of the President of Ukraine, the Parliament (except laws and international treaties), and the Cabinet of Ministers of Ukraine that have bearing on constitutional rights of an individual.

The Article further argues that in view of the referred constitutional function of the courts the constitutional right of the Supreme Court to lodge constitutional appeal with the Constitutional Court of Ukraine shall be divided into (1) constitutional appeal proprio motu, i.e. on its own motion and without any reference to a concrete case - this right is the same as that of other authorities defined in Art. 150 of the Constitution; and (2) constitutional appeal alia motu, i.e. appeal prompted by a request of a court to the Supreme Court to lodge constitutional appeal with respect to a legal rule deemed by such court unconstitutional. The Article has it that such constitutional appeal alia motu shall be automatically submitted to the Constitutional Court of Ukraine for consideration.

Key words: constitutional review, complementary constitutional review, incidental (in casu) constitutional review, direct constitutional review, constitutional appeal, general courts ' competence to review constitutionality.

Вступ

Система конституційного контролю, запроваджена в Україні, відносить до компетенції Конституційного Суду України (КСУ) всі питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією випадках інших актів, а також офіційного тлумачення Конституції України. Однак, вона містить особливості, що не дають можливості говорити про абсолютну монополію органу конституційної юрисдикції у питаннях визначення відповідності чи невідповідності нормативно-правового акту Конституції. Це є, власне, наслідком двох таких особливостей:

(1) існування окремого органу конституційного контролю, адже визначення його компетенції невідворотно веде до виникнення сфер, питань чи актів, що не підпадають під її дію. Так, Конституційний Суд України не має компетенції оцінювати конституційність актів органів державної влади, що не вказані в частині першій статті 150 Конституції України; та

(2) існування конституційного обов'язку щодо забезпечення ефективності системоутворюючого значення Конституції і прямої дії її положень відповідно до принципів верховенства Конституції і прямої дії Конституції. Цей обов'язок стосується всіх органів державної влади, що застосовують право, в першу чергу судів системи судоустрою України.

Це означає, що всі суди системи судоустрою у певному сенсі виконують конституційні функції щодо забезпечення ефективності і дієвості вказаних конституційних принципів, що відносяться до засад конституційного ладу. Тому не можна не погодитися з висновком С. Різника, який справедливо зазначає, що «Незважаючи на те, що тільки Конституційний Суд України уповноважений остаточно визнавати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) нормативні акти, це не позбавляє інших суб'єктів конституційного контролю і нагляду відповідально оцінювати нормативні акти на предмет їх конституційності та вживати наявних у них засобів для гарантування верховенства національної Конституції» [1, с. 9].

В цьому полягає, власне, парадокс континентальної моделі конституційного контролю - визначивши централізацію системи конституційного контролю за кельзенівською концепцією конституційного суду і його виключну компетенцію «негативного законодавця» [див. 2, с. 268-269], ця модель не може забезпечити ефективне дотримання догмату постмодерного конституціоналізму, згідно якого конституційні права визнаються в якості юридичних прав, що підлягають реальному судовому захисту [докл. див.: 3, с. 42], без визнання, хоч і з певними застереженнями і обмеженнями, функції конституційного контролю за загальними судами.

Тому постає досить делікатне питання співвідношення такої конституційної функції судів системи судоустрою з конституційно встановленою централізованою моделлю конституційного контролю, згідно якої єдиним органом конституційної юрисдикції є Конституційний Суд України. Питання розмежування юрисдикції між судами системи судоустрою і Конституційним Судом України набуває важливого практичного значення. Це значення має декілька вимірів: (1) забезпечення ефективності конституційних гарантій прав і свобод; (2) принцип демократичної держави; (3) поділ влади, включаючи ефективність запобіжників проти узурпації влади; (4) право на справедливий суд; (5) стабільність правопорядку.

Ці питання були предметом дослідження у наукових розробках, зокрема, О. Батанова, Ю. Барабаша, О. Бориславської, С. Головатого, А. Єзерова, М. Козюбри, В. Колісника, В. Лемака, Н. Оніщенко, О. Первомайського, О. Петришина, П. Рабіновича, С. Рабінович, В. Речицький, С. Різника, М. Савчина, А. Селіванова, О. Скрипнюка, Д. Терлецького, В. Тихого, В. Шаповала, С. Шевчука, Ю. Шемшученка, О. Щербанюк. Однак, хоча праці названих українських вчених є виразним прикладом якісної конституційно-правової науки, вирішенню питання змісту, функції і меж повноважень судів системи судоустрою щодо контролю за конституційністю нормативно-правових актів та їх співвідношення з повноваженнями КСУ не було приділено достатньої уваги.

