Карантин тварин як спеціальний правовий режим правового регулювання у сфері ветеринарно-санітарного нагляду і контролю в Україні

Анотація

В статті розглядається з правової точки зору такий важливий вид суспільних відносин як недопущення поширень епідемій і епізоотій шляхом встановлення особливостей роботи органів виконавчої влади і місцевого самоврядування на територіях, де можливе поширення збудників хвороб, небезпечних для тварин та для тварин і людини.

Правові проблеми, які виникають у зв'язку з регулюванням таких відносин доволі відомі - це протиріччя інтересів конкретних сільськогосподарських виробників, в тому числі, і що немаловажно, майнові інтереси, публічному інтересу збереження контрольованості захворювань тварин у сільському господарстві.

Щороку у світі внаслідок промислових масштабів виробництва тваринної продукції і утримання тварин у переповнених виробничих приміщеннях відбуваються спалахи поширення відомих хвороб свиней, птиці, великої рогатої худоби, які приносять мільярдні збитки, ставлять під загрозу життя і здоров'я мільйонів людей.

Фахівці у сфері ветеринарної медицини, ветеринарно-санітарного нагляду обізнані в методиках боротьби з такими спалахами, знають, які контрольні заходи і маніпуляції належить проводити, проте часто не мають необхідної правової підготовки і нормативної бази, що загрожує конфліктами з власниками сільськогосподарських виробничих потужностей, і як наслідок - позовами на значні суми, щодо яких є значний ризик судового програшу через описані вище обставини. Не виключені під час проведення карантинних заходів і силові конфлікти з радикально налаштованими і озброєними людьми, які ставлять свій майновий інтерес вище за громадське здоров'я, екологічну та економічну безпеку. В свій час у нас існували навіть загони ветеринарної міліції, оскільки в конфліктних ситуаціях наявність повноважень і важелів впливу правоохоронного органу може стати дуже корисною для ефективного проведення карантинних заходів.

Проте, дана практика утримання спеціальних підрозділів правоохоронців пішла в минуле через загальну організаційну складність, в результаті чого мінусом стала відсутність професійно обізнаних підрозділів правоохоронних органів. Навряд чи є сенс повернення до минулих практик, з огляду на універсальні задачі органів внутрішніх справ, але слід шукати інші механізми забезпечення ефективного проведення карантинних заходів з правової точки зору, з використанням всього наявного у органів виконавчої влади правового інструментарію.

Ключові слова: правове регулювання, правовий режим, карантин тварин, ветеринарно-санітарний нагляд і контроль.

Annotation

Gulak O. V., Ladychenko V. V., Piddubnyi O. Yu. ANIMAL QUARANTINE AS A SPECIAL LEGAL REGIME OF LEGAL REGULATION IN THE FIELD OF VETERINARY AND SANITARY SUPERVISION AND CONTROL IN UKRAINE

The article considers from the legal point of view such an important type of social relations as preventing the spread of epidemics and epizootics by establishing the peculiarities of the work of executive authorities and local selfgovernment in territories where the spread of pathogens dangerous to animals and animals and humans is possible.

The legal problems that arise in connection with the regulation of such relations are quite well-known - these are contradictions between the interests of specific agricultural producers, including, and importantly, property interests, the public interest in maintaining the control of animal diseases in agriculture.

Every year in the world, due to the industrial scale of animal production and keeping animals in overcrowded industrial premises, outbreaks of the spread of known diseases of pigs, poultry, cattle occur, which cause billions of dollars in losses, endanger the lives and health of millions of people.

Specialists in the field of veterinary medicine, veterinary and sanitary supervision are aware of the methods of combating such outbreaks, know what control measures and manipulations should be carried out, but often do not have the necessary legal preparation and regulatory framework, which is fraught with conflicts with owners of agricultural production facilities, and as a result - claims for significant amounts for which there is a significant risk of legal loss due to the circumstances described above. During quarantine measures, violent conflicts with radical and armed people who put their property interest above public health, environmental and economic security are not excluded. At one time, we even had veterinary police units, because in conflict situations, the presence of powers and levers of influence of a law enforcement agency can be very useful for effective quarantine measures.

However, this practice of maintaining special units of law enforcement officers is a thing of the past due to the general organizational complexity, resulting in the lack of professionally knowledgeable units of law enforcement agencies. It hardly makes sense to return to past practices, given the universal tasks of the internal affairs bodies, but other mechanisms should be sought to ensure the effective implementation of quarantine measures from a legal point of view, using all legal tools available to the executive authorities.

