Європейські стандарти функціонування децентралізованої моделі місцевого управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європейські стандарти функціонування децентралізованої моделі місцевого управління

О.А. Попрошаєва, кандидат юридичних наук, доцент кафедри державного будівництва та місцевого самоврядування Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Анотація

У статті проаналізовано механізм функціонування децентралізованої моделі управління в європейських країнах. Узагальнено особливості державної політики країн ЄС щодо місцевого самоврядування, сучасні теоретичні та практичні підходи щодо розкриття принципів та змісту децентралізації. Робиться акцент на основних засадах функціонування децентралізації влади в країнах ЄС та Україні, а також захисті прав та інтересів органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: Децентралізація влади, європейські держави, територіальний поділ, місцеве управління, організація влади на місцях.

Summary

European standards for the functioning of the decentralized model of local self-government

O.A. Poproshaieva

The article analyzes the mechanism of functioning of a decentralized government model in European countries. The modern theoretical approaches concerning principles, content and forms of decentralization, its separate components, types and models of realization are generalized. The emphasis has been placed on the basic principles of functioning of the decentralization of power: the municipal autonomy, the inter independence of self-governing units of territorial division, the division of powers and responsibilities between central, regional and local government, as well as the protection of the rights and interests of local self-government bodies. There is also financial independence as a necessary and key element of municipal autonomy. It is noted that the process of decentralization in European countries is possible on several aspects, namely, taking into account its influence on the territorial organization of the state, the system of public administration bodies, their purpose, the object and functions, as well as the distribution of powers and resources.

On the basis of the theoretical analysis of the main types of decentralization by subjects and spheres of influence: territorial, functional and objective decentralization, the main attention has been paid to territorial decentralization and three of its system-forming elements are emphasized: political decentralization, financial (fiscal) and administrative decentralization. Political decentralization is characterized by the presence of constitutional guarantees regarding the formation of a system of local self-government bodies and their independence from the state and by its representative character. Financial or fiscal decentralization involves the availability of its own financial and material resources, and means the exercise of authority concerning with ownership, use and disposal of financial resources that are owned by communities. Administrative decentralization lies in the fact that local governments are tasked with, and, therefore the functions and powers, to meet public interest within the territory. The main forms of administrative decentralization, such as deconcentration, delegation and devolution are also have been considered in this article.

Differentiation of decentralization of power into different types is due to the fact that they have excellent characteristics, results of implementation and conditions for success.

Key words: decentralization of power, European states, territorial division, local government, organization of local power.

Постановка проблеми

Реформування місцевого самоврядування в Україні, зокрема децентралізація, визнана найефективнішою та найуспішнішою реформою в Україні, відповідно до висновку Єврокомісії щодо заявки України на членство в ЄС[1]. Разом з тим,у розвитку та законодавчому забезпеченні реформ з децентралізації публічної влади залишається ще багато проблем і невирішених питань. З урахуванням успіхів децентралізації основні завдання держави на 2022-2025 роки мали були направлені на забезпечення стійкого розвитку регіонів й укрупнення територіальних громад, наданням їм організаційно-правової та матеріально-фінансової самостійності, реалізацією потреб населення й підвищенням якості публічних послуг, що надаються на місцевому рівні. Проте, з початком російської воєнної агресії на території України перед місцевим самоврядуванням та всією країною постали нові виклики, які потребують швидкого реагування[2].

На сьогодні створення ефективної моделі територіальної організації влади на всіх рівнях триває та поєднує у собі політичну, правову та економічну складові.

Інтеграція України в європейський простір й запровадження реформ з децентралізації публічної влади потребує постійного аналізу й наукового осмислення зарубіжного досвіду функціонування децентралізованої моделі управління в провідних європейських демократичних країнах. З огляду на це, теоретичний аналіз європейських стандартів, як основ функціонування децентралізованої моделі місцевого управління в країнах ЄС може бути корисним для України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання децентралізації знаходиться на зрізі багатьох суспільних наук та є провідною тематикою монографій і дисертаційних досліджень, наукових статей та матеріалів науково-практичних конференцій. Серед досліджень останніх років, у яких розглянуто децентралізацію публічної влади в зарубіжних європейських країнах, треба зазначити роботи таких провідних українських вчених як: С.Г. Серьогіна, І.І. Бодрова, П.М. Любченко, В.Ф. Погорілко, Талапінова Е.В., Пахорукова К.І. й ін., які у своїх ґрунтовних працях акцентують увагу на різноманітних аспектах організації та діяльності місцевих органів влади в європейських країнах і в Україні. Разом з тим, враховуючи багатоаспектність питання, в українській правовій науці проблеми взаємодії державно-локальних відносин у сфері децентралізації влади в європейських країнах поки ще системно та всебічно не вивчено.

