Інститут адміністративної відповідальності в праві країн Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Навчально-науковий інститут права

Національного університету водного господарства та природокористування

Інститут адміністративної відповідальності в праві країн Європейського Союзу

І.В. Міщук,

кандидат юридичних наук

Анотація

Мета: з'ясувати специфіку розуміння інституту адміністративної відповідальності в країнах Європейського Союзу (на прикладі Польщі, Латвії й Словаччини). У зв'язку з цим у представленому матеріалі реалізуються такі завдання: 1) визначено зміст засадничих підходів у європейській практиці до інституту адміністративної відповідальності; 2) досліджено правове визначення вказаного інституту в праві на прикладі Польщі, Латвії й Словаччини. Методи дослідження: загальнотеоретичні та аналітичні у поєднанні з системним і комплексним підходами. Результати: 1) в роботі показано, що європейська правова культура поєднує в собі визнання права держав на самостійне регулювання системи державного управління й адміністративного покарання і, водночас, орієнтацію на правові цінності, типові для країн успішного права; 2) на підставі аналізу адміністративно-деліктного законодавства Польщі, Латвії й Словаччини встановлено, що нині немає єдиної практики реалізації європейських правових цінностей і принципів; 3) досвід реформування адміністративно-деліктного законодавства зазначених країн вказує на продуктивність системних реформ. Обговорення: правові й демократичні цінності є базовими для країн-членів ЄС, отож членство у євроінтеграційному об'єднанні передбачає їхню послідовну реалізацію в контексті розбудови національних правових систем. При цьому, успіхи реформування тим більше, чим більш системним і комплексними є підхід до, наприклад, правого визначення інститутів адміністративно-деліктного законодавства, зокрема інституту адміністративної відповідальності. Отож українським законодавцям, у зв'язку з цим, варто звернути увагу на досвід тих європейських колег, які своїми рішеннями забезпечили передумови для легкості з'ясування змісту свого адміністративно-деліктного законодавства.

Ключові слова: адміністративне право; адміністративно-правові відносини; адміністративна відповідальність.

Abstract

адміністративний відповідальність правовий європейський

Inna Mishchuk

Institute of administrative responsibility in the law of the European Union countries

Institute of Law,

Aim: to find out the specifics of the understanding of the institution of administrative responsibility in the European Union countries (on the example of Poland, Latvia and Slovakia). In this regard, the following tasks are implemented in the presented material: 1) the content of the basic approaches in European practice to the institution of administrative responsibility is defined; 2) the legal definition of the specified institution in the law on the example of Poland, Latvia and Slovakia is investigated. Research methods: general theoretical and analytical in combination with systemic and complex approaches. Results: 1) the paper shows that the European legal culture combines the recognition of the right of states to self-regulate the system of state administration and administrative punishment and, at the same time, orientation to legal values which are the typical of countries with a successful law; 2) on the basis of the analysis of the administrative and tort legislation of Poland, Latvia and Slovakia, it was established that there is currently no uniform practice of implementing European legal values and principles; 3) the experience of reforming the administrative and tort legislation of the above-mentioned countries indicates the productivity of systemic reforms. Discussion: legal and democratic values are the basic for the countries - which are the members of EU, so membership in the European and integration association provides their consistent implementation in the context of building national legal systems. At the same time, the success of the reform is greater, the more systematic and complex is the approach to, for example, the legal determination of the institutions of administrative and tort legislation, in particular the institution of administrative responsibility. Therefore, in this connection, Ukrainian legislators should pay attention to the experience of those European colleagues who, with their decisions, provided the prerequisites for the ease of clarifying the content of their administrative and tort legislation.

Key words: administrative law; administrative and legal relations; administrative responsibility.

Основна частина

Постановка проблеми та її актуальність. Європейська інтеграція України нині набула характеру незворотного процесу. Попри складність цього процесу майбутнє української держави, її завдання найближчих років, зміст політичних й економічних реформ детерміновані прагненням набути повноправного членства у Європейському Союзі.