Постановка завдання. Метою статті є спроба цілісного, концептуального підходу до пізнання сутності повноважень судів системи судоустрою щодо контролю за конституційністю нормативних актів, окреслення змісту і меж таких повноважень, визначення їх співвідношення з повноваженнями КСУ за чинної моделі конституційного контролю в Україні.

Результати дослідження

Принцип прямої дії Конституції, встановлений частиною третьою статті 8 Конституції України, доповнює конструкцію всієї статті 8, яка складається з трьох взаємопов'язаних положень: (1) про верховенство права, (2) про найвищу юридичну силу Конституції та (3) про пряму дію норм Конституції. Конституцієдавець, помістивши в одній статті вказані три положення, визначив їх системне поєднання і взаємозв'язок.

Перше положення передбачає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Це положення є визначальним для інших положень статті 8. Для нашої дискусії також важливим є той факт, що окрім статті 8 принцип верховенства права згадується ще в двох інших положеннях Конституції України: частині першій статті 129, якою встановлений конституційний обов'язок судді суду системи судоустрою керуватися верховенством права при здійсненні правосуддя, та частині другій статті 147, якою визначено, що діяльність Конституційного Суду України ґрунтується, серед іншого, на принципі верховенства права.

Друге положення встановлює принцип найвищої юридичної сили Конституції та імперативний припис, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Воно визначає структурний принцип побудови правової системи і конституційного ладу, встановлюючи ієрархію джерел права. Разом з тим це положення містить і інституційний вимір - забезпечення найвищої юридичної сили і, відповідно, відповідності законів і інших нормативно-правових актів вимагає існування органів, що мають відповідні повноваження для забезпечення реалізації і дотримання цієї конституційної вимоги. Хоча всі органи, що займаються правотворчістю в рамках владної тріади (законодавча, виконавча і судова влада), мають дотримуватися цієї конституційної вимоги, а Конституційний Суд, опікуючись захистом Конституції як волі первинної установчої влади має виключні повноваження давати відповідь на питання, чи дотримав державний орган цієї вимоги, стабільність правопорядку, що ґрунтується на ієрархічному підпорядкуванні Конституції покладає на суди певну конституційну функцію при здійсненні правосуддя.

Третя частина статті 8 встановлює, що норми Конституції є нормами прямої дії і зобов'язує суди захищати конституційні права і свободи безпосередньо на підставі Конституції України. Конструкція третьої частини безпосередньо визначає пряму дію за положеннями, що гарантують конституційні права і свободи. Чи можуть інші положення Конституції бути підставою для звернення до суду - питання досить делікатне не тільки тому, що конституційний текст містить положення, що не є нормами в класичному розумінні, але й тому, що в Україні запроваджена континентальна модель конституційного контролю, за якою єдиним органом конституційної юрисдикції визначений Конституційний Суд України.

Другим важливим моментом, який також пов'язаний з централізованою моделлю конституційного контролю, є питання дії презумпції конституційності. Конституційний лад України ґрунтується на презумпції конституційності, закріпленої в частині другій статті 152 Конституції України і визнаної КСУ в одному з його найперших рішень у 1997 році [4, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини]. Презумпція конституційності означає, що правовий акт вважається таким, що відповідає Конституції України і має юридичну силу до визнання його неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю. Тому категорія конституційності виступає спростовною презумпцією (rebuttable presumption) [5, с. 963].

Презумпція конституційності зобов'язує суди і інші органи державної влади, включаючи КСУ, застосовувати закони і інші правові акти, якщо такі закони і акти не були визнанні неконституційними [див.: 6]. Однак презумпція конституційності не є абсолютною. В контексті здійснення правосуддя її зміст полягає в тому, що суди при тлумаченні і застосуванні законодавчого положення повинні обирати таке тлумачення, яке узгоджується з конституційними положеннями. Лише якщо жодне з можливих тлумачень не забезпечує відповідність Конституції, або суди не вправі обрати таке тлумачення в силу сталої правової позиції Верховного Суду, презумпція стає спростованою [див.: 7, с. 233].

Презумпція конституційності не є однаковою для всіх законодавчих актів. Сильна презумпція стосується лише законів і міжнародних договорів, ратифікованих Верховного Радою України. Згідно положень процесуальних кодексів, суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Застосування судом інших правових актів, прийнятих відповідним органом, обумовлено їх прийняттям на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Ця відмінна природа презумпції у відношенні різних актів обумовлена тим, що у випадку закону та міжнародного договору діє, перш за все, стаття 1 Конституції, що закріплює принцип демократичної держави і стаття 6 Конституції, яка містить принцип поділу влади. Перший з вказаних принципів - принцип демократичної держави - означає належність влади народу, який здійснює її безпосередньо і через представницькі органи влади, передусім через Верховну Раду України, яка має виключне право приймати закони. Тому, як зазначає М. Козюбра, «... така провідна роль має створювати базу для єдності і внутрішньої узгодженості всієї системи нормативних актів, що є однією з вимог верховенства права» [8, с. 366]. Другий з названих принципів зобов'язує органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснювати свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів. Найбільш базове, але далеко не єдине, значення другого принципу полягає у розмежуванні повноважень між різними органами державної влади, включаючи законодавчу і судову, та недопущенні привласнення повноти державної влади однією з гілок влади [9, абзац перший пункту 2 мотивувальної частини].