Метою статті є аналіз сучасних підходів щодо впровадження оптимальної моделі децентралізації влади в Україні з використанням європейського досвіду.

Виклад основного матеріалу дослідження

У сучасних європейських дослідженнях з муніципального права децентралізацію визначено як такий спосіб організації публічної влади в державі,за якого адміністративно-територіальні одиниці або інші територіальні утворення мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення і реалізувати власні завдання у межах, встановлених законодавством та під відповідальність уповноважених органів і посадових осіб, а втручання у їх діяльність може відбуватись винятково з метою нагляду за законністю в передбачених законом випадках і відповідних формах [3]. Саме таке розуміння децентралізації є найбільш поширеним і у сучасних міжнародно-правових документах,що складають правову основу місцевого самоврядування у Європі, і у сучасних конституціях -- як на світовому, так і на європейському рівнях.

Мета децентралізації полягає в оптимізації територіальної та організаційно-правової основ функціонування держави -- відтворення ефективної системи публічного управління державного, регіонального та місцевого рівнів, здатної швидко реагувати на мінливі умови життя, потреби та проблеми сучасного суспільства [4].

Особливості державної політики країн ЄС щодо місцевого самоврядування є унікальними в кожній країні, оскільки є результатом консенсусу політичних сил у відповідний момент розвитку держави, тому й не існує єдиного алгоритму успішної системи місцевого самоврядування для всіх європейських держав, проте всі вони побудовані на певних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування,що забезпечують їх успішність та ефективність та визначають законодавчі орієнтири та політику європейських країн в галузі місцевої і регіональної демократії.

Одним з таких фундаментальних стандартів, що покладений [3]в основу функціонування децентралізованої моделі управління в європейських країнах є муніципальна самостійність. Цей принцип є основою здійснення децентралізації, оскільки визначає статус самоврядних одиниць. Про це свідчить надання самоврядним одиницям статусу юридичних осіб, права на власність й фінансових повноважень у сфері встановлення місцевих податків. Так, ст. 235 Конституції Португалії встановлює: місцеві самоврядні одиниці є територіальними юридичними особами, що мають представницькі органи, котрі спрямовані на захист інтересів місцевого населення [5].Основний Закон Німеччини також одним із основоположних принципів місцевого самоврядування називає самостійність самоуправління [6].Ст. 140 Конституції України також закріплює за органами місцевого самоврядування право самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [7].

Найчастіше місцева влада в країнах ЄС може вирішувати питання, які безпосередньо стосуються жителів громади. Це будівництво та ремонт місцевих доріг, комунальні послуги, громадський транспорт, водопостачання, водовідведення, теплопостачання, вивіз сміття, розвиток місцевої економіки та територіальне планування. Також держава може передавати на місцеві органи відповідальність за шкільну освіту, проте це правило не поширюється на університети. В освіті, медицині, соціальному захисті місцева влада має дотримуватись загальнонаціональних правил та вимог. Це робиться для того, щоб всі громадяни, незалежно від місця проживання, отримували однаково якісні послуги [3]..

Ще однією необхідною умовою автономії муніципалітету є також фінансова самостійність. Вона передбачає наявність достатніх ресурсів, необхідних для виконання своїх зобов'язань; можливість органів місцевого самоврядування передбачити доступні джерела доходів і бути незалежними у визначенні пріоритетів витрат й надання центральним урядом, певних гарантій для досягнення регіональних цілей. Так, ст. 238 Конституції Португалії під власними доходами місцевих самоврядних одиниць розуміє їх доходи від управління власним майном та використання своїх служб [5]. Конституція Іспанії [8] у ст. 142 закріплює, що місцеві самоврядні одиниці повинні мати достатньо коштів для здійснення публічних функцій, які формуються в основному з місцевих податків. Доцільність закріплення таких норм у Конституціях, також підтверджена дослідженнями. Так, відповідно до аналізу проведеного співробітниками Єврокомісії виявлені умови за яких місцева влада в Європі більш ефективно використовує кошти[9]. Визначено, що громади, більшість доходів яких надходять із власних податків чи плати за надання послуг, зацікавлені нарощувати ці доходи. В багатьох громадах більшість власних надходжень становлять податки на дохід. Тому вони зацікавлені в привабленні інвестицій та бізнесу, який й платить ці податки. Натомість, в тих громадах, які утримуються за кошти державного бюджету, а не власні доходи, ефект може бути зворотнім. Місцева влада знає, що в будь-якому разі отримає кошти. Турбуватись про ефективне використання грошей не потрібно: можна перевести вину на недостатнє фінансування урядом, знімаючи з себе відповідальність.