Одним із принципових напрямків роботи безперечно можна вважати сферу права на предмет забезпечення відповідності україн - ського законодавства європейським стандартам. Про масштаби завдань, які стоять перед українською владою говорить той факт, що до відкриття перемовин щодо вступу України до ЄС, нашій державі передано 29 тисяч актів права, які мають бути імплементовані на момент підписання Угоди про вступ. Зрештою уся національна система права, вочевидь, потребує переосмислення й реформування з точки зору відповідності цінностям та філософії європейського права. Серед іншого переосмислення потребує інститут адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим практичної актуальності набуває тема інституту адміністративної відповідальності в праві країн Європейського Союзу.

Аналіз досліджень і публікацій з проблеми. Варто наголосити, що інститут адміністративної відповідальності є об'єктом значної наукової уваги українських правознавців. Впродовж минулих двох десятиліть дослідниками напрацьований значний масив робіт, що аналізують різні аспекти означеного правого інституту, наприклад: місце адміністративної відповідальності у системі юридичної відповідальності (О. Літошенко, 2003) [1]; підходи до розуміння адміністративної відповідальності як форми юридичної відповідальності (В. Польщиков, 2015) [2]; аналіз феномену адміністративної відповідальності й класифікацій його функцій як правового інституту (О. Панасюк, 2019) [3]; поняття та основні ознаки адміністративної відповідальності (Ю. Дрофич, 2022) [4]; система суб'єктів адміністративної відповідальності в доктрині сучасного адміністративного права (О. Миколенко і О. Дуліна, 2015) [5].

Опрацювання матеріалів цих та інших авторів дозволяє констатувати, що адміністративне право загалом, і, зокрема, такий його інститут як - от адміністративна відповідальність є важливими засобами забезпечення верховенства права й правопорядку в державі. При цьому, що стосується інституту адміністративної відповідальності, то вказаний вид відповідальності належить до системи юридичної відповідальності і є правовою формою реакції держави на різного роду адміністративні делікти. Парадоксально, але попри вказану важливість інституту адміністративної відповідальності для національної правової системи, загальним місцем у міркуваннях усіх правників, які досліджували вказаний правовий інститут, є те, що досі не напрацьовано єдиної теоретично обґрунтованої позиції щодо поняття й методів адміністративної відповідальності. Означена ситуація спонукає українських дослідників звертатися до європейського досвіду теоретичного й правого визначення адміністративної відповідальності. У цьому ключі цікавими є р о - боти присвячені: теоретичному обґрунтуванню нових засад для напрацювання національного aдмiнicтpaтивнo-дeлiктного законодавства (В. Колпаков, 2004) [6]; перспективам розвитку адміністративно-деліктного законодавства України (Т. Гуржій, 2014) [7]; причинам, які заважають ефективній реалізації адміністративно - деліктного законодавства України (А. Собакарь, 2015) [8]; особливостям адміністративно - деліктного законодавства у європейських державах (O. Бaнчук, 2016) [9]; проблемним питанням оновлення змісту адміністративної відповідальності (О. Панасюк, 2018) [10]. Роботи перерахованих авторів доречно розглядати як теоретичні передумови для нашого дослідження.

Зокрема варто врахувати той факт, що до спільних ознак aдмініcтpaтивнo-дeліктнoгo законодавства уcix дepжaв належать: 1) генетичний зв'язок адміністративно-деліктного законодавства з кримінальним правом; 2) визначення суб'єктами адміністративної відповідальності фізичних та юридичних осіб; 3) встановлення грошового штрафу як основного виду адміністративного стягнення; 4) можливість інших (додаткових) заходів впливу на порушників норм адміністративного права; 5) відсутність кодифікованих актів зі складами адміністративних правопорушень [9, с. 183]. Вихідною тезою для нашого дослідження також є констатація європейських науковців щодо правової парадигми Ради Європи, відповідно до якої спостерігається тенденція, «згідно з якою кожна держава має змогу самостійно регулювати систему державного управління та адміністративного покарання, але великий вплив при цьому мають документи міжнародного характеру» [11, с. 201]. Крім того, нині аксіоматичного характеру набуло положення, що в країнах Європи співіснують дві системи адміністративно-деліктного права: 1) відокремлене право про адміністративні порушення (типово для таких країн як-от Австрія, Франція, Іспанія, Греція Польща, Латвія й Словаччина); 2) «широке» кримінальне право (ФРН, Швейцарія, Італія, Словенія, Болгарія, Естонія). При цьому відокремлене право про адміністративні порушення очевидно є менш репресивним й гуманним за своєю філософією. Тому в наших подальших розвідках ми зосередимо увагу на країнах ЄС, які зробили вибір на користь відокремленого права про адміністративні порушення - Польщу, Латвію й Словаччину.