Другий аспект, що визначає сильну презумпцію конституційності у випадку законів та міжнародних договорів і який також випливає з принципу поділу влад - стабільність конституційного ладу. Адже як зазначив суддя С. Шевчук у окремій думці, «Заперечення презумпції конституційності законів та інших правових актів є прямою загрозою стабільності конституційного ладу, оскільки будь-який орган державної влади, до прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України, може відмовитися від виконання законів, посилаючись на їх неконституційність, а суди не будуть їх застосовувати при здійсненні правосуддя. При наявності явного та безпосереднього протиріччя між Конституцією та законами України слід застосовувати Конституцію України» [10].

У випадку інших актів презумпція конституційності є слабшою в силу дії частини другої статті 19, яка передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Як зазначив Верховний Суд, це «означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень» [11].

Однак дія презумпції для КСУ і для судів системи судоустрою не є однаковою в наслідок відмінних функцій і обмежень, встановлених Конституцією України. Передумовами спростування презумпції конституційності в практиці судів є:

(1) положення закону чи іншого правового акту стосуються конституційних прав і свобод. Суд повинен оцінювати правові акти, що підлягають застосуванню, на відповідність саме положенням Конституції, які гарантують такі права і свободи, адже саме вони визначені в частині третій статті 8 Конституції. Відповідність іншим положенням Конституції - виключне повноваження КСУ;

(2) презумпція конституційності у відношенні інших положень не може бути спростована судами, за винятком, якщо (і) КСУ вже висловився щодо конституційності подібного законодавчого положення. Юридична позиція КСУ є обов'язковою згідно статті 151-2 Конституції України і може бути переглянута лише самим Конституційним Судом України або (іі) існує юридична позиція КСУ, застосування якої до законодавчого положення невідворотно веде до його невідповідності Конституції України.

Наведені вище міркування щодо презумпції конституційності мають безпосереднє відношення до визначення повноважень судів щодо їх конституційної функції забезпечення верховенства Конституції та прямої дії положень, що гарантують конституційні права і свободи. Такі повноваження судів системи судоустрою України мають характер sui generis і поділяються на три типи:

повноваження комплементарного конституційного контролю у випадку законодавчих положень, визначення конституційності яких належить до юрисдикції КСУ, і які дозволяють різне тлумаченні і застосування (тобто не є a priori неконституційними). У такому випадку функція суду полягає у визначенні такого тлумачення законодавчого положення, яке би відповідало та узгоджувалося з конституційними положеннями;

повноваження інцидентного (казуального) конституційного контролю щодо відповідності Конституції актів, які суд має застосувати при вирішенні справи;

повноваження безпосереднього конституційного контролю, які включають контроль у відношенні (1) актів, що не належать до компетенції КСУ та (2) актів Президента України, Верховної Ради України (крім законів і міжнародних договорів) та Кабінету Міністрів України, які стосуються конституційних прав і свобод конкретної особи.

Характер sui generis таких повноважень судів обумовлений декількома факторами. По-перше, на відміну від рішення КСУ, яке діє erga omnes, судові рішення, зазвичай, мають дію inter partes. Винятком є адміністративні провадження щодо оскарження рішень, включаючи нормативні акти, суб'єктів владних повноважень, судові рішення в яких хоча і адресовано суб'єкту владних повноважень, мають ефект erga omnes. По-друге, реалізація таких повноважень конституційного контролю має враховувати виключну юрисдикцію КСУ Іншими словами реалізація таких повноважень має відбуватися у взаємодії з Конституційним Судом. Суди не можуть перебирати на себе функції Конституційного Суду, визначені Конституцією України. По-третє, система конституційного контролю, закладена в Конституції Україні, побудована на принципі судового діалогу між судами системи судоустрою і Конституційним Судом, адже саме суди формулюють конституційне питання, яке має вирішити КСУ, а він, в свою чергу, має давати чіткі орієнтири конституційного аналізу.

Комплементарний конституційний контроль

Компліментарний конституційний контроль полягає в тому, що суди, застосовуючи правові акти, повинні тлумачити їх у спосіб, що забезпечує, наскільки можливо, їх відповідність Конституції України. Тобто коли положення правового акта дозволяє декілька тлумачень, то відповідно до конкретної юридичної ситуації йому надається тлумачення у контексті конституційних принципів і норм [див.: 12, с. 46].