Key words: legal regulation, legal regime, animal quarantine, veterinary and sanitary supervision and control.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Протягом нещодавнього часу поняття карантину в цілому обговорювалось активно в науці і періодиці усього світу, проте як показала практика правові заходи, які вживались під час світової пандемії Китайського коронавірусу були як мінімум, суперечливими, багато з них в подальшому були визнані порушенням прав людини. Оскільки це був лише найвідоміший спалах, якому передувало, за офіційною версією Китайського уряду, передача хвороби від тварини до людини, а перелік існуючих хвороб, небезпечних для тварини і людини є значним і може розширюватись в міру появи нових мутацій, слід особливу увагу приділити суміжній сфері, якою є карантин тварин. На відміну від карантину рослин, у нас немає спеціального закону, який би регулював цей правовий режим, а безпосередні заходи прописані в розрізнених підзаконних правових актах, деякі з яких приймались більш, ніж два десятиліття тому, необхідним є перегляд правового регулювання карантину тварин як особливого правового режиму в межах здійснення ветеринарно-санітарного нагляду з урахуванням сучасних надбань теорії адміністративного права через призму доктрини публічного адміністрування як основи всіх контрольних і наглядових активностей публічної адміністрації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми

Питання правового регулювання ветеринарно-санітарного нагляду і контролю, карантину тварин в різний час були предметом дослідження вчених-адміністративістів, зокрема: О.Г. Бондаря в межах дисертаційного дослідження «Контрольно-наглядова діяльність у сільському господарстві України: аграрно-правовий аспект» [1], Л.Ю. Галайдюк з дисертацією «Адміністративно-процесуальний статус суб'єктів провадження у справах про порушення ветеринарно-санітарних правил» [2], О.Ю. Горбунової з дисертаційним дослідженням «Правовий статус працівників ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів» [3]; В.І. Курила з дисертацією «Адміністративні правовідносини у сільському господарстві України» [4], Ю.В. Горжеєвої (Ярмоленко), зокрема нею була захищена дисертація на тему «Організаційно-правові засади діяльності підрозділів ветеринарної міліції з проведення карантинних ветеринарних заходів» [5], яка найбільше стосується піднятої теми дослідження. За час, що минув від цих публікацій відбулись зміни в структурі органів виконавчої влади, масиві нормативно-правових актів, тощо, і карантин тварин, як адміністративно правовий режим в межах адміністративно-правових категорій контролю та нагляду якими є ветеринарно-санітарний контроль і нагляд, ретельно не досліджувався, що і вимагає сучасних публікацій на дану тему.

Формулювання цілей статті

хвороба право тварина заразний

Дана публікація має на меті визначитись з галузевою приналежністю в системі права України норм і правил імперативного характеру, що містять вимоги до поводження з тваринами, матеріалами і засобами що мають відношення до тварин з метою недопущення поширення заразних хвороб серед тварин і людини і розподілити такі правила на регулярні (ветеринарні правила) і наздвичайні (карантин тварин). Це перше питання, на яке відповідь достатньо очевидна, і ця галузь, як не важко здогадатись, є адміністративним правом, а все решта - є адміністративно-правовими нормами заборонного або приписного характеру, які і слід класифікувати. Метою другого порядку, більш заглибленою, є спроба аналізу особливостей відображення комплексного завдання дотримання безпеки людини у біологічній сфері - від небезпечних внаслідок зараження або вироблених з зараженої тваринної сировини продуктів харчування; від небезпечних хвороб тварин або спільних для тварин і людини, збудники яких можуть привести до захворювання людей; від генетично модифікованих продуктів (у разі, якщо така шкода дійсно є); від масових захворювань тварин, що несуть економічні збитки; і, напевно, від загроз біоетичного характеру, що пов'язані з негативною суспільною оцінкою фактів страждань і дискомфорту тварин, яких можна було б уникнути.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів

Відштовхуючись від тези, що ветеринарно-санітарний контроль і нагляді є формами управлінської діяльності, контроль - більш заглибленою, з оцінкою дій відповідального суб'єкта, нагляд - з загальною оцінкою ситуації, слід зауважити що існує ветеринарна медицина, як галузь знань і напрям практичної діяльності, спрямований на забезпечення здоров'я тварин і, як наслідок, біологічну, харчову, продовольчу, економічну безпеку суспільства, тощо, навколо якого напрацьоване правове забезпечення переважно адміністративно-правового характеру з метою примусу до дотримання ветеринарних норм і правил. Як саме буде будуватись структура законодавства - це вже питання дискусії: окремо нагляд, окремо контроль, окремо державний інспектор ветеринарної медицини як державний службовець, окремо лікар ветеринарної медицини на ринку чи сільськогосподарському або харчовому підприємстві, все це предмет пошуків оптимальної структури і оптимального правового режиму поводження з біологічним фактором небезпеки. Отже норма ветеринарії забезпечує правильне поводження з біологічним об'єктом (твариною, тваринним матеріалом, мікроорганізмом, тощо), а норма права забезпечує примус особи до такого належного поводження. І в обох випадках можна говорити про різні ступені такого поводження. - ветеринарні правила, карантинування, карантин тварин і відповідальність за ряове недотримання правил та за порушення під час спалаху хвороби.