Отож, комплементарно зауважимо, що напрацювання вказаних науковців постають основою розуміння інституту адміністративної відповідальності та його реалізації у національному праві. Водночас, наявні наукові напрацювання практично мало розкривають тему інституту адміністративної відповідальності в праві країн Європейського Союзу, що створює значне поле для досліджень, актуальність якого, як було відзначено, зумовлена євроінтеграційним контекстом процесів державотворення в сучасній Україні.

Метою статті є з'ясувати специфіку розуміння інституту адміністративної відповідальності в країнах Європейського Союзу (на прикладі Польщі, Латвії й Словаччини). У зв'язку з цим у представленому матеріалі реалізуються такі завдання: 1) визначити зміст засадничих підходів у європейській практиці до інституту адміністративної відповідальності; 2) дослідити правове визначення вказаного інституту в праві Польщі, Латвії й Словаччини.

Методологічна основа представленого дослідження зумовлена його теоретичним характером, що передбачає використання загальнотеоретичних і аналітичних методів наукового дослідження.

Виклад основного матеріалу дослідження. Як було відзначено вище, саме документи міжнародного характеру мають системний вплив на адміністративно-деліктне законодавство європейських держав, передусім членів Євросоюзу. Базовими щодо принципів адміністративної відповідальності для країн - членів ЄС, а також країн, що поділяють європейські цінності, є Рекомендації №R (9Г) 1 Комітету Міністрів Ради Європи щодо адміністративних санкцій (адміністративної відповідальності) [12]. Такими принципами, передусім, є: 1) адміністративна відповідальність і пов'язані з нею адміністративні санкції повинні бути нормативно врегульовані; 2) немає зворотної сили закону щодо адміністративної відповідальності; 3) особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності двічі за одне й те саме правопорушення; 4) дії адміністративних органів мають бути вжиті протягом розумного часу; 5) акт про накладення адміністративного стягнення підлягає, як мінімум, контролю законності незалежним і безстороннім судом. Окремо Рекомендації №R (9Г) Г містять принципи застосування адміністративних санкцій, а саме: 1) поінформованість щодо звинувачення; 2) можливість підготуватися до справи; 3) можливість висловити свою позицію; 4) вмотивованість адміністративного акту щодо застосування певних санкцій.

Необхідно відзначити, що наведені принципи адміністративної відповідальності є невід'ємною частиною правових принципів і стандарти Європейського Союзу, які, своєю чергою, корелюють з фундаментальними цінностями ЄС. Тут варто згадати, що у Договорі про Європейський Союз (1992 р.) вже у преамбулі акцентується увага на універсальних для європейської спільноти цінностях: недоторканні та невідчужувані права людської особистості, свобода, демократія, рівність та правова держава [13]. Показово, що ціннісні засади Євросоюзу, в тому числі Права ЄС, констатовані і у ст. 2 цього Договору: повага людської гідності, свобода, демократія, рівність, правова держава, дотримання прав людини, включаючи права осіб, що належать до меншин. Розуміння значення вказаних цінностей посилюється і змістом ст. 3 Договору, в якій засновники ЄС, серед головних цілей об'єднання, визначили сприяння своїм цінностям. Означені ціннісні пріоритетні для держав - членів ЄС в контексті розбудови й реформування національних правових систем і національних систем права. Зокрема, це доводить практика реформування систем адміністративного права, в тому числі інституту адміністративної відповідальності, в країнах колишнього «радянського табору».