Це повноваження є наслідком структурної особливості правової системи, а саме ієрархії джерел права, на чолі якої знаходиться Конституція. Верховенство Конституції та презумпція конституційності мають наслідком обов'язок суду обирати таке тлумачення правоположення, яке б відповідало конституційним положенням, цінностям і принципам. В цьому полягає конституційна функція судів - забезпечення повної юридичної сили конституційним положенням. Лише якщо таке конформне тлумачення не можливе, суди мають застосувати повноваження інцидентного (казуального) конституційного контролю, тобто не застосовувати закон чи інший правовий акт, а застосувати норми Конституції України як норми прямої дії з подальшим зверненням через Верховний Суд до Конституційного Суду України. Адже, як зазначає М. Савчин, тільки якщо у ході правозастосування неможливо забезпечити конформне тлумачення, тоді таку колізію остаточно вирішує Конституційний Суд України [13, с. 372].

Інцидентний (казуальний) конституційний контроль судів системи судоустрою

Пряма дія Конституції, зокрема в частині конституційних прав і свобод, зобов'язує суди системи судоустрою безпосередньо застосувати конституційні положення, якими закріплюються такі права і свободи. Це імпліцитно вимагає від суду здійснення оцінки відповідності акту конституційним положенням. Тому в ході реформи процесуальних кодексів 2017 року до Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК), Господарського процесуального кодексу України (ГПК) і Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) було включено положення ідентичного змісту, які встановлюють такий інцидентний (казуальний) контроль за конституційністю актів, що мають бути застосовані при вирішенні конкретної справи (частина шоста статті 10 ЦПК, частина четверта статті 7 КАС, частина шоста статті 11 ГПК): якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії та після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення подання до КСУ.

Цей порядок - ухвалення рішення, в якому a priori суд має викласти мотиви незастосування акту, і лише після цього звернутися до Верховного Суду, який має внести відповідне конституційне подання до Конституційного Суду - продиктований двома міркуваннями. Перше пов'язане зі здійсненням правосуддя в розумні строки, адже у випадку висновку суду про неконституційність акту провадження не зупиняється і суд не очікує вирішення питання про звернення до КСУ чи винесення ним рішення. Друге пов'язане з конституційним провадженням: предметом конституційного контролю у випадку звернення Верховного Суду має бути положення акту у тому розумінні і тлумаченні, яке йому надано в судовому рішенні. Іншими словами, мова йде не про абстрактний контроль конституційності в тому сенсі, в якому він має місце за поданням Президента України; щонайменше сорока п'яти народних депутатів України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи поданням Верховного Суду proprio motu (тобто за власною ініціативою без прив'язки до конкретної справи). Адже предметом конституційного контролю є положення акту в тому його значенні, яке йому надається судом системи судоустрою. Саме тому у частині третій статті 89 Закону України «Про Конституційний Суд України» передбачена можливість визнання Конституційним Судом України у своєму рішенні неконституційності тлумачення загальним судом законодавчого положення. Положення акту законодавства може мати декілька однаково можливих тлумачень. І оскільки тлумачення законодавчого положення є невід'ємною складовою його застосування судами, таке положення має розумітися саме у тому значенні і сенсі, яке йому надають суди, коли доходять висновку про неконституційність акту [14, с. 13-14].

Умови здійснення інцидентного (казуального) контролю. Формулювання положень кодексів про інцидентний (казуальний) контроль визначають такі умови його здійснення:

(1) законодавче положення, що може бути оціненим судом на конституційність, має безпосереднє застосування у справі і є визначальним для її вирішення;

(2) предметом контролю може бути законодавче положення, встановлення конституційності/неконституційності якого віднесено до юрисдикції КСУ, адже законодавець, передбачивши можливість незастосування такого положення, зобов'язав суд звертатися до Верховного Суду для вирішення питання щодо внесення конституційного подання. Тому у випадку правових актів, що не віднесені до юрисдикції КСУ, вказане положення не застосовується;

(3) оцінка конституційності може стосуватися виключно відповідності конституційним положенням, що гарантують конституційні права і свободи: положення кодексів, зобов'язуючи суди у цих випадках застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, імпліцитно відсилають до частини третьої статті 8 Конституції, якою гарантується звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України. Отже питання відповідності іншим положенням Конституції України не може бути предметом оцінки суду;