Ще більшим стимулом для наповнення бюджету є можливість самим визначати ставки податків, як наприклад в Німеч- чині[6]. Місцева влада може встановити їх нижчими, щоб привабити більше підприємців.

Для України питання фінансової самостійності органів місцевого самоврядування є болючим і до кінця не вирішеним. Незважаючи на правову регламентацію діяльності органів місцевого самоврядування на сьогодні основною проблемою є питання пошуку моделі ефективної взаємодії координаційних дій органів державного управління з організаційно-правовою та матеріально-фінансового самостійністю органів місцевого самоврядування, особливо це стосується об'єднаних територіальних громад. Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», передбачено механізм створення об'єднаних територіальних громад та їх організаційних структур, надання місцевому самоврядуванню повноважень щодо розвитку їх територій, які спроможні забезпечити належний рівень надання послуг населенню [10].Проте, більшість створених об'єднаних територіальних громад не змозі самостійно забезпечити в повній мірі свою життєдіяльність, бо не має ні людських, ні фінансових ресурсів, низький рівень оплати праці, обезлюднення сіл, нерозвиненість інфраструктури і недоступність основних соціальних послуг. Під час воєнної агресії Росії ситуація ще значно загострилась. Враховуючи європейський досвід в Україні необхідно в подальшому забезпечити стимули для підвищення мотивації органів місцевого самоврядування до розвитку свого бізнес-середовища й розширити можливості отримання доходів органів місцевого самоврядування, удосконалити напрями формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні шляхом: забезпечення відповідності між повноваженнями та фінансовим забезпеченням органів місцевого самоврядування й удосконаленням системи місцевих податків.

Треба зазначити, що ще одним аспектом муніципальної самостійності окрім надання широкого кола повноважень, виступає також власна відповідальність органів місцевого самоврядування. Так, наприклад, Основний Закон ФРН, закони про місцеве самоврядування Естонії та Литви наділяють органи місцевого самоврядування можливістю здійснювати повноваження під свою відповідальність.

Особливість місцевого самоврядування в Німеччині в тому, що на національному рівні в Основному законі визначені тільки базові аспекти організації та діяльності місцевого самоврядування:

— наявність в районах і муніципалітетах обраної ради, утвореної на основі загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів;

— права місцевої влади на управління всіма справами місцевої громади в межах закону та на власну відповідальність і основи фіскальної самостійності, що передбачає, що місцеві органи влади мають джерело податкових надходжень, пов'язане з економічною владою з правом визначення ставки податку[6].

Тобто право общин і їх союзів на самостійне управління своїми справами гарантується державою, яка обмежує свій нагляд лише забезпеченням відповідності такого управління законам. Проте, для того щоб запобігти зловживанню владою на рівні кожної з 16 федеральних земель прописана система стримувань і противаг між органами місцевого самоврядування. Так, наприклад, міська рада, яка є центральним органом муніципалітету,контролює, чи виконує мер і його «адміністративний апарат» рішення ради повністю і своєчасно. При цьому мер, який також як і члени міської ради обирається населенням, зобов'язаний інформувати раду про всі важливі справи адміністрації й надавати інформацію члену ради за запитом, тощо.

Міська рада не має повноважень анулювати рішення мера або здійснювати повноваження самого мера. Якщо рада або якийсь її член відчуває порушення своїх прав чи прав міської ради з боку мера чи має докази неправомірних дій мера, вона має право звернутися до адміністративного суду.

У свою чергу, мер має право і за вимогою також зобов'язання брати участь у засіданнях ради та комітетів. Якщо на думку мера, рішення ради порушує закон, мер може опротестувати таке рішення і воно не набуває чинності до тих пір, поки не буде скасовано протест, або відповідне рішення приймете адміністративний суд, до якого може апелювати міська рада[11].

Проте, існують країни, які достатньо опосередковано надали муніципальну самостійність органам місцевого самоврядування. Наприклад, ст. 102 Конституції Греції [12] передбачає, що держава здійснює нагляд за органами місцевого самоврядування й може в примусовому порядку створювати об'єднання органів місцевого самоврядування з метою здійснення повноважень. По суті органи територіальної компетенції в Греції є підзвітними центральним органам влади, яка контролює їх рішення.