Наприклад, у Словаччині, яка є членом Європейського Союзу з 2004 року, законодавець реагуючи на вимоги нової політико-правової реальності був змушений внести корегування у національне адміністративно-деліктне законодавство. На це знадобилося майже десятиліття, але спільні зусилля політиків, теоретиків і практиків увінчалися появою у 2015 році Кодексу адміністративного судочинства Словаччини [14]. Характерно для такого типу документів цей Кодекс регулює: 1) повноваження та юрисдикцію адміністративного суду; 2) порядок діяльності адміністративного суду; 3) учасників адміністративного процесу; 4) засоби судового захисту прав або охоронюваних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері державного управління. При цьому, як вказують словацькі дослідники, §§ 194-198 Кодексу адміністративного судочинства присвячені саме адміністративній відповідальності за адміністративне правопорушення. Зокрема, адміністративні суди набули повноважень щодо здійснення правосуддя та притягнення до адміністративної відповідальності (§ 198), а також набув повноваження щодо визначення адміністративного правопорушення з огляду на прецедентне право Європейського суду з прав людини [11]. Водночас, до недоліків чинного Кодексу адміністративного судочинства Словаччини [14] відноситься відсутність комплексного підходу до інституту адміністративної відповідальності, а також кодифікації адміністративної відповідальності. Натомість, вказані недоліки компенсуються зусиллями законодавця щодо забезпечення справедливого судового розгляду публічно - правових спорів з адекватним покаранням [15]. Отож тематика інституту адміністративної відповідальності залишається у Словаччині актуальною.

Звертає на себе увага польська практика реалізації інституту адміністративної відповідальності. В Республіці Польща цей інститут належить до сфери адміністративного права (публічного права), що є загальнообов'язковим правом, норми якого визначають поведінку своїх адресатів у системи владно - управлінських відносин. У польській системі права адміністративна відповідальність має об'єктивний, а інколи навіть абсолютний характер. На практиці, це означає, що доводити вину винного не потрібно, достатньо констатації стану об'єктивної проти - правності. При цьому у Польщі, як і в багатьох інших країнах, адміністративні заходи часто потрактовуються як простий, але ефективний правовий інструмент органів публічної влади, за допомогою якого управлінці змушують громадян поважати адміністративні зобов'язання [16, с. 12].

Необхідність застосування інституту адміністративної відповідальності в Польщі прийнято пов'язувати із завданням підтримання та забезпечення миру, порядку та громадської безпеки. Характерною особливістю цих завдань є те, що для їх виконання орган управління може вдаватися до надзвичайних заходів, зокрема державного примусу. У зв'язку з цим апеляція до інституту адміністративної відповідальності характерна для таких законів як-от Закон про поліцію [17], Закон про прикордонну охорону [18], Закон про надзвичайний стан [19], Закон про запобігання та боротьбу з інфекціями та інфекційними хворобами людей [20] та в інших. При цьому, польське законодавство не встановлює особливостей регулювання процедури притягнення до адміністративної відповідальності й застосування адміністративних стягнень - це питання вирішується за допомогою Кодексу про адміністративне провадження (Kodeks postcpowania w sprawach o wykroczenia) [21]. Крім того, у польському законодавстві відсутня детермінація багатьох важливих правових інститутів, зокрема інституту адміністративної відповідальності у частині умов настання відповідальності за адміністративні правопорушення, як власне бракує вичерпних ознак адміністративного правопорушення. Як вказують польські експерти, нинішня форма Кодексу про адміністративне провадження часто призводить до порушення прав і свобод громадян. Бувають ситуації, коли громадянин несе відповідальність за одне й те саме діяння двічі. «Хоча проступки є діяннями, менш шкідливими для суспільства, ніж злочини, передбачена законодавцем модель відповідальності за проступки в багатьох випадках прямо втручається в права і свободи громадян» [22, с. 5]. Отож, польська ситуація є яскравим прикладом того, як неналежне дотримання правових цінностей і принципів Євросоюзу, а також відсутність політичної волі щодо реформування адміністративно-дeліктнoгo законодавства призводить до порушення прав людини.