(4) у випадку законів та міжнародних договорів суд не повноважений оцінювати дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності відповідним актом. Цей висновок підтверджується і положеннями кодексів, які вказують, що суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (частина друга статті 10 ЦПК, частина друга статті 7 КАС, частина друга статті 11 ГПК), і лише щодо інших правових актів кодекси передбачають, що суди їх застосовують, якщо вони прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (частина третя статті 10 ЦПК, частина третя статті 7 КАС, частина друга статті 11 ГПК). Іншими словами, законодавець не передбачив прямих чи імпліцитних повноважень суду оцінювати дотримання процедури прийняття закону чи ратифікації міжнародного договору в порядку інцидентного (казуального) контролю. Єдиним винятком є питання оприлюднення такого акту, адже згідно статті 57 Конституції, яка встановлює конституційне право знати свої права і обов'язки, акти, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними;

(5) висновок про невідповідність законодавчого положення Конституції України можливий виключно, якщо (а) жодне з можливих тлумачень законодавчого положення не усуватиме суперечності або (б) існують висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду, які суд має враховувати згідно частини четвертої статті 263 ЦПК, частини п'ятої статті 242 КАС, частини четвертої статті 236 ГПК та частини шостої статті 368 КПК, але тлумачення, викладене в таких висновках, на думку суду, суперечить Конституції України.

Мотивація суду щодо невідповідності закону чи іншого правового акту Конституції України повинна відповідати стандарту prima facie, тобто бути достатньою для встановлення певного факту, презумпції чи підстав спростування презумпції, якщо не буде доведено протилежне або надане належне спростування [15, с. 391-408]. Для цілей конституційного контролю кваліфікація prima facie означає, що аргументи, викладені в мотивації суду, можуть попередньо вважатися достатніми і адекватними для спростування презумпції конституційності законодавчого положення. Суд не зобов'язаний перебирати на себе роль Конституційного Суду і давати детальне обґрунтування висновку про невідповідність Конституції - обов'язок суду, натомість, полягає саме у наданні підстав для спростування презумпції конституційності і передачі питання на розгляд Конституційного Суду.

Конституційне подання proprio motu та alia motu Верховного Суду

Це повертає нас до питання змісту права на конституційне подання Верховного Суду в частині другій статті 150 Конституції України. В світлі викладеного, в конструкції цього конституційного повноваження Верховного Суду слід відокремити дві складові: (1) конституційне зверненняproprio motu, тобто за власною ініціативою без прив'язки до конкретної справи, що є тотожним праву на конституційне звернення інших суб'єктів, визначених статтею 150 Конституції; (2) конституційне звернення alia motu, тобто за зверненням суду системи судоустрою до Верховного Суду стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, який згідно висновку суду суперечить Конституції України.

Ця друга складова виникає із взаємодії декількох конституційних положень. Так частина друга статті 8 Конституції України, передбачаючи, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй, прямо не вказує на обов'язок суду перевіряти таку відповідність. Натомість суди мають виходити з презумпції конституційності закону чи іншого правового акту. Однак якщо суд доходить висновку про наявність prima facie підстав для спростування такої презумпції, в нього виникає не тільки обов'язок не застосовувати законодавче положення, але й обов'язок звернутися до Верховного Суду щодо внесення відповідного конституційного подання до КСУ.

Друга важлива конституційна вимога полягає в тому, що судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судоустрою [див. 16, абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини]. Такий статус має юридичне значення, зокрема, спрямоване на захист прав і свобод людини і громадянина через здійснення правосуддя незалежним і безстороннім судом 16, абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини]. Тому якщо суд дійшов висновку про неконституційність законодавчого положення, це питання має бути передане на розгляд КСУ. Верховний Суд, реалізуючи своє конституційне право на подання, не має дискреції, адже йдеться про конституційне звернення alia motu - Верховний Суд може лише перевірити дотримання вимог щодо оформлення і комплектності подання і направити його до КСУ Верховний Суд у такому випадку не може вирішувати подавати чи не подавати питання конституційності законодавчого положення, яке постало у судовому провадженні, на розгляд КСУ Якщо формальні вимоги для конституційного подання, передбачені Законом України «Про Конституційний Суд України», дотримано, воно має бути передано на розгляд КСУ, який повноважений вирішувати питання про відкриття чи відмову у відкритті конституційного провадження.

Чинний Закон України «Про судоустрій і статус суддів» відносить до компетенції Пленуму Верховного Суду питання прийняття рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України (пункт 5 частини другої статті 46 Закону). Стосовно конституційного звернення proprio motu, тобто за власною ініціативою Верховного Суду і поза рамками судового провадження, такий механізм не викликає заперечень. Адже Пленум Верховного Суду є колегіальним органом, до складу якого входять усі судді Верховного Суду.