На сьогодні в Україні у зв'язку з введенням воєнного стану виправдано посилено керованість органів місцевого самоврядування з боку центральної державної влади, проте і до настання воєнної агресії питання адекватного розмежування повноважень місцевих, районних, обласних рад та їхніх виконавчих органів та державної влади на місцях залишається вельми актуальним. До того ж на законодавчому рівні фактично відсутнє чітке регулювання механізмів місцевої демократії для органів місцевого самоврядування. Такий розподіл повноважень надасть можливість ліквідувати виникнення конфліктності на місцях, посилить відповідальність за різні аспекти компетенцій, а відтак буде сприяти більш сталому розвитку територій та довірі громадян до органів місцевого самоврядування.

Ще одним європейським стандартом, що покладений в основу функціонування децентралізованої моделі управління в європейських країнах є взаємо незалежність самоврядних одиниць територіального поділу. Це означає, що не існує ніякої ієрархії між територіальними утвореннями у державі, які є юридично рівними. Можливість спільної діяльності між територіальними колективами у Франції законодавець обмежив вимогою в Конституції щодо неможливості здійснення опіки одного адміністративно-територіального утворення над іншим. Так, наприклад, Кодекс територіальних колективів Франції закріплює: «Розподіл повноважень між муніципалітетами, регіонами не може призвести до того, що одна громада встановить контроль та панування над іншими» [13]. Це означає, що серед трьох ланок адміністративного поділу Франції немає вищої чи такої, що має перевагу, поділ території стосується суто адміністративно-територіального аспекту охоплення територій держави, а не функціональних переваг та управлінських повноважень. Взаємодія всіх ланок базується на принципах рівності, взаємодопомоги; оптимально можливого розподілу функцій; невтручання в діяльність іншої ланки.

Одним з головних правил самоврядної системи Польщі також є незалежність між рівнями самоврядної громадської адміністрації. Відповідно до Закону «Про самоврядування воєводства», органи адміністрації воєводства не є органами нагляду чи контролю щодо повіту та гміни, і не є органами вищого рівня в адміністративному управлінні[3].

У той же час, деякі країни Європейського Союзу є асиметрично децентралізованими, оскільки у законодавстві передбачають більш широкий рівень автономності для окремих своїх територіальних утворень. Так, Іспанія, у якій існує декілька історичних автономій та велика кількість регіонів, які також мають статути про автономність, відрізняється тим, що, наприклад, Каталонія, Галіція та Країна Басків мають ширшу законодавчу та виконавчу автономію з власними парламентами та регіональними органами влади, ніж звичайні регіони.

Зміни, які відбуваються у процесі децентралізації в Україні забезпечують формування нової системи адміністративно-територіальних одиниць, які мали б бути спроможними надавати адміністративні, соціальні й інші послуги на рівні визначених державою стандартів, забезпечувати збалансований розвиток своїх територій. Проте наявність проблем, із якими стикаються новоутворенні територіальні одиниці та регіональні органи влади у процесі одержання нових повноважень, які не завжди є фінансово забезпеченими для їх реалізації, створюють ризики для функціонування та соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць в Україні загалом.

Наступним важливим стандартом впровадження децентралізації, а також водночас гарантією здійснення такої політики є захист прав та інтересів місцевих самоврядних одиниць як від безпосереднього впливу центральних органів влади на їх створення, діяльність та розпуск, так і на захист прав органів місцевого самоврядування у судовому порядку. Цей принцип розкривається через закріплення в конституції та внутрішньому законодавстві країн гарантій щодо формування системи органів місцевого самоврядування, їх незалежності від держави й визнання їх представницького характеру.

Важливими у цьому контексті, окрім конституційного закріплення їх статусу, є повноваження місцевих самоврядних одиниць щодо можливості звернення до органів конституційного контролю за захистом. Так, у федеративних державах (Бельгія, Австрія, Німеччина) землі чи регіони мають право подати в суд на центральний уряд за порушення їхньої компетенції відповідно до федеральної конституції (п. 9 ст. 119 Конституції Австрії, ст. 142 Конституції Бельгії, ст. 93 Основного Закону Німеччини)[3]. Схоже право закріплене і в унітарних державах, наприклад, за іспанськими автономіями і італійськими регіонами (Ст. 161,162 Конституції Іспанії,ст. 127, 134 Конституції Італії) [3]. Право подання до конституційних судів мають органи місцевого самоврядування в Болгарії, Польщі, Португалії, Чеській Республіці та Словаччині.

Конституція України гарантує тільки судовий захист прав місцевого самоврядування (ст. 145)[7]. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування. На нашу думку, надання права органам місцевого самоврядування звертатися до Конституційного суду з метою захисту свої прав та інтересів необхідних для реалізації їх повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування значно посилило б статус і роль представницьких інституцій між органами публічної влади.