Успішним в плані правової визначеності інституту адміністративної відповідальності можна вважати досвід законодавців Республіки Латвія. Керуючись настановами Європейського Союзу, законодавці цієї країни пішли шляхом повної відмови від пострадянського Кодексу про адміністративні правопорушення, якій хоч і зазнав значних корегувань впродовж останніх тридцяти років, втім все одно не міг вважатися таким, що повною мірою відповідає цінностям і принципам Євросоюзу. Отож 25 жовтня 2018 року парламент Латвії ухвалив Закон про адміністративну відповідальність [23], що набув чинності 1 серпня 2020 року. З метою захисту національної правової системи, зокрема публічно-правового інтересу, й встановленого адміністративного та громадського поряд ку, цим Кодексом визначено (1) чіткі параметри провадження у справах про адміністративні правопорушення й (2) процедури справедливого вирішення спорів, що виникають у відповідних правових відносинах.

Для нашого дослідження принциповим є системний підхід, що його продемонстрували латвійські законодавці щодо інституту адміністративної відповідальності. У Закон про адміністративну відповідальність вже у ст. 2 визначено, що адміністративна відповідальність - це система, яка включає: 1) нормативно - правові акти (в тому числі права ЄС), що містять норми про (1) адміністративні правопорушення, (2) адміністративністягнення,

(3) провадження у справах про адміністративні правопорушення; 2) загальні положення адміністративної відповідальності, поняття адміністративногоправопорушення, види адміністративних стягнень і правила їх застосування компетентними органами та посадовими особами, порядок провадження у справі про адміністративне правопорушення (в установі або суді), порядок виконання адміністративних стягнень. Вказані правові положення і їхня подальша правова деталізація у тексті латвійського Закон про адміністративну відповідальність наочно підтверджують комплексний підхід до відповідного правого інституту, а також послідовну практичну реалізацію у процесі законотворчостіРекомендації№R (91) 1

Комітету Міністрів Ради Європи щодо адміністративних санкцій (адміністративної відповідальності) [12]. Правова визначеність щодо інституту адміністративної відповідальності створює нормативно-правові підстави реалізації норм латвійського Закону про адміністративну відповідальність, а також сприяє легкості з'ясування змісту права і можливість скористатися цим правом у разі необхідності, що відповідає одному із загальних принципів права - принципу правової визначеності.

Висновки. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано зробити такі висновки:

1. Європейська правова культура поєднує в собі (1) визнання права держав на самостійне регулювання системи державного управління й адміністративного покарання і (2) орієнтацію на правові цінності типові для країн успішного права (повага людської гідності, свобода, демократія, рівність, правова держава, дотримання прав людини). Оскільки вказані цінності є базовими для країн-членів ЄС, то членство у євроінтеграційному об'єднанні передбачає їхню послідовну реалізацію в контексті розбудови й реформування національних правових систем і національних систем права.

2. Аналіз положень адміністративно-деліктного законодавства Польщі, Латвії й Словаччини доводить, що немає єдиної практики реалізації європейських правових цінностей і принципів. Кожна з вказаних країн з моменту приєднання до ЄС у 2004 році пройшла власний шлях реформування адміністративно - деліктного законодавства. При цьому успіхи реформування тим більші, чим більш системним і комплексним є підхід до правого визначення інститутів адміністративно-деліктного законодавства, зокрема інституту адміністративної відповідальності. Українським законодавцям у зв'язку з цим варто звернути увагу на досвід латвійських колег, які своїми рішеннями забезпечили передумови для легкості з'ясування змісту свого адміністративно-деліктного законодавства, а отже і можливості скористатися ним у разі необхідності громадянина захистити свої права у сфері владно-управлінських відносин.

У підсумку також варто відзначити, що вже довгий час актуальна тема реформування українського адміністративно-деліктного законодавства мотивує продовжити спеціальні дослідження відповідного досвіду країн - членів ЄС, передусім тих, які зазнали політико - правових трансформацій у контексті приєднання до євроінтеграційного об'єднання.

Література