В цьому контексті не можна не торкнутись, в порядку екскурсу в історію, тих надій, які покладались на органи ветеринарної міліції, як найефективніший симбіоз боротьби з біологічним і людським фактором одночасно - навіть лунали пропозиції передати повноваження щодо складання протоколів про порушення ветеринарно-санітарних правил саме представникам ветеринарної міліції, яким відповідно до законодавства присвоєно спеціальне звання міліції, і які за посадами є державними інспекторами ветеринарної медицини, а власне державних інспекторів ветеринарної медицини залучати до даної категорії справ як спеціалістів [13, с. 57]. В кінцевому випадку цей правоохоронно-ветеринарний гібрид так і не вижив, представники різних вертикалей в одній особі так і не змогли розібратись, хто вони - ветеринари в погонах, чи міліціонери в білих халатах і зрештою експеримент був остаточно згорнутий.

Повертаючись до ветеринарних правил і правових норм, слід зазначити, що по суті вони є одне й те саме, оскільки, якщо у ветеринарії, як галузі знань, встановлено необхідність певних дій, то іправо на нах має реагувати так само - змушувати до них. А. Годяк вказує, що під ветеринарними правилами слід розуміти вимоги, які регулюють діяльність фізичних і юридичних осіб в галузі ветеринарної медицини, містяться в певних нормативно-правових актах [14, с. 126]. Інше питання в тому, що на прикладі епідемії Китайського коронавірусу ми дізнались, що самі медичні правила і настанови виявляються не такою вже аксіомою, і можуть бути піддані сумніву, а в такому випадку тінь лягає і на засоби їх правового забезпечення.

Г. Болдарь та Є. Бойченко перераховують перелік таких ветеринарних правил. Ветеринарні правила можуть бути порушені шляхом вчинення дії або бездіяльності.

Наприклад, порушення можуть полягати у наступному: виробництво або продаж заражених продуктів чи сировини тваринного походження, продаж хворих тварин; неповідомлення або несвоєчасне повідомлення органів державної ветеринарної медицини про виникнення захворювання тварин, їх забій, загибель (вимушене дорізування) або невластиву поведінку, непред'явлення тварин для проведення ветеринарного огляду, профілактичних і лікувально-профілактичних оброблень, досліджень або щеплень; невиконання законних вимог спеціалістів державних установ ветеринарної медицини щодо здійснення протиепізоотичних, обмежувальних та інших ветеринарн их заходів; недотримання під час забою, переробки та утилізації продукції тваринного походження встановлених санітарних правил; недотримання вимог правового режиму карантину тварин (наприклад, прогін худоби через карантинну зону або заготівля кормів на карантинній території для вивезення їх в інші господарства; ввезення в Україну поголів'я великої рогатої худоби, овець, кіз, свиней з господарств, неблагополучних щодо бруцельозу); використання хворих або підозрюваних у захворюванні тварин та їх приплоду для відтворення стада тощо [15, с. 27]. Отже, автори карантинні правила виділяють як підвид правил ветеринарно-санітарних як більш широкого поняття. А відтак і карантинний режим ми можемо розглядати як певною мірою посилений режим у порівнянні з ординарним повсякденним режимом регулювання прав і обов'язків учасників правовідносин.

Нещодавно набув чинності документ, що регулює проведення профілактичного карантину тварин [6], а саме Вимоги до карантинування (цим терміном і називається профілактичний карантин, та Вимоги до центрів збору тварин (які втім досі не опубліковані). Отже офіційний термінологічний інструментарій поповнився поняттям карантинування. Як таких адміністративних заходів примусу нормативно-правовий акт не передбачає, але очевидно, що він є ще одним видом правил, порушення яких буде трактуватись як порушення законодавства про ветеринарну медицину та благополуччя тварин, що передбачена статтею 107 Кодексу України про адміністративні правопорушення [7].

Ми за наслідками текстуального аналізу схильні не ототожнювати карантинування тварин і карантин тварин, відносячи таким чином карантинування до виду ветеринарних (ветеринарно-санітарних) правил, оскільки це є загальним заходом, що вживається повсякденно при переміщенні тварин. Тобто витримка тварин на карантині не має нічого спільного з надзвичайними заходами щодо боротьби з розповсюдженням хвороби, які передбачають узгоджені дії органів виконавчої влади на певних територіях.