Однак щодо конституційних звернень alia motu Пленум не може мати повноважень щодо звернення чи відмови у зверненні до КСУ: питання конституційності вже постало у справі, в якій постановлено рішення. Суд системи судоустрою вже висловив думку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, відмовився від застосування такого закону чи іншого правового акту, застосувавши норми Конституції України як норми прямої дії. Відмова від передачі такого питання про конституційність не тільки означає перебрання Верховним Судом на себе повноважень КСУ щодо оцінки наявності чи відсутності підстав для відкриття конституційного провадження, адже згідно частини першої статті 61 Закону України «Про Конституційний Суд України» питання щодо відкриття конституційного провадження у справі вирішуються на засіданнях колегій, сенатів, Великої палати Конституційного Суду України, але й ставить питання про дотримання конституційного принципу поділу влади: повноваження щодо інцидентного (казуального) конституційного контролю є по суті втручанням у повноваження законодавчої та виконавчої гілок влади, яке можливе за наявності ефективного контролю з боку КСУ.

Оскільки питання конституційності закону чи іншого правового акту є фундаментальною правовою проблемою, що постала у конкретній справі, предметом якої є конституційні права і свободи, вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституцій- ності закону чи іншого правового акта не може залежати від власного розсуду Пленуму Верховного Суду, адже протилежна позиція також веде до порушення частини першої та другої статті 55 у системному взаємозв'язку з положеннями частини другої статті 19 Конституції України. Іншими словами у випадку звернення суду до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання, Пленум, вирішуючи це питання на власний розсуд, набуває процесуальну функцію по відношенню до справи, де таке питання постало, що не передбачено процесуальними кодексами.

Безпосередній конституційний контроль

Принцип верховенства Конституції вимагає перевірки всіх актів, що має застосовувати суд, на відповідність конституційним положенням, а принцип прямої дії Конституції - застосовувати конституційні положення як норми прямої дії. З іншого боку, континентальна модель конституційної юрисдикції надає виключні повноваження щодо конституційного контролю спеціальному органу, рішення якого мають характер erga omnes. Разом з тим, така виключна конституційна юрисдикція має конкретні межі. Тому у взаємодії цих принципів виникає дві великі сфери, де суди системи судоустрою отримують повноваження безпосереднього конституційного контролю, а саме (1) щодо актів, які не належать до юрисдикції Конституційного Суду України; (2) щодо актів (крім законів і міжнародних договорів), які стосуються конституційних прав і свобод.

Акти, що не належать до юрисдикції Конституційного Суду України. Юрисдикція Конституційного Суду України визначена безпосередньо Конституцією України. Зокрема Конституційний Суд вирішує питання про конституційність законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, чинних міжнародних договорів України. До юрисдикції Конституційного Суду, таким чином, не відносяться правові акти інших органів державної влади, як передбачених Конституцією (наприклад, Антимонопольний комітет України, Національний банк України, Вища рада правосуддя, Рахункова палата), так і міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, правові акти органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, акти індивідуальної дії (за певними винятками), приватно-правові акти і правочини.

У відношенні цих інших актів конституційний контроль відповідно до частини другої статті 19 Конституції мають здійснювати суди системи судоустрою. Це положення містить дві важливі вимоги: вимогу законності і вимогу конституційності. Вимога конституційності означає, що правові акти як формально, так і за своїм змістом мають відповідати вимогам Конституції. Процесуальні кодекси зобов'язують суди у разі невідповідності правового акта правовому акту вищої юридичної сили застосовувати норми правового акта вищої юридичної сили (частина третя статті 7 КАС, частина сьома статті 10 ЦПК, частина сьома статті 11 ГПК), що eo ipso включає конституційні норми як норми найвищої юридичної сили в національному правопорядку.

Ці повноваження є наслідком принципу вертикальної прямої дії Конституції, що означає застосування положень Конституції у відносинах між приватними особами і органами державної влади. Вертикальна дія має два виміри: нормативний і суб'єктний. Нормативний полягає в тому, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного Конституцією і законом», а правові акти, тому, мають відповідати актам вищої юридичної сили, включаючи конституційні норми. Суб'єктний вимір означає, що принцип вертикальної прямої дії зобов'язує органи державної влади і їх посадових осіб дотримуватися конституційний положень. Іншими словами конституційні положення встановлюють зобов'язання для органів державної влади vis-a-vis приватних осіб, які мають право вимагати від них дотримання конституційних вимог.

При цьому вертикальна пряма дія не є тотожною законності, яка виконує важливу структурну функцію правопорядку. Законність, яка це випливає з частини другої статті 19 Конституції, вимагає дотримання таких критеріїв:

правомірності, тобто підстав, меж повноважень та способу, що визначені Конституцією та законами України: «суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень» [17];

правової (справедливої) процедури, який передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів і методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності [18];

цілеспрямованості: як зазначив Верховний Суд, «Принцип законності означає, що суб'єкт владних повноважень при здійсненні дискреційних повноважень не переслідує іншої мети, аніж та, для досягнення якої були надані такі повноваження» [19];

Іншими словами, законність статті 19 Конституції України є подібною до «законності управління» (GesetzmaPigkeit der Verwaltung) німецького конституційного права [див.: 20, 175], встановлюючи високий стандарт раціональності і відповідальності в сфері державного управління [див. 21].