Загалом, вибір форми та особливості децентралізації є питанням визначення національної стратегії відносин організації публічної влади та управління на усіх рівнях територіального устрою кожної окремої держави, яка відображена у відповідних законодавчих актах, що чітко розмежовують повноваження між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням всіх рівнів.

Україна сьогодні творить свою унікальну модель місцевого самоврядування, вирішуючи питання забезпечення життєдіяльності громад та надання найважливіших послуг населенню та переміщеним особам, відбудовуючи інфраструктуру в страшних умовах війни, яка базується на принципах згуртованості, відповідальності, людяності та повної самовіддачі виконанню своїх повноважень, яка іноді перевищує людський ресурс.

місцевий самоврядування децентралізація політика

Висновки

Реформа місцевого самоврядування у кожній країні є комплексною, яка зачіпає багато сфер в управлінні держави. Адміністративно-територіальний устрій країни є основою держави, адже на кожен рівень адміністративно-територіального устрою покладається вирішення певного чітко встановленого комплексу питань управління. Регулюючи адміністративно-територіальний устрій, кожна держава визначає вимоги до створення адміністративно-територіальних одиниць таким чином, аби ці одиниці були спроможними до виконання тих функцій, заради яких вони утворюються.

Список використаних джерел

1. Децентралізація стала вирішальним фактором соціального та економічного розвитку України, -- з висновку Єврокомісії щодо заявки України на членство в ЄС, 2022.

2. Місцеве самоврядування України стане взірцевим для Європи. Україна обов'язково втілить всі завдання децентралізації, 2022.

3. Лелеченко А.П., Васильєва О.І., Куйбіда В.С., Ткачук А.Ф. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації повноважень: Навч. посіб. Київ:2017.

4. Агафонова Н., Данилюк Ю., Приходько Х. Актуальні проблеми децентралізації в Україні: від європейських стандартів до національного плану дій. Децентралізація в Україні: законодавчі новації та суспільні сподівання / Переднє слово Голови Верховної Ради України В.Б. Гройсмана. Київ: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2015. 145--165 с.

5. Конституция Португалии.

6. Основний закон ФРН.

7. Конституція України.

8. Конституция Испании.

9. Мінич. Р. (2018). Як знешкодити ризики децентралізації: чого вчить досвід ЄС. Європейська правда, 2018.

10. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 14.05.2020,. Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст.91.

11. Grundwissen Kommunalpolitik. Kommunalverwaltung. Kommunal Akademie 2017.

12. Конституция Греции.

13. Гончаренко О. Конституційно-правова модель місцевого управління у Франції. Збірник наукових праць «Державне будівництво та місцеве самоврядування», вип. 35. С. 213--227.

References

1. Detsentralizatsiia stala vyrishalnym faktorom sotsialnoho ta ekonomichnoho rozvytku Ukrainy, -- z vysnovku Yevrokomisii shchodo zaiavky Ukrainy na chlenstvo v YeS, 2022.

2. Mistseve samovriaduvannia Ukrainy stane vzirtsevym dlia Yevropy. Ukraina oboviazkovo vtilyt vsi zavdannia detsentralizatsii, 2022.

3. Lelechenko A.P, Vasylieva O.I., Kuibida V.S., Tkachuk A.F. (2017). Mistseve samovriaduvannia v umovakh detsentralizatsii povnovazhen. Kyiv.

4. Ahafonova N., Danyliuk Yu., Prykhodko Kh. (2015). Aktualni problemy detsentralizatsii v Ukraini: vid yevropeiskykh standartiv do natsionalnoho planu dii. Detsentralizatsiia v Ukraini: zakonodavchi novatsii ta suspilni spodivannia / Perednie slovo Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy V.B. Hroismana. Kyiv: Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy.

5. Konstytutsyia Portuhalyy.

6. Osnovnyi zakon FRN.

7. Konstytutsiia Ukrainy.

8. Konstytutsyia Yspanyy.

9. Minych. R. (2018). Yak zneshkodyty ryzyky detsentralizatsii: choho vchyt dosvid YeS. Yevropeiska pravda, 2018.

10. Pro dobrovilne obiednannia terytorialnykh hromad: Zakon Ukrainy vid 14.05.2020,. Vidomosti Verkhovnoi Rady (VVR), 2015, № 13, art.91.

11. Grundwissen Kommunalpolitik. Kommunalverwaltung. Kommunal Akademie 2017.

12. Konstytutsyia Hretsyy.

13. Honcharenko O. Konstytutsiino-pravova model mistsevoho upravlinnia u Frantsii // «Derzhavne budivnytstvo ta mistseve samovriaduvannia», issuer. 35. pp. 213--227.

Размещено на Allbest.ru