Давно діє Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» [16], що прикметно, з його назви не стали вилучати здоров'я та благополуччя тварин, а більш пізній реформований закон «Про ветеринарну медицину» 2021 року [9] на етапі законопроєкту містив в своїй назві здоров'я та благополуччя тварин, але тепер відповідні нормі містить лише в преамбулі і фрагментах, розпорошених по статтях, тобто система контролю за здоров'ям і благополуччям тварин на законодавчому рівні у нас чітко проголошена, а а самі процедури досягнення такого здоров'я і благополуччя лише підрозуміваються в статтях і пунктах коли мова йде про ветеринарну медицину. Що характерно, Закон [16] не поширюється на ввезення на митну територію України живих тварин, крім випадку ввезення тварин, що призначаються для споживання живими (бувають і такі), що ніяк не може позитивно сказатись на їх здоров'ї та благополуччі, але залишимо ці парадокси біоетичного неймінгу законів на совісті їх розробників і громадських організацій зоозахисників. Але факт залишається фактом - навіть в тому законі, що декларує благополуччя тварин в своїй назві, відсутня жодна стаття, яка б роз'яснювала шляхи досягнення благополуччя тварин, або хоча б саму сутність цього терміну, що напевно стимулюватиме до нових досліджень і законодавчих реформ.

Нині ж діє попередній Закон «Про ветеринарну медицину» [8], і суттєвих відмінностей між поняттями карантину тварин в двох нормативно-правових актах нами не виявлено. В загальному вигляді - це правовий режим (читай - адміністративно-правовий режим), що запроваджується у разі спалаху хвороби і передбачає інфіковану, буферну зони і зону спостереження. Якщо б ми аналізували закони виключно через призму карантину - то не знайшли б суттєвих відмінностей.

Тепер глянемо ширше на весь комплекс законодавства, що убезпечує нас від біологічних загроз. Центральним поняттям, навколо якого можливо буде групуватись і законодавство про ветеринарну медицину і інші на даний час окремі закони, що стосуються біологічних факторів, які впливають на суспільство напевно все ж таки буде поняття біологічної безпеки.

В даному контексті не можна не погодитись з думкою О. Шамсутдінова, що біологічна безпека є важливою складовою екологічної безпеки, яка в свою чергу є частиною національної безпеки [10, с. 72] проте, у пошуках завдання такої екологічної безпеки автор, перед цим охарактеризувавши надані раніше визначення біологічної безпеки як еколого-правової категорії в працях представників еколого-правової науки як «спроби» [10, с. 67], закликав дослідити її як «самостійну категорію» в результаті чого, згідно вислову автора, «сутнісним завданням біологічної безпеки є забезпечення повноцінного функціонування живих організмів (біоти) у тому числі цілісності генетичної інформації» [10, с. 72].

Напевно, якби ці біологічні за своєю сутністю завдання були доручені компетентним органам (а лексичні конструкції, властиві представникам правоохоронної діяльності простежуються в стилі автора) щодо найпростіших одноклітинних організмів, та ще й з контролем «повноцінності» реплікації геному, їх генетична інформація залишилась би цілісною, а отже багатоклітинні, хордові, примати і всі інші, аж до людей ніколи б не з'явились на світ, з чим ми, очевидно не погоджуємося, але спроба дати наукове визначення звичайно вітається, оскільки плюралізм збагачує наукову думку.

І тим не менше, нам представляється, що і ветеринарна медицина, і робота з генно модифікованими організмами (яка теж врегульована відповідним законом [11]), і санітарно-епідемічне благополуччя населення, яке теж має титульний закон [12] (в частині охорони від збудників хвороб людини, які як виявилось надходять нам і від кажанів, якщо вірити версіям ВОЗ щодо природного походження Китайського коронавірусу), і контроль за різного роду побічними продуктами тваринного походження чи кормами, спеціальні закони про які ми не стали розглядати за браком місця - всі ці правові норми являють собою адміністративно-правовий інститут засобів забезпечення біологічної безпеки та еколого-правовий інститут збереження біологічної екологічної рівноваги довкілля.

Висновки

Карантин тварин є правовим режимом тимчасового характеру і надзвичайним по своїй суті, розрахованим на час спалаху хвороби і спрямованим на його ліквідацію. Карантин тварин є особливим випадком ветеринарних (ветеринарно-санітарних) правил, які розраховані на тривале регулярне використання і дотримання. І карантин трварин, і інші ветеринарні правила є підсистемою більш глобальної системи забезпечення біологічної екологічної безпеки і на наступних етапах реформування законодавства будуть об'єднані в низку систематизованих нормативно-правових актів або ж в колифікований нормативно правовий акт з єдиним категорійно-понятійним апаратом, в тому числі щодо безпечності і якості харчових продуктів, безпеки гмо, контрольних процедур у сфері безпеки всіх біологічних об'єктів і субстанцій що впритул примикатиме також до сфери охорони здоров'я.

Література