Натомість вертикальна пряма дія є більш широкою за своїм змістом. Вона вимагає не тільки формальної відповідності вимогам законності, але й субстантивної відповідності конституційним нормам, принципам і цінностям. В її основі покладена ідея, що конституційні права і свободи індивіда vis-a-vis держави і її органів мають об'єктивну конституційну цінність, що має визначальний вплив і значення для всього правопорядку.

Однак законодавець, прописуючи в кодексах обов'язок суду у разі невідповідності правового акта правовому акту вищої юридичної сили застосовувати норми правового акта вищої юридичної сили, не надав повноважень скасовувати акти з підстав їх неконституційності чи незаконності. Винятком є адміністративні суди, адже для оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України, та господарські суди щодо оскарження нормативно-правових актів Антимонопольного комітету України (пункт 7 частини першої статті 20 ГПК та стаття 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції»). І як і у випадку конституційного контролю Конституційного Суду України, рішення адміністративних судів мають характер erga omnes: згідно частини другої статті 265 КАС нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Другим важливим конституційним принципом, що визначає повноваження судів щодо безпосереднього конституційного контролю є принцип горизонтальної прямої дії Конституції, що означає застосування положень Конституції у відносинах між приватними осо- бами. Горизонтальна пряма дія Конституції, поняття якої було сформульоване у післявоєнній конституційній практиці Федерального Конституційного Суду ФРН (доктрина Drittwirkung [див.: 20, с. 60-61]) означає, що конституційні права і свободи мають «випромінюючий ефект» [20, с. 61] на приватне право, що вимагає від судів тлумачити його у відповідності до конституційних прав і свобод. Як зазначив Конституційний Суд ФРН у справі Luth, «... система [конституційних] цінностей, що зосереджена на людській індивідуальності і гідності, що вільно розвиваються в соціальній спільноті, має застосовуватись як конституційна засада у всіх сферах права. Законодавство, урядування і правосуддя скеровуються нею і отримують від неї стимул. Це також впливає на цивільне право - жодне положення цивільного права не може суперечити їй, кожне положення має тлумачитися згідно її духу» [22].

Принцип горизонтальної прямої дії Конституції визначає повноваження судів щодо конституційного контролю за приватно-правовими актами. Він відображений, зокрема, в положення статті 228 Цивільного кодексу України, якою визнаються нікчемними пра- вочини, що порушують публічний порядок, а саме якщо вони спрямовані на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий конституційний контроль має здійснюватися навіть якщо законодавство прямо не встановлює вимогу відповідності Конституції, як це має місце у випадку Кодексу законів про працю України.

Акти, які стосуються конституційних прав і свобод. Компетенція судів системи судоустрою, а саме адміністративних судів, включає справи про оскарження актів Верховної Ради України, Президента України (стаття 266 КАС), Кабінету Міністрів України (стаття 264 КАС). Відповідно до положень КАС, Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду розглядає справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої статті 266 КАС), а справи щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України - за правилами загального позовного провадження (стаття 264 КАС).

Саме в таких справах явно і недвозначно постає досить чутливе питання розмежування юрисдикції адміністративного суду і Конституційного Суду України. Адже питання предметної юрисдикції є фундаментальною правовою проблемою, що має конституційний вимір. Поняття «суд» в частині першій та другій статті 55 Конституції України включає не тільки формальні ознаки органу, що утворений з метою здійснення правосуддя, але й також правову основу його існування та дотримання таким органом законодавства, що регулює його діяльність [див. 23, para. 24]. Іншими словами поняття суду для цілей частин першої та другої статті 55 Конституції України включає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів [24, para. 68]. Тому недотримання меж юрисдикції адміністративним судом може вести до порушення частини першої та другої статті 55 у системному взаємозв'язку з положеннями частини другої статті 19 Конституції України: у випадку порушення предметної юрисдикції адміністративний суд перестає відповідати поняттю «суд» в сенсі статті 55 Конституції і остаточне рішення такого органу постановлене у такому випадку не відповідає поняттю судового рішення.

Законодавець, прописуючи повноваження адміністративних судів прямо передбачив, що такі повноваження не включають питання конституційності. Це, на перший погляд, спричиняє парадоксальну ситуацію: адміністративні суди повинні забезпечувати ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень та, як зазначалося вище, застосовувати конституційні права і свободи як норми прямої дії, що невідворотно включає повноваження конституційного контролю, але одночасно законодавець прямо забороняє судам розглядати справи щодо конституційності.

Велика палата Верховного Суду, розглядаючи це питання, встановила, що, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд керується статтями 169-171 КАС України і, поряд із оцінкою виконання формальних вимог до позовної заяви, суд має оцінити, чи належить спір розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ця оцінка складається із послідовних відповідей на запитання [25]:

чи наявний юридичний спір відповідно до статті 124 Конституції України?

чи є він публічно-правовим (тобто виник з публічно-правових, а не приватноправових відносин)?

чи поширюється на цей публічно-правовий спір юрисдикція адміністративних судів (тобто спір не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України та не має вирішуватись в порядку кримінального судочинства відповідно до частини другої статті 19 КАС України)?

Цей стандарт оцінки, однак, не є достатньо чітким, адже критерій «спір не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України» повертає нас назад до питання юрис- дикційних меж. Разом з тим, Верховний Суд, як вбачається, встановив загальний підхід до вирішення таких питань, який має полягати в тому, що повноваження КСУ є спеціальними правилами, а повноваження адміністративного - загальними. Іншими словами, адміністративний суд повинен переконатися, що такі спеціальні правила не застосовуються.

Другий важливий аспект полягає в тому, що адміністративні суди не мають повноважень вирішувати юридичні спори in abstracto. Презумпція конституційності і пряма заборона законодавця розглядати питання конституційності унеможливлюють абстрактний конституційний контроль адміністративних судів щодо актів Президента, Верховної Ради чи Кабінету Міністрів. Право на звернення до адміністративного суду обумовлено необхідністю захисту порушених прав, свобод або законних інтересів. Тобто спір має бути in concreto і стосуватися конституційних прав і свобод особи («... право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується» [26]). Тому, якщо акт вказаних суб'єктів владних повноважень прийнятий на виконання положень Конституції і не стосується конституційних прав і свобод, адміністративний суд не має повноважень його оцінювати на відповідність Конституції - це повноваження Конституційного Суду України.

Загалом можна запропонувати такі критерії розмежування юрисдикції адміністративного суду і Конституційного Суду України:

критерій конституційних прав і свобод: акт безпосередньо стосується конституційних прав та свобод особи. Заборона законодавця щодо розгляду питання конституційності у такому випадку має поступитися прямій конституційній гарантії звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод безпосередньо на підставі Конституції України;

критерій конституційного питання: обставини справи не вказують на існування prima facie конституційного питання, що має вирішальне значення для розгляду справи і належить до компетенції КСУ. Іншими словами вирішення справи: (а) не вимагає звернення до конституційних положень, які не стосуються конституційних прав і свобод, або (б) положення Конституції є настільки чіткими та недвозначними, що не дають підстав для неоднозначного тлумачення, або (в) КСУ вже сформулював юридичну позицію щодо тлумачення таких положень. В такому випадку діятиме конституційна вимога обов'язковості рішення Конституційного Суду України.

Якщо ці два критерії дотримано, адміністративні суди можуть здійснювати конституційний контроль за актами Президента України, Верховної Ради України (крім законів і міжнародних договорів) та Кабінету Міністрів України.

Висновки

Модерна конституція як «мапа влади» давно відійшла у минуле. Сучасний конституціоналізм призводить до «конституціоналізації» всіх галузей права, і провідну роль в цьому процесі відіграє взаємодія і діалог між судами і органом конституційної юрисдикції. Як справедливо зазначив А. Шайо, «конституційне судочинство в першу чергу впливає не на законодавця, а на звичайне відправлення правосуддя, і на практиці воно поширює конституціоналізм (передусім через захист індивідуальних прав) на сфери поза публічним правом, на кримінальне, адміністративне і приватне право» [27, с. 243].

Континентальна модель конституційного контролю, запроваджена в Україні, не означає повної монополії Конституційного Суду України - як і в інших державах [див.: 28, с. 44-68], така модель наділяє суди системи судоустрою конституційною функцією контролю sui generis.

Поділ юрисдикції між судами системи судоустрою і Конституційним Судом України є структурною диференціацією двох рівнозначних конституційних функцій: правосуддя як захисту суб'єктивних конституційних прав і свобод і захисту Конституції і конституційних прав і свобод як об'єктивних цінностей правопорядку. Він відображає функціональну визначеність як судів так і Конституційного Суду, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як інституційної системи захисту конституційних прав і свобод і стабільності та дієвості конституційного правопорядку.

конституційний суд компетенція контроль

Список використаних джерел

1. Різник С. Про поняття конституційності нормативних актів. Український часопис конституційного права. 2020. № 2. С. 3-11.

2. Kelsen H. General Theory of Law and State. Cambridge: Harvard University Press, 1949. 516 [XXXIII] р.

3. Водянніков О. Ґендерна рівність Теорія і практика в порівняльному конституційному праві. Київ: ВАІТЕ, 2021. 245 с.